Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 14/2974
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2014 in de zaak tussen
[eisers], te [woonplaats], eisers
mede ten behoeve van hun vier minderjarige kinderen
[minderjarige 1], [minderjarige 2], [minderjarige 3] en [minderjarige 4]
[minderjarige 1], [minderjarige 2], [minderjarige 3] en [minderjarige 4]
(gemachtigde: drs. M.S.J. Hoorntje),
en
de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigden: mr. I.P.G.M. Rijken-Buitelaar en mr. C.J. Kuiper).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: TUI Airlines Nederland B.B. (h.o.d.n.
Arkefly), te Schiphol-Triport, (gemachtigde: mr. J.J.R. Lautenbach).
Arkefly), te Schiphol-Triport, (gemachtigde: mr. J.J.R. Lautenbach).
Procesverloop
Bij besluit van 13 november 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers van 26 oktober 2013 om handhaving van artikel 7, eerste lid, van de Verordening (EG) nr. 261/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91 (de Verordening) afgewezen.
Bij besluit van 10 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2014. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, bijgestaan door [A] en ing. [B]. De derde belanghebbende heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [C].
Overwegingen
1. Vlucht OR 363 uitgevoerd door ArkeFly van Amsterdam naar Curaҫao is op 21 december 2012 met meer dan drie uur vertraging aangekomen op haar eindbestemming. Op 8 januari 2013 hebben eisers ArkeFly verzocht om een financiële compensatie. ArkeFly heeft dat verzoek op 19 maart 2013 afgewezen. Op 26 oktober 2013 hebben eisers verweerder verzocht om handhaving van artikel 7 van Pro de Verordening bij de Inspectie Leefomgeving en Transport. Bij besluit van 13 november 2013 heeft verweerder dit verzoek afgewezen omdat de vertraging het gevolg is van een onverwacht vliegveiligheidsprobleem waardoor er sprake is van een buitengewone omstandigheid als bedoeld in artikel 5, derde lid, van de Verordening. Verweerder heeft het besluit in bezwaar gehandhaafd.
2. Verweerder heeft primair verzocht om aanhouding van de behandeling van het beroep in verband met de prejudiciële vragen die zijn gesteld door de kantonrechter van de rechtbank Amsterdam in de uitspraak van 29 april 2014 (ECLI:NL:RBAMS:2014:4311) over het begrip “buitengewone omstandigheden”, als bedoeld in de Verordening. Arkefly heeft zich hierbij aangesloten.
3. De rechtbank zal niet tot aanhouding van het door eisers ingestelde beroep overgaan, gelet op hetgeen hierna wordt overwogen.
4. Eisers hebben aangevoerd dat verweerder het verzoek van eisers ten onrechte hebben aangemerkt als klacht en niet als verzoek tot handhaving. Eisers hebben geconcludeerd dat verweerder willens en wetens eisers heeft voorgelogen en hebben daartoe verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 11 juli 2013 (ECLI:NL:RBNNE:2013:4683).
5. Ter zitting is gebleken dat verweerder het verzoek van eisers van 26 oktober 2013 heeft aangemerkt als een verzoek om handhaving en niet als een klacht. Verweerder heeft een beslissing genomen op dit verzoek, waartegen eisers vervolgens rechtsmiddelen hebben ingesteld. Deze beroepsgrond slaagt derhalve niet.
6. Eisers hebben verwezen naar een uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 mei 2014 (ECLI:NL:RBDHA:2014:6147). Het vliegveiligheidsprobleem waarvan door verweerder in het bestreden besluit wordt gesproken is, net zoals in de uitspraak van de rechtbank Den Haag, inherent aan de normale uitoefening van de activiteit van de luchtvervoerder. Gesteld noch gebleken is dat de “left hydraulic leak” werd veroorzaakt door een bijzondere van buiten komende omstandigheid, anders dan bijvoorbeeld vuil, vocht of temperatuurschommelingen, die vrijwel altijd en overal aanwezig zijn.
7. Op grond van artikel 5, eerste lid, onder c, van de Verordening hebben passagiers in geval van annulering van een vlucht recht op de in artikel 7 bedoelde Pro compensatie door de luchtvaartmaatschappij.
8. Op grond van artikel 5, derde lid, van de Verordening is een luchtvaartmaatschappij die een vlucht uitvoert niet verplicht compensatie te betalen als bedoeld in artikel 7 indien Pro zij kan aantonen dat de annulering het gevolg is van buitengewone omstandigheden die ondanks het treffen van alle redelijke maatregelen niet voorkomen konden worden.
9. In artikel 6 van Pro de Verordening is een regeling gegeven voor vertraging van vluchten.
10. In artikel 7, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat passagiers compensatie krijgen ten bedrage van
a. a) € 250, - voor alle vluchten tot en met 1.500 km;
b) € 400, - voor alle intracommunautaire vluchten van meer dan 1.500 km, en voor alle andere vluchten tussen 1.500 en 3500 km;
c) € 600, - voor alle niet onder a) of b) vallende vluchten.
11. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Verordening wijst elke lidstaat een instantie aan die verantwoordelijk is voor de handhaving van de verordening met betrekking tot de vluchten vanuit de zich op het grondgebied van de lidstaat bevindende luchthavens en met betrekking tot de vluchten vanuit een derde land naar deze luchthavens. In voorkomend geval neemt deze instantie de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de rechten van de passagiers worden geëerbiedigd. De lidstaten delen de Commissie mee welke instantie overeenkomstig dit lid is aangewezen.
Ingevolge het tweede lid kan een passagier een klacht indienen bij elke overeenkomstig lid 1 aangewezen instantie of iedere andere door een lidstaat aangewezen bevoegde instantie over een vermeende overtreding van deze verordening op een op het grondgebied van een lidstaat gelegen luchthaven of betreffende een vlucht vanuit een derde land naar een op dat grondgebied gelegen luchthaven.
Ingevolge het derde lid moeten de door de lidstaten vastgesteld sancties voor overtreding van deze verordening doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
12. Ingevolge artikel 11.15, aanhef en onder b, van de Wet luchtvaart is onze Minister van Verkeer en Waterstaat (lees thans: de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu) bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de Verordening.
13. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) heeft bij arrest van 19 november 2009 inzake Sturgeon c.s. tegen Air France (Sturgeon-arrest) voor recht verklaard dat de artikelen 5, 6 en 7 van de Verordening aldus moeten worden uitgelegd dat passagiers van vertraagde vluchten voor de toepassing van het recht op schadevergoeding kunnen worden gelijkgesteld met passagiers van geannuleerde vluchten en aanspraak kunnen maken op de in artikel 7 bedoelde Pro compensatie bij een vertraging van drie of meer uur. Het HvJEU heeft deze uitspraak bevestigd in het arrest van 23 oktober 2012 (het TUI/Nelson-arrest).
14. De rechtbank stelt vast dat verweerders bevoegdheid om tot handhaving over te gaan is gebaseerd op artikel 5:21 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in samenhang met artikel 11.5, aanhef en onder b, van de Wet luchtvaart. Verweerder heeft op grond van artikel 5, derde lid, van de Verordening geweigerd om handhavend op te treden jegens ArkeFly.
15. In het verweerschrift heeft verweerder nader toegelicht dat op 21 december 2012 vlucht OR 363 reeds 35 minuten onderweg was vanuit Amsterdam naar Curaçao toen de piloot een EICAS (Engine-Indicating and Crew Alerting System) waarschuwing kreeg. De piloot kreeg het advies om te monitoren hoeveel hydraulische vloeistof in een bepaalde tijd weglekte. De gezagvoerder heeft conform de geldende handboeken en veiligheidsregels het probleem vervolgens beoordeeld in samenspraak met de technische dienst en heeft vervolgens besloten terug te keren naar Amsterdam voor een inspectie. Het wegvallen van één van de hydraulische systemen bracht de vliegveiligheid van het toestel in gevaar. Na de landing in Amsterdam is door onderhoudstechnici vastgesteld dat de meest waarschijnlijke oorzaak van de lekkage is gelegen in een moer die voor ¾ los was geraakt, hetgeen zelden voorkomt.
16. Verweerder is van mening dat Arkefly zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat door het probleem met de hydraulisch systeem sprake was van een onverwacht vliegveiligheidsprobleem dat zich zonder nadere inspectie en/of herstel van het onderliggende defect verzette tegen verdere vluchtuitvoering. In dit geval is gebleken dat er na het opstijgen een probleem is opgetreden in het hydraulisch systeem van het vliegtuig. Het optreden van dit technisch probleem is niet inherent aan de normale uitoefening van de activiteiten van de betrokken luchtvaartmaatschappij, omdat de luchtvaartmaatschappij hierop geen invloed kon uitoefenen wegens de aard of oorsprong van de gebeurtenis. Er was derhalve sprake van buitengewone omstandigheden, zodat de vertraging op grond van de Verordening niet voor compensatie in aanmerking komt. Verweerder heeft voorts naar voren gebracht dat hij zich in zijn opvatting gesteund voelt door bijlage 1 bij het voorstel van de Europese Commissie van 13 maart 2013 voor de wijziging van de Verordening (het Voorstel) en de lijst met buitengewone omstandigheden van de National Enforcement Bodies (NEB’s) van de vergadering van 12 april 2013.
17. Eisers hebben in beroep gemotiveerd betoogd dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat het onderhavige defect als een buitengewone omstandigheid moet worden aangemerkt.
18. Artikel 5, derde lid, van de Verordening bepaalt dat een luchtvaartmaatschappij niet verplicht is compensatie te betalen indien zij kan aantonen dat de annulering het gevolg is van buitengewone omstandigheden die ondanks het treffen van alle redelijke maatregelen niet voorkomen konden worden. Deze disculpatiemogelijkheid bestaat ook ingeval de vlucht niet geannuleerd maar (langdurig) vertraagd is (zie punt 69 van meergenoemd Sturgeon-arrest).
19. In de Verordening is het begrip buitengewone omstandigheden niet gedefinieerd. Punt 17 van de considerans van de Verordening bevat wel een niet-limitatieve opsomming van gevallen waarin buitengewone omstandigheden zich kunnen voordoen.
20. Vooropgesteld wordt dat volgens vaste jurisprudentie van het HvJEU de in punt 14 van de considerans van de Verordening genoemde gebeurtenissen -waaronder begrepen politieke instabiliteit, weersomstandigheden die uitvoering van de vlucht in kwestie verhinderen, beveiligingsproblemen, onverwachte vliegveiligheidsproblemen en stakingen die gevolgen hebben voor de vluchtuitvoering van de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert- leiden tot de in artikel 5, derde lid, van de Verordening bedoelde buitengewone omstandigheden, indien deze verband houden met een gebeurtenis die niet inherent is aan de normale uitoefening van de activiteit van de betrokken luchtvaartmaatschappij en de luchtvaartmaatschappij hierop geen daadwerkelijke invloed kan uitoefenen wegens de aard of de oorsprong van die gebeurtenis. In het voorkomende geval moet de vervoerder bovendien aantonen dat hij zelfs met inzet van alle beschikbare materiële en personeelsmiddelen kennelijk niet had kunnen vermijden -behoudens indien hij op het relevante tijdstip onaanvaardbare offers uit het oogpunt van de mogelijkheden van zijn onderneming had gebracht- dat de buitengewone omstandigheden waarmee hij werd geconfronteerd tot annulering of langdurige vertraging van de vlucht leidden.
21. Het HvJEU heeft in het Wallentin Hermann arrest van 22 december 2008 (ECLI:NL:XX:2008:BG9388) in rechtsoverweging 23, 24, 25 en 26 het volgende overwogen:
“23. Ofschoon de gemeenschapswetgever ‘onverwachte vliegveiligheidsproblemen […] die gevolgen hebben voor de vluchtuitvoering’ in de genoemde lijst heeft opgenomen, en een technisch probleem bij een luchtvaartuig als een dergelijk probleem kan worden beschouwd, neemt dit niet weg dat de omstandigheden die een dergelijk voorval vergezellen alleen dan als ‘uitzonderlijk’ in de zin van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 261/2004 kunnen worden aangemerkt wanneer zij verband houden met een gebeurtenis die, net als die welke in punt 14 van de considerans van deze verordening zijn opgesomd, niet inherent is aan de normale uitoefening van de activiteit van de betrokken luchtvaartmaatschappij, en laatstgenoemde hierop geen daadwerkelijke invloed kan uitoefenen wegens de aard of de oorsprong van die gebeurtenis.
24. Gelet op de bijzondere omstandigheden waarin het luchtvervoer plaatsvindt en de technische perfectie van de luchtvaartuigen, moet echter worden vastgesteld dat de luchtvaartmaatschappijen bij de uitoefening van hun activiteit gewoonlijk het hoofd moeten bieden aan diverse technische problemen, die onlosmakelijk verbonden zijn aan de werking van deze toestellen. Overigens worden deze toestellen regelmatig onderworpen aan bijzonder strenge controles die deel uitmaken van de gebruikelijke omstandigheden waarin luchtvaartmaatschappijen worden geëxploiteerd, om dergelijke problemen te vermijden en om het hoofd te bieden aan gebeurtenissen die de vliegveiligheid in het gedrang brengen. Het oplossen van een technisch probleem dat werd veroorzaakt door onvolkomenheden bij het onderhoud van een toestel moet dus worden beschouwd als inherent aan de normale uitoefening van de activiteit van een luchtvaartmaatschappij.
25. Derhalve kunnen technische problemen die werden vastgesteld tijdens het onderhoud van luchtvaartuigen of die het gevolg zijn van onvolkomenheden bij een dergelijk onderhoud op zich geen „uitzonderlijke omstandigheden” vormen zoals bedoeld in artikel 5, derde lid, van de Verordening.
26. Evenwel kan niet worden uitgesloten dat technische problemen uitzonderlijke omstandigheden vormen, voor zover zij voortvloeien uit gebeurtenissen die niet inherent zijn aan de normale uitoefening van de activiteit van de betrokken luchtvaartmaatschappij, en laatstgenoemde hierop geen daadwerkelijke invloed kan uitoefenen. Dit zou bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de fabrikant van de toestellen waaruit de vloot van de betrokken luchtvaartmaatschappij is samengesteld, of een bevoegde autoriteit, zou bekendmaken dat deze toestellen – die reeds in dienst zijn – een verborgen fabricagefout vertonen die gevolgen heeft voor de vliegveiligheid. Hetzelfde geldt voor luchtvaartuigen die werden beschadigd door sabotage of terrorisme.”
22. Uit het Wallentin-arrest en de considerans is een onverwacht vliegveiligheidsprobleem een buitengewone omstandigheid indien:
- deze verband houden met een gebeurtenis die niet inherent is aan de normale uitoefening van de activiteit van de betrokken luchtvaartmaatschappij en
- de luchtvaartmaatschappij hierop geen daadwerkelijke invloed kan uitoefenen wegens de aard of de oorsprong van die gebeurtenis.
23. In rechtsoverweging 24 van het Wallentin-arrest is overwogen dat het oplossen van een technisch probleem dat werd veroorzaakt door onvolkomenheden bij het onderhoud van een toestel moet worden beschouwd als inherent aan de normale uitoefening van de activiteit.
24. De rechtbank stelt vast dat na technisch onderzoek is komen vast te staan dat de oorzaak van de lekkage is gelegen in een moer die voor ¾ los was geraakt. Verweerder heeft zich in het verweerschrift en ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat moeren tijdens het groot onderhoud, de zogenaamde C en/of D-check, worden gecontroleerd. Deze controle bestaat voornamelijk uit het bekijken of er indicaties rond de betreffende moer aanwezig zijn die aangeven dat deze niet correct vast zit (lekkage sporen etcetera). Hydraulische leidingen worden bij de bouw van het luchtvaartuig vastgezet op de daarvoor voorgeschreven methode. Tenzij de leiding verwijderd moet worden om bepaalde redenen, blijven de leidingen gedurende de levensduur van het luchtvaartuig op hun positie gemonteerd zonder dat daarvoor specifieke controles benodigd zijn.
25. In navolging van de uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Rotterdam van 10 oktober 2013 (ECLI:NL:RBROT:2013:7894) overweegt de rechtbank als volgt. Uit rechtsoverweging 25 van het Wallentin-Hermannarrest kan niet (a contrario) worden afgeleid dat problemen die niet tijdens het onderhoud worden vastgesteld of die niet het gevolg zijn van onvolkomenheden bij een dergelijk onderhoud wel buitengewone omstandigheden vormen.
Gelet op (a) de tekst van rechtsoverweging 26 van het Wallentin Herman arrest -‘kan niet worden uitgesloten’-, (b) de aard van de door het Hof gegeven voorbeelden – het Hof noemt slechts van buiten komende oorzaken – in samenhang met (c) de doelstelling van de Verordening, te weten een hoog niveau van consumentenbescherming, moet in zijn algemeenheid een technisch mankement of een indicatie daarvan, dat zich voordoet nadat het toestel is vrijgegeven –released to service– in beginsel worden beschouwd als inherent aan de normale uitoefening van de activiteit van een luchtvaartmaatschappij en levert aldus geen buitengewone omstandigheid op.
26. De rechtbank heeft het Voorstel niet bij de beoordeling betrokken, omdat het Voorstel nog slechts een voorstel is en het geenszins zeker is dat de voorgestelde tekst ook de definitieve tekst zal zijn. Het beroep van verweerder op de lijst met buitengewone omstandigheden van de NEB’s baat hem evenmin. Reeds uit de aanhef van deze NEB-lijst blijkt dat deze lijst niet bindend is. De rechtbank dient zelfstandig te oordelen op basis van de Verordening en de jurisprudentie van het HvJEU, waarbij in de onderhavige zaak het Wallentin-Hermann arrest leidend is.
27. Het voorgaande betekent naar het oordeel van de rechtbank dat het in onderhavige zaak geconstateerde technische mankement niet kan worden geduid als een buitengewone omstandigheid. Nu geen sprake is van een buitengewone omstandigheid kan dan ook niet anders worden geconcludeerd dan dat de vertraagde vlucht op grond van de Verordening voor compensatie in aanmerking komt. Aangezien United Airlines geen compensatie voor de geannuleerde vlucht heeft betaald, is sprake van een overtreding van de Verordening, zodat verweerder bevoegd is handhavend op te treden tegen United Airlines.
28. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
29. Nu verweerder bij het bestreden besluit niet heeft onderkend dat hij verplicht is handhavend op te treden tegen Arkefly, omdat eisers in aanmerking komen voor compensatie en Arkefly te kennen heeft gegeven niet tot compensatie over te willen gaan, is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd wegens strijd met het motiveringsbeginsel als neergelegd in artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De overige beroepsgronden behoeven derhalve geen bespreking meer.
30. De rechtbank ziet, gelet op de aard van het gebrek, geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of om een bestuurlijke lus toe te passen. Wel zal verweerder opnieuw een beslissing moeten nemen op het bezwaar van eisers tegen de weigering om handhavend op te treden, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
31. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- ( 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
32. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 974,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. van Luijk-Salomons, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2014.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.