Uitspraak
2RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 15/2238
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2016 in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeist, te Zeist, eiser
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigden: mr. H.P.M. Schenkels en M.H. van Woerden).
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser voor het jaar 2015 een (voorlopige) gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ, Bbz 2004 toegekend van € 14.298.784,-.
Bij besluit van 12 maart 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2015. Namens eiser zijn verschenen [A], [B] en [C], allemaal werkzaam voor eiser. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Het bestreden besluit gaat over de toekenning van een uitkering ten behoeve van de door eiser te verstrekken uitkeringen Participatiewet (PW), IOAW, IOAZ en Bbz 2004 en loonkostensubsidies aan de doelgroep op basis van een bij begrotingswet vastgesteld macrobudget. De toe te kennen uitkering wordt aan de hand van het ter zake bepaalde in het Besluit PW en de Regeling PW, IOAW en IOAZ vastgesteld. De financieringssystematiek sluit aan bij het uitgangspunt van de PW dat de beleidsmatige en financiële verantwoordelijkheid bij gemeenten legt. Dit geeft gemeenten een prikkel om zoveel mogelijk mensen uit de uitkering en aan het werk te helpen en te houden. Voor de verdeling van het macrobudget is voor 2015 gebruik gemaakt van een nieuw verdeelmodel, te weten het door het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) ontwikkelde multiniveau-model.
2. Eiser voert aan dat het nieuwe verdeelmodel onverbindend verklaard moet worden, in de eerste plaats omdat het nieuwe verdeelmodel in strijd is met de verdeelsystematiek van het macrobudget zoals neergelegd in artikel 69 van de PW en in de tweede plaats omdat het verdeelmodel ernstige tekortkomingen bevat.
3. Ten aanzien van artikel 69 van de PW voert eiser aan dat, gelet op de parlementaire geschiedenis bij de Wet werk en bijstand (Wwb), die ook van toepassing is op artikel 69 van de PW, de verdeling van het vastgestelde macrobudget zodanig dient te zijn dat gemeenten voldoende middelen krijgen om aan hun uitkeringsverplichtingen te voldoen. Dat vereist dat de vormgeving van het verdeelmodel uiterst zorgvuldig geschiedt. Het nieuwe verdeelmodel leidt er ten onrechte niet toe dat Zeist voldoende middelen krijgt, nu deze voor het jaar 2015 leidt tot een tekort van 2,9 miljoen euro.
4. Artikel 69, eerste lid, van de Pw bepaalt dat verweerder jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college van burgemeester en wethouders een uitkering verstrekt voor de kosten van de door het college toegekende (a) algemene bijstand, (b) inkomensvoorzieningen, bedoeld in de Wet investeren in jongeren, en (c) uitkeringen, bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en de Wet werk en inkomen kunstenaars. Artikel 69, tweede lid, van de PW bepaalt dat bij de vaststelling van het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, het uitgangspunt is dat dit bedrag toereikend is voor de voor dat jaar geraamde kosten, bedoeld in dat lid, van alle gemeenten. In artikel 69, derde lid, van de PW is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
5. Het eerste lid van artikel 6 van het Besluit PW bepaalt dat aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij het besluit, de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van startende ondernemers op grond van het Bbz 2004 worden vastgesteld en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de wet. Dit besluit is een wijziging van het Besluit WWB 2007 in verband met de invoering van een nieuw model.
In het derde lid is neergelegd dat jaarlijks bij ministeriële regeling:
a. voor alle huishoudenskenmerken en omgevingskenmerken, zoals opgenomen in tabel 1 van de bijlage bij dit besluit, de gewichten worden vastgesteld;
b. voor alle te onderscheiden corop-gebieden, bedoeld in tabel 1 van de bijlage van dit besluit, de gewichten worden vastgesteld; en
c. voor de kenmerken, zoals opgenomen in tabel 2, en de omgevingskenmerken, zoals opgenomen in tabel 1 van de bijlage bij dit besluit, de peiljaren en peildata worden vastgesteld.
In het vierde lid van artikel 6 van het Besluit PW is bepaald dat bij ministeriële regeling nadere regels kunnen worden gesteld voor de artikelen 2 tot en met 5, en het objectief verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit, ter voorkoming van onvoorziene en ongewenste verdeeleffecten.
6. De rechtbank stelt vast dat de verdeelsystematiek is neergelegd in algemeen verbindende voorschriften, niet zijnde wetten in formele zin, te weten het Besluit PW en de Regeling PW, IOAW en IOAZ. Op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Deze bepaling staat er evenwel niet aan in de weg dat de verbindendheid van deze voorschriften in het kader van een beroep tegen een daarop gebaseerd, concreet, eiser rechtstreeks in zijn belang treffend besluit, langs de weg van de exceptieve toetsing kan worden beoordeeld. Het primaire en het bestreden besluit zijn als zulke besluiten aan te merken. Nu met deze besluiten uitvoering is gegeven aan de bepalingen over de verdeling van het macrobudget kan eiser in deze procedure de verbindendheid en toepassing van die artikelen aan de orde stellen. Onder toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb gaat de rechtbank ervan uit dat eiser heeft bedoeld te betogen dat de regelgeving over de verdeling van het macrobudget onverbindend is dan wel buiten toepassing moet worden gelaten.
7. Volgens vaste rechtspraak kan aan een algemeen verbindend voorschrift verbindende kracht worden ontzegd indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift. Als lagere regelgeving evident onredelijk is of in strijd is met een ander algemeen rechtsbeginsel, kan de rechter die regelgeving ook onverbindend achten. Dit gaat om wat wel wordt aangeduid als het Landbouwvliegerscriterium. Het is daarbij niet aan de rechter om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Ook overigens moet de rechter hiermee terughoudend omgaan. De rechtbank verwijst naar het arrest van de Hoge Raad van 16 mei 1986 (AB 1986/574) en voor een toepassing in het bestuursrecht naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 augustus 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN3722). Het is aan het regelgevend bevoegd gezag om de verschillende belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift tegen elkaar af te wegen. Voorts kan de rechter tot het oordeel komen dat, hoewel een algemeen verbindend voorschrift als zodanig niet jegens een ieder onverbindend is te achten, een bestuursorgaan gehouden was dat voorschrift buiten toepassing te laten, omdat toepassing in een bijzonder geval kennelijk onredelijk is. De rechter dient daarbij evenzeer terughoudendheid te betrachten.
8. De rechtbank stelt vast dat met de invoering van de PW door de wetgever is gekozen voor een systeem van budgetfinanciering. Artikel 69 van de PW schrijft niet voor dat een kostendekkende vergoeding voor de individuele gemeenten wordt vastgesteld, maar hanteert als uitgangspunt een dekkende vergoeding voor de geraamde kosten van alle gemeenten (tezamen). De wetgever is welbewust afgestapt van het declaratiesysteem voor de financiering van de bijstandsuitgaven van de gemeenten. Overigens is met de invoering van de Wet werk en bijstand in 2004 al voor een deel afgestapt van het 100% declaratiesysteem dat de Algemene bijstandswet kende. In die zin is sprake van een al voor de inwerkingtreding van de PW welbewuste keuze van de wetgever om af te stappen van het uitgangspunt van volledige kostenvergoeding van bijstandskosten. Het SCP-model beoogt een zo rechtvaardig mogelijke verdeling van het macrobudget, waarbij de werkelijke kosten zo dicht mogelijk worden benaderd. Het model maakt een inschatting van de kans dat een huishouden, gegeven zijn kenmerken, een beroep moet doen op een bijstandsuitkering. Afhankelijk van de uitkomsten van dat model worden gelden aan de gemeenten toegekend. De rechtbank ziet in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat het model in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel.
9. Eiser voert verder aan dat het verdeelmodel onverbindend verklaard moet worden omdat deze ernstige tekortkomingen bevat. Eiser heeft hiervoor verwezen naar het second opinion onderzoeksrapport “Notitie bevindingen m.b.t. verdeelmodel WWB”, waarin onderzoeksbureau Ape beschrijft waarom de aan een aantal gemeenten toegekende budgetten op volstrekt onjuiste wijze zijn vastgesteld. Wanneer sprake is van een afwijkende samenstelling van de gemiddelde Nederlandse gemeente is daar in het verdeelmodel geen rekening mee gehouden. De onvolkomenheid van het model is inmiddels onderkend en voor 2016 zijn er verbeteringen aangekondigd. Dit zou ook voor 2015 niet zonder gevolg moeten blijven. Eiser verwijst ook naar een rapport van de Raad voor de financiële verhoudingen (Raad) van 16 juli 2015, waaruit blijkt dat een aantal belangrijke objectieve factoren niet in het model zijn opgenomen. Er bestaat een zeer grote discrepantie tussen het budget op basis van het nieuwe verdeelmodel en de werkelijkheid. Het model is op geen enkele wijze transparant, zodat het niet mogelijk is om na te gaan hoe eiser het beter kan gaan doen. Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat hij afwijkt van een gemiddelde gemeente onder meer omdat er een groot aantal instellingen in de gemeente Zeist is gevestigd.
10. De rechtbank overweegt dat verweerder, voordat de keus is gemaakt voor het verdeelmodel van het SCP, verschillende verdeelmodellen heeft vergeleken. Op basis van de adviezen van onderzoeksbureau Berenschot, de Raad en prof. dr. Maarten Allers is uiteindelijk gekozen voor het SCP-model. Zowel de Raad als prof. Allers vonden het SCP-model het beste verklaringsmodel voor de bijstandsafhankelijkheid. Adviesbureau Berenschot komt tot de conclusie dat de verbeterde versie van het oude model en het SCP-model het beste voldoen aan de gestelde criteria, waarbij het SCP-model op een aantal punten beter scoort dan de verbeterde versie van het oude model. Aan het model en de daarop gebaseerde regelgeving ligt derhalve uitgebreid en voldoende deskundig onderzoek ten grondslag. Naar het oordeel van de rechtbank is de keuze van verweerder om het nieuwe verdeelmodel in te voeren per 2015 dan ook niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, zodat hierin geen reden ligt om het verdeelmodel onverbindend te verklaren jegens een ieder dan wel in het geval van eiser buiten toepassing te laten.
11. Uit de door eiser overgelegde stukken blijkt dat de toepassing van het SCP-model voor de grotere gemeenten, waar een cumulatie van problematiek optreedt, ongunstig uitpakt in die zin dat de uitkomsten van het model een slechte aansluiting opleveren met de werkelijke bijstandsuitgaven. Onderzoeksbureau Ape, dat als deskundige op dit gebied moet worden gekwalificeerd, wijst daarvoor als oorzaken aan het ontbreken van een aantal belangrijke objectieve kenmerken zoals de relatief sterke centrumfunctie, een relatief laag aantal inwoners met een laag inkomen, een afwijkende WW-populatie, en een afwijkende woningvoorraad. De rechtbank vindt daarnaast van groot belang wat de Raad in zijn advies van 16 juli 2015 over het verdeelmodel heeft gezegd. De Raad concludeert dat factoren als centrumfunctie en concentratie van kansarmen ten onrechte niet in het model zijn opgenomen en heeft geadviseerd om te analyseren of het model systematische fouten bevat. De Raad constateert dat de afwijkingen het grootste zijn voor gemeenten met een centrumfunctie waar cumulatie van problematiek optreedt (pag. 2 van de begeleidende brief bij het advies van de Raad). Het is niet aannemelijk dat dit alleen door beleid van gemeenten veroorzaakt wordt (pag. 3 begeleidende brief). Deze effecten worden in ieder geval gedeeltelijk verklaard door ontbrekende objectieve factoren in het model en een ‘tendens naar het gemiddelde’ van het heroverwegingsalgoritme (pag. 3 begeleidende brief ). Vanwege het niet erkennen van bepaalde (relevante) objectieve factoren worden gemeenten met een grote centrumfunctie en met een grote mate van verstedelijking systematisch benadeeld door het verdeelmodel (pag. 9 van het advies van de Raad). De Raad constateert dat het model de bijstandskans voor gemeenten met een afwijkende bevolkingssamenstelling niet goed berekent (zowel naar de plus-, als naar de min-kant; pag. 9 e.v. van het advies van de Raad). De Raad doet voorstellen voor verbetering. De Raad concludeert dat het model alles bij elkaar genomen een verbetering is. De methodiek kent echter nog problemen waaronder het niet herkennen van objectieve factoren die de bijstandskans beïnvloeden. Hierdoor worden gemeenten met een regionale centrumfunctie en gemeenten waarvan de samenstelling van huishoudens en welvarendheid substantieel afwijkt van het landelijk gemiddelde systematisch benadeeld. Bij met name de grote gemeenten ontstaat een aanmerkelijk verschil tussen model en realisatie.
12. Ter zitting heeft verweerder opgemerkt dat met de invoering van het SCP-model grote herverdeeleffecten voor de grote gemeenten niet specifiek zijn beoogd en voorzien. Tegelijkertijd is men er, blijkens de brief van verweerder aan de Tweede Kamer (TK 2013-2014, 30545, 137), steeds vanuit gegaan dat het nieuwe model herverdeeleffecten zou hebben. Om deze herverdeeleffecten op te vangen zijn er een overgangs- en vangnetregeling in het leven geroepen. De rechtbank leidt hieruit af dat een herverdeeleffect is beoogd en voorzien, zodat de omstandigheid dat eiser kampt met een tekort onvoldoende is om de regelgeving onverbindend te verklaren of in dit geval buiten toepassing te laten. De rechtbank acht op basis van de rapporten van Ape en de Raad aannemelijk dat zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen die maken dat toepassing van het verdeelmodel zo onredelijk uitpakt dat het verdeelmodel buiten toepassing gelaten zou moeten worden. De rechtbank verwijst bijvoorbeeld naar de uitspraak van deze rechtbank van 26 april 2016 over de toepassing van het verdeelmodel in de gemeente Utrecht (ECLI:NL:RBMNE:2016:2475). De rechtbank is niet gebleken dat zich in de gemeente Zeist specifieke omstandigheden voordoen die vergelijkbaar zijn met die van de gemeente Utrecht in voormelde uitspraak. Op grond van wat eiser heeft aangevoerd is er geen aanleiding om aan te nemen dat sprake is van een sterke centrumfunctie met een grote mate van verstedelijking, of dat de populatie van Zeist in zo sterke mate afwijkt van het landelijke gemiddelde, dat als gevolg daarvan de herverdeeleffecten niet beoogd en voorzien waren. De stelling ter zitting dat sprake is van een afwijkende populatie omdat Zeist veel instellingen heeft is onvoldoende, omdat deze stelling niet nader – bijvoorbeeld met stukken – is onderbouwd. Dat verweerder aanleiding heeft gezien om het verdeelmodel voor 2016 aan te passen acht de rechtbank gelet op de constateringen van Ape en de Raad begrijpelijk en wenselijk, echter dit gegeven is onvoldoende voor de conclusie dat het verdeelmodel onverbindend verklaard zou moeten worden of in de concrete situatie van eiser voor het jaar 2015 buiten toepassing gelaten moet worden.
13. Al met al ziet de rechtbank geen aanleiding om het nieuwe verdeelmodel onverbindend te verklaren, dan wel in het geval van eiser buiten toepassing te laten.
14. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V.E. van der Does, voorzitter, en mr. M.C. Stoové en mr. M.C. Verra, leden, in aanwezigheid van mr. L.N. Foppen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.