ECLI:NL:RBMNE:2019:3452

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 18/3432

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juli 2019 in de zaak tussen

Zorgthuisnl (voorheen: Vereniging Branchebelang Thuiszorg Nederland), te Houten, eiseres

(gemachtigde: H. Buijing),

de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder

(gemachtigden: mr. A.F. Bosma en G.B.M. Schendstok).

Procesverloop

In het besluit van 28 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de projectsubsidie van eiseres vastgesteld op € 77.789,46. Verweerder heeft bij de vaststelling van dat bedrag een korting van € 8.642,94 toegepast. Verweerder heeft in ditzelfde besluit een bedrag aan voorschotsubsidie van eiseres teruggevorderd en meegedeeld dat eiseres is opgenomen in de interne departementale registratie van ernstige onregelmatigheden bij subsidies.

Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. In het besluit van 15 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder dat bezwaar ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting heeft plaatsgevonden op 16 april 2019. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

Inleiding

Eiseres heeft op 20 oktober 2014 bij verweerder verzocht om subsidie voor het project ‘Mantel-Zorgacademie 2014-2016’ (het project). In het besluit van 25 januari 2015 heeft verweerder aan eiseres voor dat project subsidie verleend tot een bedrag van maximaal € 249.986,-. De projectduur is vastgesteld op de periode van 1 december 2014 tot en met 1 maart 2016. Eiseres heeft op 15 juni 2015 om verlenging van deze periode verzocht en verweerder heeft dat verzoek toegewezen. De duur van het project is vervolgens verlengd tot 1 augustus 2016.
Op 21 december 2016 heeft eiseres verweerder verzocht om de subsidie definitief vast te stellen. Zij heeft verklaard dat zij € 88.945,40 heeft gebruikt voor het project. Daarvan is een bedrag van € 2.516,- uitgegeven na afloop van de projectperiode, dus na 1 augustus 2016.

Verweerder heeft in het primaire besluit de projectsubsidie lager vastgesteld dan waar eiseres om heeft verzocht, omdat hij vindt dat er een korting moet worden toegepast. De reden daarvoor is dat eiseres tijdens de projectperiode niet heeft gemeld dat zij de vooraf afgesproken werkzaamheden, waarvoor subsidie is verleend, niet zou gaan uitvoeren. Normaal gesproken leidt dit niet melden tot een korting van 10% van de totaal verstrekte subsidie, maar in dit geval vindt verweerder dat een te hoog bedrag. Daarom is uitgegaan van 10% van de uiteindelijk gerealiseerde uitgaven. Verweerder vindt dat de kosten die eiseres na 1 augustus 2016 heeft gemaakt niet onder het subsidiebedrag kunnen vallen, omdat zij buiten de projectperiode zijn gemaakt. Deze kosten worden dan ook niet bij de vaststelling van de subsidie betrokken. Verweerder heeft vervolgens de voorschotsubsidie waarop eiseres geen recht heeft, teruggevorderd en eiseres opgenomen in de interne departementale registratie van ernstige onregelmatigheden bij subsidies. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit in stand gelaten.
Termijn om te beslissen

Eiseres is het met deze beslissing niet eens. Zij vindt dat verweerder onbehoorlijk laat heeft beslist op haar bezwaar. Alleen al daarom moet volgens haar het bestreden besluit worden vernietigd. Weliswaar heeft eiseres ermee ingestemd dat verweerder pas op haar bezwaar zou beslissen, nadat de rechtbank Midden-Nederland in een vergelijkbare beroepsprocedure van eiseres uitspraak had gedaan, maar die uitspraak is al van 10 december 2017^[1], terwijl verweerder pas op 15 augustus 2018 op het bezwaar heeft beslist. Het steekt eiseres dat verweerder haar wel steeds wijst op de termijnen waaraan zij zich moet houden, terwijl hij zelf zich niet aan de wettelijke beslistermijn voor bezwaar houdt.

4. Eiseres krijgt hierin geen gelijk. De hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), heeft namelijk in verschillende uitspraken geoordeeld dat de bezwaartermijn, die staat in artikel 7:10 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen fatale termijn is. Het gaat hier om een zogenaamde termijn van orde. De rechtbank wijst als voorbeeld naar de uitspraak van 22 december 2010^[2]. Bij overschrijding van de beslistermijn in bezwaar had eiseres een beroep tegen het niet tijdig beslissen bij de rechtbank kunnen indienen om ervoor te zorgen dat verweerder alsnog zou beslissen. Overschrijding van de beslistermijn betekent dus niet dat het besluit dat is genomen vernietigd moet worden. Dat dit voor eiseres aanvoelt als het meten met twee maten, begrijpt de rechtbank, maar dat maakt de uitkomst niet anders.
De beroepsgrond slaagt dus niet.
Opname in het register

5. Eiseres is het ook niet eens met de opname in de interne departementale registratie voor ernstige onregelmatigheden bij subsidies. Er is volgens haar niet vastgesteld dat zij misbruik heeft gemaakt van subsidies. Zij vindt het niet juist dat zij niet is gewaarschuwd voor deze sanctie en het is haar ook niet duidelijk wat hiervan het gevolg is.

6. De rechtbank stelt vast dat eiseres pas in beroep naar voren heeft gebracht dat zij het niet eens is met deze registratie. Dit is een afzonderlijk aspect van het primaire besluit en staat in beginsel los van de vaststelling van de subsidie. Dat eiseres bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit, betekent niet dat zij tegen alle te onderscheiden losse onderdelen van dat besluit nog in beroep kan opkomen. Het moet in bezwaar namelijk voor verweerder wel duidelijk zijn waar eiseres het niet mee eens is. Door pas in beroep op te komen tegen de registratie, handelt eiseres in strijd met artikel 6:13 van Pro de Awb.
Ook als eiseres wel in bezwaar had gemeld dat zij het niet eens is met de opname in het register, had de rechtbank zich hierover geen oordeel kunnen vormen in deze bestuursrechtelijke procedure. Op grond van artikel 8:1 van Pro de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen, maar de opname in dat register is geen besluit zoals bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het gaat hier namelijk niet om een publiekrechtelijke rechtshandeling maar om een feitelijke handeling. Deze handeling heeft geen rechtsgevolg, dat wil zeggen geen gevolgen in de wereld van het recht. De omstandigheid dat bij verweerder een dossier bestaat over eiseres, is niet aan te merken als een rechtsgevolg. Er zijn namelijk geen directe wettelijke consequenties verbonden aan het geregistreerd staan. En mochten daaraan wel consequenties worden verbonden die rechtsgevolg hebben voor eiseres, dan is dat het moment om in actie te komen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de registratie vooral is bedoeld om eiseres in volgende subsidietrajecten goed te kunnen begeleiden. Door een registratie is verweerder zelf alerter om problemen te voorkomen. De rechtbank leest in het document departementale registratie van ernstige onregelmatigheden bij subsidies, dat de registratie een uitwerking is van aanwijzing 20 van de Aanwijzingen voor subsidieverstrekking. De aanwijzing stelt het verplicht om departementaal een overzicht bij te houden van misbruik bij subsidieverstrekking. De verplichting is feitelijk uitgewerkt in het bijhouden van een departementaal overzicht van ernstige onregelmatigheden bij subsidies, dus meer dan uitsluitend gevallen van misbruik. Verder volgt uit het document dat bij zo’n registratie de nadruk juist ligt op het voorkomen van misbruik bij subsidieverstrekking door het maken van goede risicoanalyses en risicoafwegingen. Dit is dus iets anders dan verweerder ter zitting stelt. Toch maakt dit nog steeds niet dat de registratie rechtsgevolg heeft. Ter vergelijking wijst de rechtbank naar de uitspraken van de ABRvS van 24 mei 2006^[3], 24 oktober 2018^[4]en 28 november 2018^[5], waarin de hoogste bestuursrechter - kort gezegd - heeft geoordeeld dat de opname in een register moet worden gezien als een handeling van feitelijke aard en niet is gericht op rechtsgevolg.
Voor zover het beroep van eiseres zich dus richt op de registratie in het interne register, is het beroep niet-ontvankelijk en wordt dat beroep daarom niet inhoudelijk behandeld.
De korting

7. Het gaat hier om de vraag of verweerder de subsidie lager kon vaststellen dan waar eiseres om heeft gevraagd.

8. Artikel 4:46, tweede lid, onder b, van de Awb bepaalt dat de subsidie lager kan worden vastgesteld indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.

Hoewel er sinds 1 april 2016 een nieuwe regeling voor subsidies in werking is getreden^[6], is op deze situatie de oude kaderregeling^[7]nog van toepassing is. Dat volgt uit de overgangsbepaling van artikel 11.3, tweede lid en onder b, van de Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS.

Uit artikel 41 van Pro de Kaderregeling VWS-subsidies volgt dat de ontvanger van subsidie verplicht is om aan de minister direct melding te maken als tijdens de periode waarvoor de subsidie is verleend aannemelijk is geworden dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet, niet tijdig of niet geheel zullen worden verricht, of als aannemelijk is geworden dat niet of niet geheel aan de subsidieverplichtingen zal worden voldaan of als zich andere omstandigheden voordoen of zullen voordoen die van belang kunnen zijn voor een beslissing tot wijziging, intrekking of vaststelling van de subsidie.

Als de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichting tot schriftelijke melding van omstandigheden die van belang kunnen zijn voor een beslissing tot wijziging, intrekking of vaststelling van de subsidie, wordt, ingevolge artikel 3a van de beleidsregels handhaving subsidiebepalingen VWS op het bedrag van de verstrekte subsidie een bedrag in mindering gebracht.

9. De rechtbank oordeelt dat verweerder aan eiseres terecht een korting heeft opgelegd voor het niet voldoen aan de meldplicht.

9.1

Feit is dat eiseres 65% van het aan haar verleende subsidiebedrag niet heeft ingezet voor de voorgenomen activiteiten en die activiteiten, waaronder het vormgeven van scholing en het ontwerpen van een app, dus ook niet heeft uitgevoerd.

9.2

Hoewel eiseres stelt dat zij wel heeft voldaan aan haar meldplicht, heeft zij niet concreet kunnen aanwijzen waaruit blijkt dat zij verweerder tijdens de projectperiode op de hoogte heeft gesteld van de wijziging van het project. Eiseres heeft verwezen naar verschillende e-mailberichten, maar daaruit kan niet worden opgemaakt dat eiseres van plan was sommige activiteiten te laten vallen. Dat eiseres bij haar verzoek om verlenging van de projectperiode in juni 2015 haar twijfels heeft geuit over het nut van sommige voorgenomen activiteiten, omdat zij overlap vertoonden met andere initiatieven, kan niet worden gezien als een melding dat zij de voorgenomen activiteiten niet meer zou gaan uitvoeren. Het had eiseres duidelijk moeten zijn dat er meer van haar werd verwacht. De verplichting om wijzigingen te melden staat ook expliciet opgenomen in het besluit tot verlening van de subsidie. Eiseres heeft verder gewezen op voortdurend overleg dat heeft plaatsgevonden tussen haar medewerkers en die van verweerder. Verweerder was volgens haar voldoende ingelicht. Zij vindt dat verweerder meer onderzoek had moeten doen naar wat er precies tussen de verschillende medewerkers is besproken, omdat daaruit zou blijken dat de medewerkers van verweerder wel degelijk op de hoogte waren van het feit dat niet alle activiteiten meer zouden worden uitgevoerd. De rechtbank volgt eiseres daarin niet. Om te beginnen moet, zo blijkt uit de hiervoor aangehaalde regelgeving, een melding schriftelijk plaatsvinden. Het is bovendien aan eiseres om aan te tonen dat zij verweerder op juiste wijze heeft ingelicht over de wijziging van het project. Dat is dus niet de taak van verweerder, zoals eiseres lijkt aan te nemen. Eiseres is er niet in geslaagd om bewijs te leveren dat zij verweerder op enig moment schriftelijk dan wel eventueel mondeling heeft gemeld dat de voorgenomen activiteiten niet zouden worden uitgevoerd. De verklaring van 28 september 2018 van [A] , die eiseres in beroep heeft overgelegd, maakt dit niet anders, omdat ook uit die verklaring niet blijkt dat eiseres verweerder op enig moment tijdens de projectperiode op de hoogte heeft gesteld van de wijziging van haar project.

9.3

De verwijzing van eiseres naar de eerder genoemde beroepsprocedure levert eiseres hier niets op. Verweerder heeft eiseres in deze zaak niet tegengeworpen dat zij niet al het verleende subsidiegeld heeft besteed. Verweerder verwijt eiseres in deze zaak dat zij niet alle voorgenomen activiteiten heeft uitgevoerd en dat zij dat vervolgens ook niet tijdens de projectperiode heeft gemeld. Dit is dus een andere situatie dan de situatie aan de orde in de uitspraak in de eerdere zaak van eiseres. Daar stond de onderbesteding centraal.
Het niet uitvoeren van activiteiten, heeft, zo heeft verweerder ter zitting toegelicht, tot gevolg dat het geld dat hiervoor is bestemd, niet meer kan worden besteed in de zorg. Als eiseres tijdens de projectperiode had gemeld dat zij de voorgenomen activiteiten niet zou gaan uitvoeren, had verweerder direct kunnen ingrijpen en de verleende subsidie, die maandelijks werd overgemaakt aan eiseres, kunnen stopzetten of verlagen. De subsidie die eiseres niet zou gebruiken, had kunnen worden ingezet voor andere zorgprojecten. Dat kan gelet op de subsidiesystematiek achteraf niet meer, volgens verweerder. Dat geld wordt ingezet voor het beoogde doel is een groot belang, waar verweerder dus ook veel waarde aan mag hechten. De beroepsgrond slaagt niet.

10. Eiseres heeft dus niet voldaan aan de meldplicht. Uit de hiervoor aangehaalde regelgeving volgt dat verweerder haar in dat geval een korting oplegt bij de vaststelling van de subsidie. Verweerder heeft de korting die zij op grond van het beleid toepast uit coulance gematigd. Er bestaat naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding voor een verdere matiging. De bestuurlijke crisis waarin eiseres in 2015 is beland, vormt geen aanleiding voor een extra matiging. Eiseres heeft namelijk geen verband kunnen aantonen tussen deze bestuurlijke crisis en het niet uitvoeren van alle voorgenomen activiteiten en het niet melden daarvan. Ook heeft verweerder geen rekening hoeven houden met het feit dat het voor de leden van eiseres moeilijk te verteren is dat hun contributie opgaat aan een korting op de subsidie en daarmee niet wordt gebruikt voor zorg. Eiseres had in de eerste plaats zelf kunnen voorkomen dat zij gekort werd.
Bovendien klopt de redenatie van eiseres niet. Het geld dat zij nu zelf moet opbrengen is namelijk wel ten goede gekomen aan het project dat zich richt op de mantelzorgers en professionele zorgverleners.
De beroepsgrond slaagt niet.
Kosten buiten de projectperiode

10. Tot slot heeft verweerder de kosten die eiseres heeft gemaakt buiten de projectperiode terecht niet bij de subsidievaststelling betrokken. Verweerder heeft verwezen naar artikel 16, eerste lid, van de Kaderregeling VWS-subsidies waarin staat dat een aanvraag tot verlening van een projectsubsidie wordt ingediend voor aanvang van de periode waarvoor projectsubsidie wordt aangevraagd. Daaruit blijkt dat de subsidie gekoppeld is aan een bepaalde projectperiode. De rechtbank wijst als voorbeeld naar de uitspraak van de ABRvS van 30 november 2011^[8]. Uit het besluit waarbij de subsidie is verleend blijkt duidelijk wat de projectperiode was. Deze periode was ook voor eiseres duidelijk, gelet op het feit dat zij zelf op enig moment heeft verzocht om verlenging van die periode.
Dat eiseres in de projectperiode voorbereidingen heeft getroffen om de activiteiten te verrichten die zij na de projectperiode heeft afgemaakt en bekostigd, maakt niet dat de kosten daarvoor alsnog aan de projectperiode zouden moeten worden toegerekend, zoals eiseres kennelijk wil. Ook is voor de vraag wanneer de kosten zijn gemaakt, niet relevant dat de slotbijeenkomst van het project buiten de schuld van eiseres zou zijn verzet. Eiseres had als professionele organisatie moeten weten dat kosten gemaakt buiten de projectperiode niet meer voor subsidie in aanmerking zouden komen. Zij had op tijd om verlenging van de projectperiode moeten vragen, zoals zij eerder ook heeft gedaan. Ook hier geldt dat de bestuurlijke crisis waarin eiseres in 2015 is beland, geen aanleiding vormt voor een andere conclusie.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie

12. Het beroep voor zover gericht tegen de opname in de interne departementale registratie van ernstige onregelmatigheden bij subsidies is niet-ontvankelijk. Voor zover het beroep is gericht tegen de lagere vaststelling van de subsidie is het ongegrond. Omdat eiseres geen gelijk krijgt, bestaat ook geen aanleiding voor een vergoeding van proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart:
- het beroep voor zover gericht tegen de opname in de interne departementale registratie van ernstige onregelmatigheden bij subsidies niet-ontvankelijk;

- het beroep voor zover gericht tegen de vaststelling van de subsidie ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E. van der Does, voorzitter, en mr. M.P. Glerum en mr. M.C. Stoové, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 juli 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Beoordeling beroep tegen subsidiekorting en registratie ernstige onregelmatigheden