Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 15/4460 en UTR 16/860
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 juli 2016 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M. Adansar),
en
de Staatssecretaris van Financiën, verweerder
(gemachtigden: mr. G.B. Honders en mr. B.J.M. Oenema).
Procesverloop
Bij besluit van 19 februari 2015 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiser de maatregel van schorsing opgelegd met ingang van de tweede dag na dagtekening van het besluit. Voorts is eiser meegedeeld dat zijn bezoldiging met ingang van die datum voor één derde deel wordt ingehouden.
Bij besluit van 14 april 2015 (het primaire besluit II) heeft verweerder eiser wegens zeer ernstig plichtsverzuim de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd met ingang van de tweede dag na dagtekening van het besluit.
Bij besluit van 15 juli 2015 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.
Bij besluit van 7 januari 2016 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep tegen de schorsing is geregistreerd onder zaaknummer UTR 15/4460 en het beroep tegen het strafontslag is geregistreerd onder zaaknummer UTR 16/860.
Verweerder heeft in de zaak met nummer UTR 16/860 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juni 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiser was sinds 1978 werkzaam bij de Belastingdienst, laatstelijk vanaf september 2011 in de functie van behandelfunctionaris groepsfunctie C, op het kantoor te Almere, segment Particulieren, Dienstverlening en Bezwaar. Tijdens de behandeling van de aangifte inkomstenbelasting over 2012 heeft de inspecteur van de Belastingdienst (de inspecteur) geconstateerd dat eiser een hoger bedrag aan kosten eigen woning heeft opgevoerd dan waar hij recht op had. De inspecteur heeft in verband daarmee eiser op 6 maart 2014 gevraagd om uiterlijk op 20 maart 2014 enkele aanvullende stukken over te leggen. Eiser heeft op deze brief niet gereageerd. Vervolgens heeft de inspecteur op 27 maart 2014 eiser nogmaals in de gelegenheid gesteld om uiterlijk op 10 april 2014 de gevraagde stukken over te leggen. Eiser heeft ook aan dit verzoek geen gehoor gegeven. Bij brieven van 24 april 2014 heeft de inspecteur aangegeven voornemens te zijn met betrekking tot 2012 af te wijken van de aangiften en over de jaren 2009, 2010 en 2011 een navorderingsaanslag op te leggen. Eiser heeft vervolgens op 2 mei 2014 op deze voornemens gereageerd. In de reactie heeft eiser over de afwijking van de aangifte over 2012 aangegeven dat hij heeft geconstateerd dat hij zijn aangifte niet op juiste wijze heeft ingevuld en dat hij akkoord gaat met de afwijking. Over het voornemen tot navordering over de jaren 2009, 2010 en 2011 heeft eiser aangegeven dat er geen sprake is van een nieuw feit en heeft hij verzocht om daarom van de navorderingen af te zien. Verweerder heeft op 6 augustus 2014 ontheffing van de geheimhoudingsplicht aangevraagd bij het Directoraat-Generaal Belastingdienst, welke ontheffing op 19 augustus 2014 is verleend. Verweerder heeft vervolgens een onderzoek opgestart naar mogelijk plichtsverzuim in welk kader verweerder op 18 september 2014 een gesprek met eiser heeft gevoerd. Op 10 december 2014 heeft verweerder nogmaals een gesprek met eiser gevoerd.
2. Naar aanleiding van dit onderzoek heeft verweerder op 19 februari 2015 een voornemen tot de disciplinaire straf van ontslag genomen en eiser de maatregel van schorsing opgelegd met ingang van de tweede dag na dagtekening van het besluit. Vervolgens is verweerder overgegaan tot de onder het procesverloop vermelde besluitvorming.
Over de schorsing en de inhouding van de bezoldiging (UTR 15/4460)
3. Ingevolge artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het Algemeen Rijksambtenaren Reglement (ARAR), kan de ambtenaar in zijn ambt worden geschorst wanneer hem door het daartoe bevoegde gezag het voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag is te kennen gegeven, dan wel hem die straf is opgelegd.
In artikel 92, eerste lid, van het ARAR is – voor zover relevant – bepaald dat tijdens de schorsing de bezoldiging voor één derde gedeelte kan worden ingehouden.
4. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB, waaronder de uitspraak van 25 november 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO7645) dient dan de vraag te worden beantwoord of het voornemen op een toereikende grondslag berust. Voor het antwoord op die vraag is niet beslissend of van de beschikbare gronden een zodanige overtuigingskracht uitgaat dat daarop de bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag kan worden gebaseerd, maar of daaraan voldoende gewicht kon worden toegekend om te komen tot het voornemen van die bestraffing. Voorts geldt volgens vaste rechtspraak dat daarbij niet de eis geldt dat die gronden het voorgenomen strafontslag ook moeten kunnen dragen (zie bij wijze van voorbeeld de uitspraak van de CRvB van 11 december 2014; ECLI:NL:CRVB:2014:4155).
5. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is geweest van enig risico voor het goed en betrouwbaar functioneren van de Belastingdienst. Eiser heeft tijdens het gesprek van 18 september 2014 expliciet gevraagd of hij zijn werkzaamheden kon voortzetten en verweerder heeft daarop, zonder voorbehoud, positief gereageerd. Verweerder heeft eiser daarom volgens eiser niet zonder nadere motivering anders dan welke op 18 september 2014 al bekend was, plotseling in het belang der dienst kunnen schorsen. Een individuele beoordeling had dienen plaats te vinden. Eiser is door de schorsing onevenredig gestraft.
6. De rechtbank overweegt met inachtneming van voornoemde jurisprudentie als volgt. Ten tijde van het nemen van het schorsingsbesluit beschikte verweerder over de resultaten van het onderzoek naar het vermoedelijk door eiser gepleegde plichtsverzuim. De vermoedens van verweerder zijn voldoende concreet omschreven. Er bestaat geen reden om te betwijfelen dat de informatie waarop het voornemen tot strafontslag was gebaseerd voldoende reëel en ernstig was om het schorsingsbesluit en de inhouding van een deel van eisers bezoldiging te rechtvaardigen. Dat op een eerder moment, namelijk op 18 september 2014, is besproken dat eiser zijn werkzaamheden kon voortzetten doet aan het voorgaande niet af. In dat verband acht de rechtbank met name van belang dat op 18 september 2014 het onderzoek dat tot de bestreden besluiten zou leiden nog niet was afgerond.
7. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit I stand kan houden. Het beroep geregistreerd onder UTR 15/4460 is ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Over het strafontslag (UTR 16/860)
8. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser zeer ernstig plichtsverzuim heeft gepleegd, bestaande uit dat eiser:
a. a) gedurende meerdere jaren (2009, 2010, 2011 en 2012) in de aangiften inkomstenbelasting een hoger bedrag aan kosten eigen woning heeft opgevoerd dan waar hij wettelijk recht op had. Naast het bedrag aan hypotheekrente heeft eiser ten onrechte ook de premie van een verzekering in aftrek gebracht. Dit heeft geleid tot een grotere belastingteruggave dan waar eiser recht op had;
b) in de aangiften inkomstenbelasting over de jaren 2001 tot en met 2008 een hoger bedrag aan kosten eigen woning heeft opgevoerd dan waar hij wettelijk recht op had;
c) niet heeft gereageerd op de brieven van de inspecteur van 6 en 27 maart 2014 waarin eiser is gevraagd om de jaaroverzichten van zijn hypotheekverstrekker van de jaren 2009, 2010, 2011 en 2012 te overleggen.
9. Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB, bijvoorbeeld de uitspraak van 27 juni 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:755), is het voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven noodzakelijk dat het bestuursorgaan op basis van beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging heeft verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedraging heeft begaan.
10. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser de hem verweten gedragingen zoals hiervoor genoemd in overweging 8. heeft begaan. In geschil is allereerst of deze gedragingen zijn aan te merken als plichtsverzuim.
11. In artikel 80 van het ARAR is bepaald dat de ambtenaar die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair kan worden gestraft. Plichtsverzuim omvat zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen. Voor het opleggen van een disciplinaire straf is vereist dat het plichtsverzuim de ambtenaar kan worden toegerekend. De straf dient voorts evenredig te zijn aan het gepleegde verzuim.
12. Voorts blijkt uit vaste rechtspraak van de CRvB dat de vraag of het plichtsverzuim is aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim een vraag is naar de juridische kwalificatie van het betrokken feitencomplex (zie bij wijze van voorbeeld de uitspraak van 3 juni 2010; ECLI:NL:CRVB:2010:BM8443). Voor de toerekenbaarheid is van doorslaggevende betekenis of eiser de ontoelaatbaarheid van dat gedrag heeft ingezien en overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen.
13. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de voornoemde gedragingen zowel afzonderlijk als tezamen zijn te kwalificeren als ernstig plichtsverzuim.
Over de onjuiste aangiften inkomstenbelasting over 2001 tot en met 2012 (gedragingen a) en b))
14. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat hij zich niet bewust was van het feit dat hij kennelijk een verkeerde methode heeft gehanteerd voor het berekenen van de lasten van de eigen woning. Eiser heeft deze verkeerde berekenmethode gehanteerd vanaf het moment dat hij zijn woning kocht, waarbij hij door zijn hypotheekverstrekker hierover onjuist is geïnformeerd, tot het moment dat hij door verweerder werd gewezen op zijn fout. Eiser ontving ieder jaar een definitieve aanslag en kon derhalve niet vermoeden dat hij iets fout deed. Het gaat om een herhaling van dezelfde fout bij dezelfde aftrekpost.
15. De rechtbank stelt vast dat eiser in de aangiften inkomstenbelasting van 2001 tot en met 2012 een hoger bedrag aan kosten eigen woning heeft opgegeven dan waar hij wettelijk recht op had en dat eiser hierdoor een fiscaal voordeel heeft genoten van in totaal ongeveer € 11.000,-. Daarnaast speelt een rol dat deze bedragen ook niet tot de daadwerkelijke kosten zijn te herleiden. Dit is het directe gevolg van het feit dat eiser naar eigen zeggen elk jaar in december of januari een schatting maakte van de kosten en dat hij deze schatting in de aangiften heeft opgenomen. Eiser heeft deze schattingen nimmer gecontroleerd nadat hij de jaaroverzichten met daarop de werkelijk kosten had ontvangen terwijl eiser deze wel elk jaar heeft ontvangen, voordat hij aangifte deed. Eiser heeft daarmee de benodigde alertheid, die van hem als ambtenaar bij de Belastingdienst mag worden verwacht, niet in acht genomen. De rechtbank weegt voorts mee dat uit het onderzoek van verweerder is gebleken dat eiser voor het jaar 2012 gebruik heeft gemaakt van de vooringevulde aangifte. In deze vooringevulde aangifte waren de door eiser extra opgevoerde woonkosten niet ingevuld. Eiser moest in ieder geval op dat moment duidelijk zijn dat hij andere kosten opvoerde dan in de vooringevulde aangifte stonden vermeld, gebaseerd op informatie van eisers hypotheekverstrekker. Eiser heeft desondanks handmatig de reeds ingevulde bedragen aangepast, zonder dat hij enig onderzoek heeft verricht naar de vraag waarom de kosten die hij elk jaar opvoerde niet op de vooringevulde aangifte waren opgenomen. De rechtbank is van oordeel dat eiser zelf verantwoordelijk is en mag worden gesteld voor de juistheid van door hem voor zichzelf ingediende aangiften. Deze volledige verantwoordelijkheid blijft bestaan indien eiser zich bij het indienen van deze aangiften laat adviseren door bijvoorbeeld een hypotheekadviseur. Eiser kan zich dan ook niet achter zijn adviseur verschuilen indien er onjuistheden worden geconstateerd. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat sprake is van toerekenbaar plichtsverzuim.
Over het niet reageren op de brieven van de inspecteur van 6 en 27 maart 2014 (gedraging c)
16. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat hij niet tijdig heeft gereageerd op de informatieverzoeken van de inspecteur, omdat hij eerst zelf heeft onderzocht waar hij de fout in is gegaan. Eiser heeft vervolgens aan de inspecteur erkend een fout te hebben gemaakt en hij heeft daarbij te kennen gegeven dat hij akkoord gaat met de gewijzigde aanslag en navorderingsaanslagen. Eiser ging er vanuit dat er geen behoefte meer bestond aan de gevraagde informatie. Het niet tijdig reageren kan dan ook volgens eiser niet als plichtsverzuim worden gekwalificeerd.
17. De rechtbank stelt vast dat eiser niet tijdig heeft gereageerd op de brieven 6 en 27 maart 2014 van de inspecteur waarin eiser is gevraagd om de jaaroverzichten van zijn hypotheekverstrekker van de jaren 2009, 2010, 2011 en 2012 te overleggen. Het lag op de weg van eiser, als ambtenaar bij de Belastingdienst, om in ieder geval op welke manier dan ook op deze brieven te reageren. Dat heeft eiser nagelaten. Dat eiser eerst zelf een onderzoek wilde doen en hij de gevraagde informatie niet kon verstrekken, maakt voorgaande niet anders. Eiser had kunnen vragen om uitstel van de termijn voor het verstrekken van de informatie of op een andere manier in contact kunnen treden. Eiser heeft dit eveneens nagelaten. Dat eiser vervolgens bij brief van 2 mei 2016 alsnog heeft gereageerd, maakt voorgaande niet anders. De aan eiser gestelde termijnen waren toen immers reeds verstreken. De rechtbank overweegt dat eiser met die brief heeft gereageerd op de voornemens van 24 april 2014, terwijl verweerder eiser juist tegenwerpt dat hij niet tijdig heeft gereageerd op de brieven van 6 en 27 maart 2014. Het niet reageren op deze brieven merkt de rechtbank aan als plichtsverzuim.
18. Niet gesteld of gebleken is dat het plichtsverzuim eiser niet kan worden toegerekend. Nu de rechtbank van oordeel is dat de gedragingen genoemd onder 8. zowel afzonderlijk als tezamen zijn aan te merken als toerekenbaar plichtsverzuim was verweerder op grond van artikel 80 van het ARAR bevoegd om eiser een disciplinaire straf op te leggen. De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of verweerder in redelijkheid aan eiser de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag heeft kunnen opleggen.
19. Eiser heeft zich op het standpunt gesteld dat hij oprecht in de veronderstelling heeft verkeerd dat hij een juiste berekenmethode hanteerde. Eiser erkent dat hij een eigen verantwoordelijkheid heeft voor het juist invullen van zijn aangifte en dat deze groter is wanneer het ambtenaren van de Belastingdienst betreft en dat daarom het onjuist invullen van een aangifte eerder kan worden toegerekend, maar er moet ook een evenredigheidstoets plaatsvinden. Verweerder heeft deze niet zorgvuldig toegepast. Op het gehele functioneren van eiser, die een diensttijd heeft van 36 jaar, is nimmer iets aan te merken geweest. Nooit eerder heeft hij verkeerde aangiften gedaan, dus er is geen sprake van recidive. Eiser vervult geen publieksfunctie zodat ook geen sprake is van een geschaad imago van de Belastingdienst door de gedraging van eiser. Eiser heeft vanaf het moment dat hem duidelijk werd dat hij wellicht een fout had gemaakt zelf onderzoek ingesteld en advies in zijn omgeving gezocht, ook bij collega’s en meerderen. Toen vast kwam te staan dat hij een fout had gemaakt heeft eiser dat direct erkend. Verweerder heeft eiser verder slechts over 2009 tot en met 2012 een navorderingsaanslag opgelegd en eiser heeft zelf voorgesteld om ook over de periode tot 2009 het teveel door hem ontvangene terug te betalen. Ook de navorderingen heeft eiser zonder protest onverwijld voldaan. De inspecteur heeft geen vergrijpboete opgelegd. Eiser is van mening dat verweerder geen evenredige belangenafweging gemaakt en niet zorgvuldig alle relevante feiten en omstandigheden meegewogen. Het strafontslag is disproportioneel, verweerder had daar niet toe mogen overgaan.
20. Bij de beoordeling van de vraag of de opgelegde sanctie evenredig is aan het plichtsverzuim zijn onder meer de aard en ernst van het plichtsverzuim van belang. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de CRvB van 12 juli 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BX1233).
21. De rechtbank is van oordeel dat de aan eiser opgelegde straf van ontslag niet als onevenredig aan de aard en de ernst van het plichtsverzuim kan worden aangemerkt. Voor de ernst van het plichtsverzuim weegt mee dat eiser in de jaren 2001 tot en met 2012 een te hoog bedrag aan woonkosten in de aangifte inkomstenbelasting heeft opgevoerd. De rechtbank is van oordeel dat genoemde gedragingen niet passen bij een belastingambtenaar die geacht moet worden doordrongen te zijn van zijn plicht om correcte aangiften te doen. De rechtbank weegt verder zwaar mee dat eiser niet tijdig heeft gereageerd op de brieven 6 en 27 maart 2014 van de inspecteur waarin eiser is gevraagd om de jaaroverzichten van zijn hypotheekverstrekker van de jaren 2009, 2010, 2011 en 2012 te overleggen. De rechtbank acht al deze gedragingen tezamen ernstig plichtsverzuim. De aard van het plichtsverzuim is van belang omdat gelet op vaste jurisprudentie van de CRvB (zie bij wijze van voorbeeld de uitspraak van 7 april 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1345) verweerder hoge eisen mag stellen aan de integriteit van ambtenaren van de Belastingdienst, in het bijzonder wanneer het fiscale aangelegenheden betreft. Dat geldt ook als zij geen specifiek fiscale functie bekleden. Gemeten aan deze hoge eisen is de opgelegde straf niet onevenredig te achten aan de aard en de ernst van het plichtsverzuim. De lange en goede staat van dienst van eiser en het feit dat het strafontslag grote financiële gevolgen voor hem heeft, maken dat niet anders.
22. Het beroep geregistreerd onder zaaknummer UTR 16/860 is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Wolfrat, voorzitter, en mr. M.E. Falkmann en mr. A.M.I. van der Does, leden, in aanwezigheid van L.S. Lodder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 juli 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.