ECLI:NL:RBMNE:2016:6894 - Rechtbank Midden-Nederland - Bevoegdheid en appellabiliteit bij toekenning huishoudeli...

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 15/4451

uitspraak van de meervoudige kamer van 6 december 2016 in de zaak tussen

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veenendaal, te Veenendaal, eiser

(gemachtigde: mr. J.F. Bakkenes-Minnaard),

de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder

(gemachtigden: mr. R. Bal en mr. M. Oosterom).

Procesverloop

Bij brief van 12 december 2014 heeft verweerder aan eiser een bedrag aan Huishoudelijke Hulp Toelage (HHT) voor het jaar 2015 toegekend van € 360.000,-.

Bij besluit van 14 juli 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft op 1 december 2015 plaatsgevonden. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Oosterom, G. Bunte en I. de Graaf.

De rechtbank heeft het onderzoek na de zitting heropend en de behandeling van het beroep doorverwezen naar een meervoudige kamer.

Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 30 september 2016. Eiser en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

1. Voor de behandeling van het beroep acht de rechtbank het volgende van belang.

2. Op 1 januari 2015 is de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in werking getreden. Het kabinet heeft voorafgaand aan deze wet extra middelen ter beschikking gesteld om arbeidsplaatsen in de sector huishoudelijke hulp langer te behouden, zodat cliënten meer tijd zouden hebben om de in het kader van de nieuwe Wmo noodzakelijke omslag te kunnen maken en om hun sociale netwerk te kunnen aanspreken. De gemeenten kregen de ruimte om op lokaal of regionaal niveau invulling te geven aan de uitwerking en uitvoering van de HHT. De in 2015 en 2016 door het kabinet beschikbaar gestelde bedragen voor HHT zouden op korte termijn ter beschikking aan de gemeenten komen via een decentralisatie-uitkering in het gemeentefonds. Gemeenten die in aanmerking wilden komen voor deze middelen, moesten bij verweerder een plan indienen, zo blijkt onder andere uit de brief van 22 juli 2014 van verweerder aan de gemeenten, kenmerk 646367-124068-HLZ.
Verweerder heeft op 30 september 2014 van eiser een aanvraag ontvangen in het kader van de zogenaamde spoedprocedure voor de HHT. Eiser heeft een plan bijgevoegd hoe hij de HHT in zijn gemeente wenst in te zetten. Verweerder heeft bij brief van 12 december 2014 in reactie op deze aanvraag aan eiser onder andere een bedrag van € 360.000,- aan HHT voor het jaar 2015 toegezegd. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen deze beslissing. Bij zijn plan is eiser namelijk uitgegaan van een HHT voor het jaar 2015 ter hoogte van € 860.000,- . De inzet van eiser met deze procedure is om de volgens het plan resterende € 500.000,- aan HHT te ontvangen. Volgens eiser voldoet zijn plan aan de gestelde vereisten.

3. Verweerder heeft het bezwaar van eiser bij het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard. Hij heeft daarbij verwezen naar het advies van de bezwaaradviescommissie. In het advies van 11 juni 2015 heeft de bezwaaradviescommissie overwogen dat er geen wettelijke grondslag is aan te wijzen voor het besluit dat verweerder heeft genomen over het toekennen van een decentralisatie-uitkering aan de gemeenten ten behoeve van de HHT. Een decentralisatie-uitkering moet op grond van artikel 13, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet namelijk worden verstrekt bij Algemene maatregel van Bestuur (AMvB). Omdat er geen wettelijke bevoegdheid bestond voor verweerder om dit besluit te nemen, konden er met de brief van 12 december 2014 dus ook geen rechtsgevolgen in het leven worden geroepen. Er is dan ook geen sprake van een bestuursrechtelijk besluit. De brief van 12 december 2014 moet worden gekwalificeerd als een informatieve mededeling die is gemaakt door verweerder aan de fondsbeheerders over de verdeling van de middelen voor de HHT over de gemeenten. Pas wanneer er een besluit wordt genomen over de decentralisatie-uitkering heeft eiser recht op rechtsbescherming. Dit zal in een AMvB worden vormgegeven, maar het zou kunnen dat deze AMvB moet worden opgevat als een verzameling beschikkingen, waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Omdat er volgens verweerder geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moest het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk worden verklaard.

4. Op grond van 3, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet is er een provinciefonds en een gemeentefonds. De fondsen zijn begrotingsfondsen.

Het tweede lid van artikel 3 van Pro deze wet bepaalt dat Onze Ministers de begroting van de fondsen beheren.

Op grond van artikel 5, tweede lid, van Financiële-verhoudingswet kunnen in de begroting van elk van de fondsen decentralisatie-uitkeringen en integratie-uitkeringen als verplichting worden opgenomen, om aan provincies of gemeenten te worden uitgekeerd op een andere wijze dan door middel van de algemene uitkering.

Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet, wordt de verdeling van de in artikel 5, tweede lid, bedoelde uitkeringen bij algemene maatregel van bestuur geregeld. Krachtens de maatregel kunnen nadere regels worden gesteld over de wijze van verdeling en de wijze van vaststellen van het volume.

Het tweede lid bepaalt dat de uitkeringen, bedoeld in het eerste lid, ten goede komen aan de algemene middelen van de provincie of gemeente.

5. Uit de Financiële-verhoudingswet volgt dat de bevoegdheid om decentralisatie-uitkeringen vast te stellen is voorbehouden aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en de minister van Financiën als fondsbeheerders van het gemeentefonds en het provinciefonds. Verweerder heeft die bevoegdheid tot het vaststellen van een decentralisatie-uitkering niet. De rechtbank stelt vast dat er verder ook geen wettelijk voorschrift is aan te wijzen waaraan verweerder de bevoegdheid kan ontlenen tot toekenning van de HHT. Dit heeft verweerder terecht in het bestreden besluit overwogen.
Eiser heeft in reactie hierop gesteld dat verweerder desondanks toch bevoegd is en heeft in dat verband verwezen naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 18 april 2002, JB 2002/207. Volgens eiser is sprake van een situatie waarbij het verstrekken van een HHT zo nauw verweven is met de publieke taak van verweerder dat hij ook bevoegd is over de toekenning van de HHT te beslissen. De rechtbank volgt dit standpunt van eiser niet. Uit de hiervoor aangehaalde artikelen van de Financiële-verhoudingswet blijkt welke bestuursorganen exclusief bevoegd zijn en daar hoort verweerder niet bij. Er kan niet met voorbijgaan aan deze wettelijke bepalingen een bevoegdheid voor verweerder worden gecreëerd. De bevoegdheid tot het vaststellen van een decentralisatie-uitkering is exclusief voorbehouden aan de ministers van BZK en Financiën. In zoverre verschilt de situatie ook van de situatie die aan de orde was in de bovengenoemde uitspraak. Daar was namelijk geen ander bevoegd bestuursorgaan aan te wijzen. Deze beroepsgrond van eiser slaagt niet.

6. De omstandigheid dat verweerder geen publiekrechtelijke bevoegdheid heeft om de HHT vast te stellen, betekent echter op zich zelf nog niet dat de brief van 12 december 2014 dus geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is. Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb bepaalt dat onder besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Volgens vaste rechtspraak wordt een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan geacht op publiekrechtelijk rechtsgevolg te zijn gericht indien het bestuursorgaan, hoewel niet bevoegd het rechtsgevolg tot stand te brengen, dit wel heeft beoogd in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid. De rechtbank wijst als voorbeeld naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 12 april 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AW1297) en 21 juli 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN1950). De rechtbank moet dus de vraag beantwoorden of verweerder met de brief van 12 december 2014 heeft beoogd rechtsgevolgen in leven te roepen.

7. De rechtbank stelt vast dat verweerder in de brief van 12 december 2014 het volgende heeft overwogen:

“Uit uw plan blijkt dat u een gedeelte van de HHT wenst in te zetten ten behoeve van continuering van de individuele voorziening die cliënten op dit moment ontvangen in de vorm van een maatwerkvoorziening tot en met half september 2015. Zoals uit de informatiekaart HHT blijkt kan de HHT niet worden ingezet ten behoeve van financiering van maatwerkvoorzieningen, omdat op die manier geen multipliereffect wordt bereikt. Op dit punt wijs ik uw aanvraag derhalve af.

De toegekende bedragen voor de HHT worden definitief vastgesteld bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). De vast te stellen bedragen zullen via een decentralisatie-uitkering aan uw gemeente worden uitgekeerd.

(…)

Volledigheidshalve kan ik u nog meedelen dat tegen de genoemde bedragen geen bezwaar en beroep openstaat, omdat deze bij AMvB worden vastgesteld.”

8. De rechtbank stelt verder vast dat verweerder de brief van 12 december 2014 vervolgens heeft voorzien van een rechtsmiddelenclausule. In bezwaar heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiser geen bezwaar kon maken tegen de hoogte van de HHT maar dat hij, bij een afwijzing, wel bezwaar kon maken tegen de goede toepassing van de voorwaarden. Dit staat in het verweerschrift dat verweerder in bezwaar heeft overgelegd en is ook tijdens de hoorzitting op 28 april 2015 bevestigd. Ter zitting heeft verweerder erkend dat hij ten tijde van de brief van 12 december 2014 ook beoogd heeft een besluit te nemen, maar dat hij de situatie anders is gaan beoordelen na het advies van de bezwaarschriftencommissie.

9. De inrichting van de spoedprocedure is geschetst in de brief van 3 oktober 2014 van verweerder aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2014/15, 29 282, nr. 205). De gemeenten die op basis van deze procedure een plan hebben ingediend, zouden - zo staat in deze brief - zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen 6 weken na indiening van het plan daarover een beslissing met daarbij uiteraard de vermelding van de hoogte van de decentralisatie uitkering die de gemeente zal ontvangen.
In de brief wordt melding gemaakt van de voorwaarden waaraan een plan voor HHT moet voldoen en wordt verder verwezen naar een HHT informatiekaart dat door verweerder is opgesteld. Op deze informatiekaart van augustus 2014 staat beschreven hoe gemeenten in aanmerking kunnen komen voor de HHT en staan de doelstellingen van de HHT vermeld. Ook hierin is vermeld dat een aanvraag moet worden ingediend bij verweerder en dat het plan dat gemeenten indienen ook zal worden beoordeeld door verweerder. Bij een afwijzing kan bezwaar worden gemaakt bij verweerder.
De decembercirculaire gemeentefonds 2014 van 11 december 2014 (kenmerk 2014-0000664227) meldt dat 240 gemeente op basis van een spoedprocedure een aanvraag om HHT hebben ingediend en dat het overgrote deel van die gemeenten een beschikking heeft ontvangen van verweerder.

10. De rechtbank oordeelt op grond van het voorgaande en specifiek hetgeen overwogen in 7, 8 en 9 dat verweerder, ondanks dat hij daartoe dus niet bevoegd was, met de brief van 12 december 2014 wel heeft beoogd een publiekrechtelijk rechtsgevolg tot stand te brengen in het kader van de uitoefening van een gepretendeerde publiekrechtelijke bevoegdheid. Daarom moet deze brief worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen bezwaar openstaat. Verweerder heeft het gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

11. De rechtbank vindt een verdere bevestiging van dit standpunt in de conclusies die de Algemene Rekenkamer over deze spoedprocedure HHT heeft getrokken in

zijn verantwoordingsonderzoek over het jaar 2014. De Algemene Rekenkamer heeft daarin geconstateerd dat de toekenningen die verweerder heeft gedaan voor de HHT in strijd zijn met de Financiële-verhoudingswet.

De Algemene Rekenkamer concludeert:
“De Staatssecretaris van VWS is verplichtingen richting gemeenten aangegaan door het versturen van toekenningsbrieven aan gemeenten waarin hij de HHT-budgetten voor 2015 en 2016 vermeldt, terwijl dit de bevoegdheid is van de minister van BZK en de minister van Financiën als beheerders van het gemeentefonds.
(…)
Het ministerie heeft aangegeven dat de brieven niet als formele toekenning bedoeld waren. Echter, door de gekozen formulering moeten de bieven wel worden beschouwd als formele toekenning.”

12. Het beroep is dus gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Verweerder had het bezwaar namelijk niet niet-ontvankelijk mogen verklaren vanwege hetgeen is overwogen onder 10. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien nu er rechtens maar één uitkomst mogelijk is: verweerder was niet bevoegd om eiser over het jaar 2015 een HHT-toelage toe te kennen. De rechtbank zal, doende wat verweerder had moeten doen, het bezwaar gegrond verklaren, en het primaire besluit herroepen. Met de herroeping van het primaire besluit komt de toekenning van de HHT- toelage te vervallen.

13. De beroepsgrond van eiser dat verweerder de aanvraag had moeten doorsturen, slaagt verder niet. De decentralisatie-uitkering kan - zo blijkt uit de hiervoor aangehaalde artikelen uit de Financiële-verhoudingswet - niet op aanvraag bij besluit van een bestuursorgaan worden toegekend, zodat het doorsturen van de aanvraag naar bijvoorbeeld de minister van BZK zinledig is.

14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. Er is niet gebleken dat eiser proceskosten heeft gemaakt, zodat er geen aanleiding bestaat voor een proceskostenveroordeling.

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;

- herroept het primaire besluit, bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiser te vergoeden;

Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević (voorzitter), en mr. M.P. Bos en mr. M.C. Stoové, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 december 2016.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.