Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 16/1307
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 februari 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.P.K. Ruperti),
en
de Minister van Veiligheid en Justitie, verweerder
(gemachtigde: mr. M.A.P. Haddink).
Procesverloop
Bij besluit van 18 juni 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser wegens zeer ernstig plichtsverzuim op grond van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) de disciplinaire straf van ontslag opgelegd met ingang van de dag dat het besluit wordt uitgereikt.
Bij besluit van 4 februari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Subsidiair heeft verweerder in dit besluit op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR aan eiser eervol ontslag verleend vanwege ongeschiktheid anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 november 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [A] , werkzaam bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) en [B] , vestigingsdirecteur Penitentiaire Inrichting (PI) Lelystad. Tevens waren als getuigen aanwezig de heer [getuige 1] ( [getuige 1] ) en de heer [getuige 2] ( [getuige 2] ).
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiser is sinds 2002 werkzaam bij verweerder, laatstelijk als senior complexbeveiliger bij de PI Lelystad. Eiser is lid van de motorclub [motorclub] ). Bij zijn indiensttreding heeft hij gemeld dat hij lid was van deze motorclub. Sinds september 2013 heeft hij bij [motorclub] de rol van president vervuld. Omdat het vermoeden bestond dat eiser lid was van een motorclub die kan worden aangemerkt als een zogeheten Outlaw Motorcycle Gang (OMG) heeft verweerder Bureau Integriteit van de DJI opdracht gegeven hier nader onderzoek naar te doen. Op 28 oktober 2014 heeft in verband hiermee een gesprek met eiser plaatsgevonden en heeft verweerder eiser bijzonder verlof verleend en hem de toegang tot de PI ontzegd. De bevindingen van het onderzoek door Bureau Integriteit zijn neergelegd in een rapport van 12 januari 2015.
2. Naar aanleiding van het onderzoek door Bureau Integriteit heeft verweerder op 20 februari 2015 een voornemen tot ontslag kenbaar gemaakt. Nadat eiser zijn zienswijze met betrekking tot het voorgenomen ontslag kenbaar heeft gemaakt, heeft verweerder bij besluit van 18 juni 2015 het dienstverband van eiser beëindigd. In het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit gehandhaafd.
3. Aan het bestreden besluit legt verweerder ten grondslag dat eiser zeer ernstig plichtsverzuim heeft gepleegd, bestaande uit:
a. het hebben van een andere relatie dan een werkrelatie met één of meer ex-justitiabelen;
b. het niet melden hiervan aan eisers leidinggevenden en/of bevoegd gezag, en
c. het niet melden van het zijn van president van [motorclub] .
Ten aanzien van het plichtsverzuim
4. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven, noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde, gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar zich aan de hem verweten gedragingen heeft schuldig gemaakt. De rechtbank verwijst naar de uitspraken van de CRvB van 15 september 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) en van 28 april 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1550).
5. Eiser stelt – samengevat – dat hij het hem verweten (zeer ernstige) plichtsverzuim niet heeft begaan.
6. De rechtbank zal allereerst beoordelen of eiser de in overweging 3 onder a en b vermelde gedragingen heeft begaan. Uit het bestreden besluit kan worden afgeleid dat eiser wordt verweten dat hij een andere relatie dan een werkrelatie had met 4 ex-justitiabelen, te weten: [C] , [D] , [E] en [F] . Daarnaast verwijt verweerder eiser dat hij contacten heeft (gehad) met leden van Veterans MC, leden van Hells Angels, Trailer Trash Travellers en Animals waarbij relevant wordt geacht dat de Hells Angels en Trailer Trash Travellers zijn aangemerkt als radicale OMG. De kans dat leden van deze OMG’s criminele antecedenten hebben is groot.
7. Het is aan verweerder om aannemelijk te maken dat eiser relaties onderhield met ex-justitiabelen, dat eiser op de hoogte was van de criminele antecedenten van deze relaties - het is immers slechts mogelijk om omgang met (ex-) justitiabelen te melden als je daarvan op de hoogte bent- en ten slotte dat eiser deze relaties niet heeft gemeld bij verweerder.
8. Over eisers gestelde contacten met leden van een (radicale) OMG, waarbij volgens verweerder de kans dat leden van een radicale OMG criminele antecedenten hebben groot is, overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat eiser, door contacten te hebben met leden van een (radicale) OMG, een relatie onderhield met een of meer ex-justitiabelen. Evenmin kan op basis van de gedingstukken worden geconcludeerd dat eiser, voor zover al zou moet worden aangenomen dat daarvan sprake is, op de hoogte was van criminele antecedenten van deze leden. In het verlengde daarvan heeft verweerder ook niet aannemelijk gemaakt dat eiser deze relaties ten onrechte niet heeft gemeld. Op basis van de stukken kan dan ook niet worden vastgesteld dat eiser zich aan de verweten gedraging voor wat betreft deze groep personen schuldig heeft gemaakt.
9. Eiser heeft erkend dat hij contacten had met [C] , [D] , [E] en [F] . Gebleken is dat deze vier personen allen ex-justitiabelen zijn. Daarmee kan worden vastgesteld dat eiser de onder 3 onder a vermelde gedraging heeft begaan voor zover het deze vier personen betreft.
10. In de gedragscode DJI staat het volgende vermeld over het melden van contacten:
“Het hebben van een andere dan een werkrelatie met een justitiabele is niet toegestaan. Een relatie met een ex-justitiabele is niet toegestaan, tenzij uit de aard en de duur van de relatie blijkt dat de veiligheid van de medewerker en de collega’s niet in gevaar wordt gebracht. Om de problemen te voorkomen is openheid nodig om in overleg een goede afweging te kunnen maken. Mocht een relatie ontstaan dan ben je verplicht dit te melden. (…)”
11. Eiser heeft erkend dat hij op de hoogte was van de criminele antecedenten van [D] en van [C] . Ter zitting hebben eiser en getuige [getuige 2] , die in de periode van 2002 tot 2011 eisers leidinggevende was, verklaard dat de criminele antecedenten van [D] ter sprake zijn gekomen in (functionerings)gesprekken tussen eiser en zijn leidinggevende. [getuige 2] heeft verder verklaard dat hij geen aanleiding heeft gezien hiervan verder melding te maken omdat hij ervan uitging dat het bestaan van deze antecedenten bekend was op het moment dat eiser in dienst kwam bij verweerder en dan wordt het niet meer apart getoetst. Gelet op deze verklaringen is de rechtbank van oordeel dat er voldoende aanknopingspunten zijn om aan te nemen dat eiser de antecedenten van [D] bij [getuige 2] heeft gemeld in de periode dat [getuige 2] eisers leidinggevende was. Hieruit volgt dat eiser de relatie met [D] als ex-justitiabele heeft gemeld. Niet is gebleken dat verweerder voor het melden van dergelijke relaties een vaste werkwijze hanteert. Dat eisers leidinggevende geen aanleiding heeft gezien naar aanleiding van eisers melding contact op te nemen met het hoofd veiligheid, waarvan verweerder ter zitting heeft verklaard dat dat gebruikelijk is bij serieuze kwesties, kan niet aan eiser worden tegengeworpen. Hij heeft voldaan aan de op hem rustende meldplicht. Uit de gedingsstukken blijkt verder dat [D] ook antecedenten uit 2012 heeft. Verweerder werpt aan eiser tegen dat hij ook deze antecedenten had moeten melden. Niet is gebleken dat eiser dit heeft gedaan. Anders dan verweerder stelt, kan uit de gedragscode DJI echter niet worden afgeleid dat eiser hierover ook een meldplicht heeft. Deze gedragscode spreekt immers slechts over het hebben en melden van ‘de relatie’. Ook uit de paragraaf over de meldplicht, waar verweerder in zijn verweerschrift op wijst, blijkt niet dat eiser nieuwe antecedenten van bestaande relaties moet melden. Het niet melden van de antecedenten van [D] uit 2012 kan dan ook niet worden aangemerkt als plichtsverzuim.
12. Uit de stukken blijkt verder dat eiser op enig moment in 2013 in het kader van een vergunningaanvraag op de hoogte is geraakt van de criminele antecedenten van [C] . Hij heeft zijn contacten met [C] , zijnde ex-justitiabele, niet uit eigen beweging bij verweerder gemeld.
13. Over het niet melden van het hebben van een andere dan een werkrelatie met [E] en [F] overweegt de rechtbank het volgende. Eiser verklaart dat hij pas op 15 juli 2015, toen hij het rapport van Bureau Integriteit ontving, op de hoogte raakte van de criminele antecedenten van [E] en [F] . Niet is gebleken dat eiser op een eerder moment op de hoogte was van hun criminele antecedenten. Verweerder heeft, terwijl dit wel op zijn weg lag, ook geen onderzoek gedaan naar de vraag of en wanneer eiser op de hoogte is geraakt van de criminele antecedenten van [E] en [F] . Gelet daarop heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat eiser al op de hoogte was van de criminele antecedenten van [E] en [F] . Dat verweerder aannemelijk acht dat hij op wel op de hoogte was van de antecedenten van deze personen omdat eiser president was van de [motorclub] en [E] en [F] daarvan leden waren, is onvoldoende. Eiser kon deze contacten dan ook niet melden. Dat het op zijn weg had gelegen als president van de [motorclub] en als rijksambtenaar om daarnaar onderzoek te doen zoals verweerder stelt, volgt de rechtbank niet.
14. Gelet op het voorgaande stelt de rechtbank vast dat eiser de hem in overweging 3 onder b verweten gedraging heeft begaan voor zover het [C] betreft.
15. Over de vraag of eiser de in overweging 3 onder c vermelde gedraging heeft begaan, overweegt de rechtbank het volgende.
16. In de gedragscode DJI staat over nevenwerkzaamheden onder andere het volgende:
“(…) Zowel betaald als onbetaald nevenwerk kan conflicteren met je functie binnen DJI of belangenverstrengeling opleveren. Wanneer nevenwerkzaamheden kan (gaan) conflicteren met je werk bij DJI of belangenverstrengeling opleveren, heb je de plicht om het bevoegd gezag te melden dat je deze nevenwerkzaamheden hebt of aangaat. Vervolgens zal het bevoegd gezag beoordelen of je toestemming krijgt voor het verrichten van de werkzaamheden. (…)”
In de circulaire Nevenwerkzaamheden van 10 juni 2009 staat over de opgave van nevenwerkzaamheden het volgende vermeld:
“De medewerker is verplicht om opgave te doen van nevenwerkzaamheden die hij verricht of van plan is te gaan verrichten als die de belangen van de dienst kunnen raken en voor zover deze in verband staan met de functievervulling van de medewerker. Voor de opgave dient het formulier te worden gebruikt dat als bijlage 1 bij deze circulaire is gevoegd”.
17. Ter zitting hebben eiser en de getuigen verklaard dat eiser zijn presidentschap van [motorclub] aan de koffietafel met zijn collega’s heeft besproken en dat zodoende ook zijn leidinggevenden op de hoogte waren van zijn lidmaatschap van en rol binnen [motorclub] . [getuige 1] weet desgevraagd niet of het in eisers personeelsdossier is opgenomen. Eisers leidinggevenden hebben eiser er niet op gewezen dat eiser deze nevenwerkzaamheid op een specifieke manier moest melden.
18. Naar het oordeel van de rechtbank is het aan eiser om nevenwerkzaamheden op de daartoe vastgestelde wijze bij verweerder bekend te maken. Verweerder hanteert een formulier nevenwerkzaamheden. Niet in geschil is dat eiser zijn presidentschap van [motorclub] niet heeft gemeld met dit formulier. Niet gesteld of gebleken is dat eiser niet op de hoogte was van de gedragscode DJI en de circulaire Nevenwerkzaamheden op dit punt. Voor eisers stelling dat het niet noodzakelijk was om het presidentschap te melden omdat eiser geen verdiensten ontving voor het bekleden van deze functie ziet de rechtbank geen aanknopingspunten in de gedragscode DJI. De toelichting op de circulaire Nevenwerkzaamheden vermeldt dat ook activiteiten die gedaan worden als vrijetijdsbesteding (zoals kantinewerkzaamheden, bestuurslidmaatschap van een sportvereniging) als nevenwerkzaamheid kunnen worden aangemerkt. Op grond van de gedragscode DJI en de (toelichting op de) circulaire Nevenwerkzaamheden had eiser moeten begrijpen dat het zijn van president een nevenwerkzaamheid is in de zin van de gedragscode DJI. Verder is [motorclub] negatief in het nieuws geweest en aangemerkt als OMG. Daargelaten de vraag of de kwalificatie als OMG terecht is, betekent het feit dat de motorclub waarvan eiser president was, negatief in het nieuws is geweest dat eiser had moeten begrijpen dat deze nevenwerkzaamheid de belangen van de dienst kon raken. Dat betekent dat hij deze nevenwerkzaamheid had moeten melden. Dit heeft hij niet gedaan.
19. Samenvattend stelt de rechtbank vast dat eiser niet bij zijn leidinggevenden heeft gemeld dat hij een andere dan een werkrelatie heeft onderhouden met een ex-justitiabele en dat hij zijn presidentschap niet in overeenstemming met de gedragscode DJI en circulaire Nevenwerkzaamheden bij verweerder heeft gemeld. Deze gedragingen zijn in strijd met de gedragscode DJI en de circulaire Nevenwerkzaamheden en worden aangemerkt als plichtsverzuim.
Ten aanzien van de toerekenbaarheid
20. De vraag of het plichtsverzuim aan te merken is als toerekenbaar plichtsverzuim is volgens vaste rechtspraak een vraag naar de juridische kwalificatie van het betrokken feitencomplex. Voor de toerekenbaarheid is van doorslaggevende betekenis of eiser de ontoelaatbaarheid van dat gedrag heeft ingezien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de CRvB van 3 juni 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BM8443).
21. De rechtbank stelt vast dat eiser geen omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat het plichtsverzuim hem niet toegerekend kan worden. Dit betekent dat het plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim.
Ten aanzien van de evenredigheid
22. Bij de beoordeling van de vraag of de opgelegde sanctie evenredig is aan het plichtsverzuim zijn onder meer de aard en ernst van het plichtsverzuim van belang. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de CRvB van 12 juli 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BX1233).
23. Eiser voert hierover aan dat de straf niet evenredig is. De ernst van het plichtsverzuim rechtvaardigt de maatregel van strafontslag niet. Op geen enkele wijze is de veiligheid van de medewerkers en collega’s in gevaar gebracht. De integriteit van eiser en van de DJI is niet geschaad door het lidmaatschap van [motorclub] . Het enkele lidmaatschap van de [motorclub] is onvoldoende om een strafontslag te rechtvaardigen. De handelwijze van verweerder, vooruitlopend op het strafontslag, heeft ertoe geleid dat eiser ook in zijn mentale gezondheid is getroffen en zich ziek heeft moeten melden.
24. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit en het verweerschrift op het standpunt dat de straf niet onevenredig is aan de aard en de ernst van het plichtsverzuim. Aan een senior complexbeveiliger worden zeer hoge eisen gesteld betreffende normbesef en integriteit. Een senior complexbeveiliger die zich niet houdt aan de verplichtingen die voortvloeien uit zijn functie kan daardoor een onaanvaardbaar veiligheidsrisico vormen. Door eisers gedragingen is een onherstelbare vertrouwensbreuk ontstaan, heeft hij het in hem te stellen vertrouwen ernstig beschaamd en is het streven naar een goed functionerende dienst onder druk komen te staan.
25. Verweerder heeft bij gebruikmaking van zijn bevoegdheid om een straf op te leggen gekozen voor de zwaarste sanctie van ongevraagd ontslag. Deze disciplinaire maatregel heeft voor eiser ingrijpende gevolgen, nu eiser door deze maatregel zijn dienstbetrekking heeft verloren en daarmee zijn inkomen.
26. De rechtbank is van oordeel dat de straf van ontslag niet onevenredig is aan de aard en ernst van het vastgestelde plichtsverzuim. Hierbij is van belang dat het strafontslag, anders dan eiser stelt, niet is gebaseerd op eisers lidmaatschap van de [motorclub] . Het niet melden van eisers contacten met [C] acht de rechtbank zeer ernstig plichtsverzuim dat het strafontslag reeds kan dragen. Eiser was senior complexbeveiliger en als zodanig mede verantwoordelijk voor de veiligheid binnen de PI. Verweerder mag groot belang hechten aan integer en betrouwbaar gedrag van een medewerker van een PI, en in het verlengde daarvan, aan de veiligheid van de betrokkene en zijn of haar collega’s. De rechtbank verwijst in dit verband naar uitspraken van de CRvB van 15 december 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BU8685) en van 1 september 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:3262). Eisers betoog dat de veiligheid van de medewerkers en collega’s op geen enkele wijze in gevaar is gebracht en dat de integriteit van eiser en van de DJI niet is geschaad door het lidmaatschap van [motorclub] slaagt niet. Het is niet aan eiser, maar aan verweerder om een inschatting te maken van de aan een dergelijke relatie verbonden veiligheidsrisico’s, teneinde zonodig passende maatregelen te nemen. Door van de relatie met [C] geen melding te maken heeft verweerder die inschatting niet kunnen maken en is hem de kans ontnomen om een eventuele oplossing voor eiser te zoeken. Eiser heeft daardoor potentiële veiligheidsrisico’s voor zichzelf maar ook voor zijn collega’s en voor de inrichting miskend. Dat eiser een lange, uitstekende, staat van dienst heeft, maakt dit niet anders. Op grond daarvan moet juist worden aangenomen dat eiser zich bewust was van het zoveel mogelijk uitsluiten van veiligheidsrisico’s. Dat eiser bewust bezig was met veiligheid binnen de PI, blijkt ook uit eisers verklaring dat hij misstanden binnen de PI ook aan de kaak stelde.
27. Gelet op het voorgaande behoeven eisers beroepsgrond over de evenredigheid van de opgelegde straf in relatie tot het niet melden van zijn nevenwerkzaamheid en eisers gronden gericht tegen het subsidiair opgelegde ongeschiktheidsontslag geen bespreking meer.
28. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M. Dijksterhuis, voorzitter, en mr. S.G.M. Buys en
mr. E.G.J. Broekhuizen, leden, in aanwezigheid van mr. C. ten Klooster, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2017.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.