Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 14/3321
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 februari 2015 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. M. Scheggetman),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigden: mr. V. de Kruijf-Stellaard, F.J.H. Gunter en F.A.M. Bot).
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres de functie van Assistent Intake en Service A toegekend binnen het Landelijk Functiegebouw Nationale Politie (LFNP).
Bij besluit van 30 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. W. Dieks, als waarnemer van haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
Eiseres is bij besluit van 4 maart 2013 aangesteld in tijdelijke dienst voor de periode van 11 maart 2013 tot 5 oktober 2013 in de functie van medewerker Intake en Service B. In het aanstellingsbesluit staat dat haar functie na de overgang van korpsfuncties naar LFNP-functies zal worden gewijzigd in de meest vergelijkbare LFNP-functie overeenkomstig de transponeringstabel.
2. Het bestreden besluit gaat over de overgang van een korpsfunctie naar de LFNP-functie per 11 maart 2013.
3. De rechtbank verwijst voor de beroepsgrond van eiseres dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen naar de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 12 december 2014 (ECLI:NL:RBMNE:2014:6637) (uitspraak van 12 december 2014). Hierin is geoordeeld dat het bestreden besluit bevoegd is genomen. De rechtbank wijst voor de overwegingen waarop dit oordeel is gebaseerd op de rechtsoverwegingen 4 tot en met 8. Eiseres heeft in haar zaak geen andere argumenten naar voren gebracht dan die in de uitspraak van 12 december 2014 al waren aangevoerd en bij de beoordeling zijn betrokken.
4. Eiseres heeft de beroepsgrond dat de transponeringstabel geen algemeen verbindend voorschrift is gehandhaafd. De rechtbank wijst op de rechtsoverwegingen 13 tot en met 15 van de uitspraak van 12 december 2014 waarin wordt geconcludeerd dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de transponeringstabel een algemeen verbindend voorschrift is. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel hierover.
5. Eiseres heeft aangevoerd dat het besluit waarbij haar korpsfunctie is overgegaan naar een LFNP-functie (overgangsbesluit), geen juridische grondslag heeft. De Regeling van de Minister van Veiligheid en Justitie (de Minister) van 8 mei 2013, nr. 382428, directoraat-generaal Politie / programma Arbeidsvoorwaarden, houdende de overgang van ambtenaren naar een functie van het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (de Regeling) waarop het overgangsbesluit is gebaseerd, ziet op de periode tot 1 januari 2012, met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010. Omdat eiseres toen nog niet was aangesteld, kan de Regeling en de daarbij horende transponeringstabel niet als grondslag dienen voor het overgangsbesluit, aldus eiseres.
6. De rechtbank stelt vast dat het aanstellingsbesluit van eiseres van 4 maart 2013 als uitgangspunt dient voor het overgangsbesluit. In het aanstellingsbesluit staat expliciet dat eiseres wordt aangesteld in een korpsfunctie en dat bij de overgang van korpsfuncties naar LFNP-functies, de (korps)functie van eiseres zal worden gewijzigd naar de meest vergelijkbare LFNP-functie overeenkomstig de transponeringstabel.
De rechtbank overweegt in dit verband nog dat het LFNP is ingevoerd met de Regeling. Ten tijde van de aanstelling van eiseres was derhalve het LFNP nog niet ingevoerd. De onmiddellijke aanstelling van eiseres in een LFNP-functie was evenmin mogelijk. De aanstelling van eiseres in een korpsfunctie komt neer op toepassing van de tot het invoeren van het LFNP geldende regeling. Eiseres heeft tegen die aanstelling als zodanig ook geen bezwaar gemaakt.
7. De rechtbank is van oordeel dat het overgangsbesluit op een voldoende juridische grondslag berust nu dit is gebaseerd op artikel 6, tweede lid, van het Bbp en de transponeringstabel. De transponeringstabel is een algemeen verbindend voorschrift dat niet in tijd is beperkt en blijft ook van toepassing op de periode vanaf 1 januari 2012. Verweerder heeft verder bij de matching aansluiting mogen zoeken bij de wel geregelde gevallen door de Regeling analoog toe te passen voor ambtenaren die na 31 december 2011 zijn aangesteld. Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt nog gewezen op de toelichting bij artikel 6, tweede lid, van het Bbp waarin staat dat tussentijdse wijzigingen in de korpsfuncties na 31 maart 2011, vastgelegd in een besluit, worden gezien als een gewijzigde uitgangspositie en als zodanig worden meegenomen in de matching. Hierdoor wordt iedereen vanuit zijn of haar meest actuele functie beoordeeld. Deze redenering gaat, zoals verweerder ter zitting ook heeft verklaard, naar analogie op voor ambtenaren die zijn aangesteld na 31 december 2011. De rechtbank is van oordeel dat als verweerder de Regeling voor deze groep niet naar analogie zou toepassen dit, zoals verweerder ook heeft betoogd, strijd oplevert met de beginselen van goed werkgeverschap en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van willekeur. De rechtbank stelt vast dat eiseres, hoewel zij is aangesteld na 31 december 2011, niet heeft gesteld dat zij op enig moment anders is behandeld voor wat betreft de overgang naar een LFNP-functie, dan haar collega’s die zijn aangesteld vóór die datum. Dit is de rechtbank ook anderszins niet gebleken. De beroepsgrond slaagt niet.
8. Eiseres heeft verder aangevoerd dat het matchen op schaal, in plaats van het matchen op inhoud, zozeer afbreuk doet aan de zorgvuldigheid en rechtszekerheid dat verweerder artikel 3, vierde lid, van de Regeling, evenals de daaruit voortgekomen transponeringstabel, ten aanzien van eiseres buiten toepassing had moeten laten. Alle werkzaamheden en verantwoordelijkheden moeten volgens eiseres in de matching worden betrokken, zodat matching plaatsvindt op de LFNP‑functie die daadwerkelijk inhoudelijk het meest vergelijkbaar is met de oude functiebeschrijving en de opgedragen werkzaamheden. In het geval van eiseres is dat de LFNP‑functie van Medewerker Intake en Service.
9. Bij het tot stand brengen van algemeen verbindende voorschriften is het in beginsel aan de materiële wetgever voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen. De rechter moet het resultaat daarvan in beginsel respecteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien aan de inhoud of wijze van totstandkoming van dat algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige feilen kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Dit brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een concreet genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt.
10. De rechtbank overweegt dat hetgeen door eiseres is aangevoerd, geen aanleiding geeft voor het oordeel dat gesproken moet worden van zodanige ernstige feilen aan de inhoud of wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift, dat moet worden afgeweken van het uitgangspunt dat de rechter het resultaat van de afweging van alle betrokken belangen door de materiële wetgever moet respecteren. Hiertoe overweegt de rechtbank dat de Regeling zelf niet is gewijzigd ten aanzien van het matchen op schaal. Uitgangspunt bij de matching is altijd de formele functiebeschrijving geweest. In de Regeling staat in artikel 3, vierde lid, beschreven hoe de match vervolgens wordt vastgesteld. Nadat het domein en vakgebied zijn vastgesteld, geldt dat indien de salarisschaal van de functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP‑functie in het gekozen vakgebied, die functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie. De Regeling is met terugwerkende kracht ingevoerd tot 31 december 2009. De beleidsregel Instructie organieke matching is wel gewijzigd voor wat betreft het vinden van de meest vergelijkbare functie binnen het vakgebied. Deze wijziging heeft plaatsgevonden, omdat bleek dat de Instructie organieke matching niet leidde tot consistentie van het totale matchingsproces, hetgeen bij de aanvang van de matching een uitdrukkelijke voorwaarde was. Deze wijziging van de beleidsregel kan echter niet leiden tot het oordeel dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift ernstige feilen kleven.
11. De rechtbank voegt hieraan toe dat het resultaat van de duizenden functies van de regionale politiekorpsen, het Klpd, de VtsPN, het LSOP en de rijksrecherche die worden gematcht met de 92 LFNP functies, is vastgelegd in een transponeringstabel nadat hierover overeenstemming is bereikt in het Georganiseerd Overleg in Politieambtenarenzaken (GOP). Deze werkwijze heeft geleid tot consistentie en strekt ertoe willekeur uit te sluiten. In de toelichting op artikel 3 van Pro de Regeling staat dat de matching geschiedde onder eindverantwoordelijkheid van het GOP. Ook de wijziging van de te nemen stappen in het matchingsproces is geaccordeerd door het GOP. De rechtbank verwijst in dit verband naar vaste jurisprudentie waaruit blijkt dat het inherent is aan een overleg binnen het GOP dat over en weer sprake is van geven en nemen en dat de uitkomst daarvan niet met vrucht kan worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de individuele ambtenaar nadelige gevolgen daarvan. De rechtbank wijst op de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 27 februari 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:572) en van 27 maart 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1023). De rechtbank wijst er in dit verband nog op dat met de invoering van het LFNP harmonisatie en uniformering van het systeem van functiebeschrijving is beoogd, waaraan inherent is dat niet voor iedereen de situatie op dat vlak bij het oude kan blijven. Tegelijk stelt de rechtbank vast dat met de invoering van het LFNP op zichzelf geen reorganisatie is beoogd. Verweerder heeft meermalen benadrukt dat de invoering van het LFNP voor onder meer de feitelijke werkzaamheden van de individuele politieambtenaar geen gevolgen heeft.
12. De omstandigheid dat de matching bij eiseres, zoals zij stelt, heeft geleid tot een LFNP‑functie die inhoudelijk afwijkt van haar korpsfunctie leidt daarom niet tot het oordeel dat verweerder artikel 3 vierde Pro lid, van de Regeling, evenals de daaruit voortgekomen transponeringstabel, ten aanzien van eiseres buiten toepassing had moeten laten. Met de, in overleg met het GOP gekozen wijze van matchen, waarbij als laatste stap wordt gematcht op schaal, is immers bewust de mogelijkheid aanvaard dat een korpsfunctie op onderdelen inhoudelijk afwijkt van de LFNP-functie waarmee wordt gematcht. Daarmee ontstaat de op zichzelf wellicht onwenselijke situatie dat de LFNP-functie niet geheel aansluit op de feitelijk aan de politieambtenaar opgedragen taken, omdat bepaalde taakonderdelen wel worden uitgevoerd en niet in de toegekende LFNP-functie voorkomen. De voorzienbare consequentie, dat de betrokken ambtenaar mede andere taken verricht dan in de LFNP-functie voorkomt, is kennelijk door de partijen betrokken bij het GOP aanvaard en vormt geen reden om de Regeling buiten toepassing te laten.
13. Eiseres heeft verder aangevoerd dat op grond van de hardheidsclausule van artikel 5, vierde lid, van de Regeling het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Het matchingsresultaat heeft zeer nadelige gevolgen voor eiseres en leidt tot een onbillijke en bijzondere situatie. Eiseres wijst ter onderbouwing van deze beroepsgrond naar alle hiervoor al genoemde feiten en omstandigheden die zij heeft aangevoerd ter onderbouwing van haar standpunt dat het bestreden besluit geen stand kan houden. Hieraan heeft eiseres toegevoegd dat zij aan de politieacademie is opgeleid voor een schaal 6 functie, dat zij haar BOA heeft gehaald en dat zij aangiften opneemt van allerlei soort. Daarbij werkt zij nu zelfstandig. Bij de LFNP-functie die haar is toegewezen, mag zij niet meer zelfstandig werken en kan zij bepaalde taken niet meer uitoefenen. Verder heeft eiseres er op gewezen dat het met het oog op de reorganisatie van belang is dat zij in de voor haar meest passende LFNP‑functie is geplaatst, in haar geval de functie van Medewerker Intake en Service.
14. In artikel 5, tweede en derde lid, van de Regeling staat dat de uitgangspositie en de transponeringstabel bepalend zijn voor de toekenning en overgang naar een LFNP‑functie.
Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat indien de toepassing van het tweede of derde lid in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie, het bevoegd gezag na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie kan afwijken van het tweede en derde lid.
15. Aangezien het gaat om een hardheidsclausule en om het buiten toepassing laten of afwijken van een algemeen verbindend voorschrift, ligt het in de rede om de uitoefening van deze bevoegdheid door verweerder zeer terughoudend te toetsen.
16. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de door eiseres gestelde omstandigheid dat de LFNP‑functie van Medewerker Intake en Service inhoudelijk bezien meer vergelijkbaar is met haar oude korpsfunctie, geen aanleiding had hoeven zien om toepassing te geven aan de hardheidsclausule. Zoals hiervoor is overwogen in rechtsoverweging 12 is het inherent aan de gekozen wijze van matching, dat een politieambtenaar kan overgaan naar een LFNP‑functie waarvan de inhoud op onderdelen afwijkt van zijn korpsfunctie. Daarbij acht de rechtbank van belang dat is toegezegd dat aan de opgedragen werkzaamheden van eiseres bij de overgang naar het LFNP feitelijk niets wijzigt tot aan het moment waarop zij in het kader van de vorming van de nationale politie wordt geplaatst of wordt aangewezen als herplaatsingskandidaat. Dit staat ook nadrukkelijk in het primaire besluit. De stelling van eiseres dat de hardheidsclausule moet worden toegepast, omdat de volgens haar inhoudelijk meest vergelijkbare LFNP-functie is ingedeeld in een hogere schaal en zij hier na de reorganisatie ook zal worden ingedeeld en het LFNP rechtspositioneel terugwerkende kracht heeft tot 1 januari 2010, volgt de rechtbank niet. Het enkele feit dat de volgens eiseres inhoudelijk meest vergelijkbare LFNP‑functie in een hogere schaal is ingedeeld, leidt niet tot een onbillijkheid van overwegende aard dan wel een bijzondere situatie. Bij invoering van het LFNP is immers afgesproken om op schaal te matchen en is niet bedoeld om (met terugwerkende kracht) te matchen in een LFNP‑functie in een hogere schaal.
17. Het standpunt van eiseres dat zij belang heeft bij een andere LFNP‑functie vanwege haar uitgangspositie bij de komende reorganisatie onderschrijft de rechtbank evenmin. Verweerder heeft ter zitting immers desgevraagd verklaard dat de uitgangspositie van de medewerker bij de functievergelijking in het kader van de reorganisatie wordt bepaald door de aan hem toegekende LFNP‑functie, in samenhang met het samenstel van werkzaamheden dat is vastgelegd in de uitgangspositie van de medewerker voor de overgang naar een LFNP‑functie, wat voor de meeste medewerkers de oude korpsfunctie op 31 december 2011 is. Bij de functievergelijking bij de komende reorganisatie worden dus ook de opgedragen werkzaamheden van eiseres zoals beschreven in haar oude korpsfunctie betrokken. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze verklaring van verweerder te twijfelen, temeer nu dit ook blijkt uit de overgelegde brief van 27 november 2014 die door de korpsleiding is gestuurd aan een collega van eiseres.
18. De omstandigheid dat verweerder de hardheidsclausule, zoals eiseres ter zitting heeft gesteld, slechts twaalf keer op 15.000 bedenkingen zou hebben toegepast, is naar het oordeel van de rechtbank op zichzelf geen reden voor toepassing van de hardheidsclausule in de zaak van eiseres. De beroepsgrond slaagt niet.
19. Eiseres heeft verder een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Ter onderbouwing hiervan heeft zij erop gewezen dat collega’s in Gooi- en Vechtstreek en Flevoland dezelfde werkzaamheden verrichten, maar anders zijn gematcht.
20. De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt, omdat geen sprake is van vergelijkbare gevallen. Nog daargelaten dat eiseres het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet voldoende concreet heeft onderbouwd, waren de collega’s in Gooi- en Vechtstreek en Flevoland waarnaar eiseres verwijst, werkzaam in een andere politieregio en vielen derhalve onder een ander bevoegd gezag dat zijn organisatie voorheen naar eigen inzicht kon inrichten. Politieambtenaren uit andere politieregio’s kunnen daaraan geen rechten ontlenen. De beroepsgrond slaagt niet.
21. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Bos, rechter, in aanwezigheid van mr. N.R. Hoogenberk, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 februari 2015.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.