ECLI:NL:RBLIM:2025:9049

Uitspraak

RECHTBANK LIMBURG

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummers: ROE 22 / 2521, ROE 22 / 2522 en ROE 22 / 2524

uitspraak van de meervoudige kamer van 17 september 2025 in de zaken tussen

[eiseres 1],
[eiseres 2]en
[eiser], uit [woonplaats] , eisers

(gemachtigde: mr. M.M.M. Rooijen),

het dagelijks bestuur van het Waterschap Limburg, verweerder

(gemachtigden: mr. M. Buitenhuis, [gemachtigde 1] , [gemachtigde 2] ,

[gemachtigde 3] en [gemachtigde 4] ).

Procesverloop

1. Verweerder heeft bij besluiten van 24 december 2021 (primaire besluiten) lasten onder bestuursdwang opgelegd aan eisers.

1.1.

Met de besluiten van 13 september 2022 (bestreden besluiten) op de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten is verweerder bij die besluiten gebleven. Eisers hebben beroepen ingediend tegen de bestreden besluiten.

1.2.

Bij besluiten van 18 juli 2023 (kostenverhaalsbeschikkingen) heeft verweerder besloten de kosten van de bestuursdwang ten bedrage van € 208.327,95 op alle eisers te verhalen. Op grond van artikel 5:31c van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hebben de beroepen tegen de bestreden besluiten mede betrekking op de kostenverhaalsbeschikkingen. Eisers hebben tegen de kostenverhaalsbeschikkingen op 14 september 2023 nadere gronden van beroep ingediend.

1.3.

Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.

1.4.

De rechtbank heeft de beroepen op 17 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. R.A. Stoks, kantoorgenoot van de gemachtigde van eisers, en de

gemachtigden van verweerder.

(Totstandkoming van de) besluiten

2. De rechtbank stelt vast dat ten tijde hier van belang [eiseres 2] eigenaar was van de varkenshouderij aan de [adres 1] in [plaats] (hierna ook: het bedrijf van [eiser] ). [eiseres 1] is de algemeen directeur van [eiseres 2] en [eiser] is bestuurder van [eiseres 2] Aan de overkant van de Veldweverstraat ligt het oppervlaktewaterlichaam de Rakerlossing. De Rakerlossing stroomt in op het oppervlaktewaterlichaam de Rosveldlossing en mondt stroomafwaarts uit in de Sterkselsche Aa. Op 18 november 2020 heeft het waterschap de Dommel een melding ontvangen van vissterfte in de Sterkselsche Aa in Noord-Brabant. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder op 18, 22 en 26 november 2020 (ecologisch) onderzoek (rapport van 26 mei 2021) laten uitvoeren in het stroomgebied van de Rosveldlossing en de zijbeken. Tijdens de controles zijn verschillende metingen verricht waaruit bleek dat het oppervlaktewater hoge concentraties sulfide, ammonium en ammoniak bevatte, die tot vissterfte leidden. Tijdens het onderzoek is volgens verweerder geconstateerd dat deze verontreiniging afkomstig en te herleiden is naar het bedrijf van eisers, omdat vanaf het bedrijf van eisers illegaal meststoffen zijn geloosd in de Rakerlossing.

3. Verweerder heeft bij de primaire besluiten aan alle eisers afzonderlijk een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege het lozen van meststoffen zonder vergunning in het oppervlaktewaterlichaam de Rakerlossing, wat in strijd is met artikel 6.2, eerste lid, en artikel 6.8 van de Waterwet (Ww). Dit is - kort gezegd - onderbouwd met een inspectierapport van de toezichthouder van 27 november 2020 en het onder 2 vermelde onderzoek van de ecoloog van 26 mei 2021 (zie meer uitgebreid onder 18 en 25).

3.1.

In de primaire besluiten zijn de volgende lasten onder bestuursdwang opgelegd:

De overtreding van artikel 6.2, eerste lid van de Waterwet te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kunt u doen door de reeds aanwezige meststoffen uit het oppervlaktewaterlichaam genaamd de Rosveldlossing te verwijderen en geen nieuwe (mest)stoffen in het oppervlaktelichaam te lozen. U kunt de meststoffen uit de Rosveldlossing verwijderen door de ophoping van meststoffen ter hoogte van de retentiebekken en de stuw op 1 kilometer stroomafwaarts in de Rosveldlossing te verwijderen. Het gaat specifiek over het onderdeel Rosveldlossing vanaf de instroming met Rakerlossing tot aan de stuw, waar de verontreiniging niet verholpen is. Het betreft een traject van ongeveer één kilometer en in totaal circa 965 m³ slib dat verwijderd moet worden;
De overtreding van artikel 6.8 van de Waterwet te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kunt u doen door geen handelingen te verrichten of na te laten waardoor u weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat hierdoor de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd of aangetast en de gevolgen van de verontreiniging of aantasting te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. U kunt de gevolgen van de verontreiniging ongedaan maken door de ophoping van de meststoffen ter hoogte van de retentiebekken en de stuw op 1 kilometer stroomafwaarts in de Rosveldlossing te verwijderen. Het gaat specifiek over het onderdeel Rosveldlossing vanaf de instroming met Rakerlossing tot aan de stuw, waar de verontreiniging niet verholpen is. Het betreft een traject van ongeveer één kilometer en in totaal circa 965 m³ slib dat verwijderd moet worden.

3.2.

Als reactie op de zienswijze van eisers tegen het voornemen van verweerder tot het opleggen van de lasten onder bestuursdwang, dat het ‘causaal verband’ tussen de lozing en de verontreiniging ontbreekt, merkt verweerder in de primaire besluiten onder andere op dat er geen reden is om aan de bevindingen van de toezichthouder van 27 november 2020 te twijfelen en dat dit des te meer geldt volgens verweerder nu het waterschap bekend is met eerdere mestlozingen vanaf het perceel van eisers en voldoende aannemelijk is dat deze verontreiniging door eisers is veroorzaakt.

4. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder besloten het advies van de bezwarencommissie en de daaraan ten grondslag liggende motivering over te nemen en de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.

Bij de bestreden besluiten heeft verweerder tevens besloten ‘bij het te zijner tijd te nemen invorderingsbesluit rekening te houden met alle van toepassing zijnde omstandigheden die van belang kunnen zijn in het kader van een evenredige toerekening aan overtreder van de kosten van de uitvoering van de lasten’.^[1]

5. Uit verweerders rapport van 21 september 2022 volgt dat de verontreiniging in de Rosveldlossing na het verstrijken van de begunstigingstermijn niet is opgeschoond. Verweerder is daarna zelf overgegaan tot het (grotendeels) verwijderen van de sliblaag, met daarin de verontreiniging (meststoffen), met een dikte van circa 20 centimeter over een traject van ongeveer één kilometer (totaal ongeveer 965 m3 slib) in de Rosveldlossing.^[2]Bij de kostenverhaalsbeschikkingen heeft verweerder aan eisers, als overtreders van artikel 6.2, eerste lid, van de Ww en artikel 6.8 van de Ww, de kosten van de aldus toegepaste bestuursdwang verhaald, omdat de gemaakte kosten volgens verweerder zijn te herleiden tot de opgelegde lasten onder bestuursdwang en redelijk zijn. Deze kosten zijn € 208.327,95. Verweerder heeft in deze kostenverhaalsbeschikkingen het advies van de bezwarencommissie (ten aanzien van de bestreden besluiten), om de kosten voor het verwijderen van de sliblaag niet geheel ten laste van de overtreders te laten komen en om bij het te zijner tijd invorderen terdege rekening te houden met alle van toepassing zijnde omstandigheden die van belang kunnen zijn in het kader van een evenredige toerekening aan overtreders van de kosten van de uitvoering van de lasten, in zijn overweging betrokken. Daarbij heeft verweerder aangeven dat als de mestlozing niet had plaatsgevonden er niet gebaggerd zou zijn en een kostenverdeling dus niet is te maken. Verweerder heeft dan ook besloten om de kosten volledig op eisers als overtreders te verhalen. Van andere redenen waarom de kosten te hoog / onevenredig zijn is verweerder niet gebleken. Verweerder vermeldt daarbij dat als de overtreders niet (volledig en tijdig) betalen de door verweerder gemaakte saneringskosten bij dwangbevel worden ingevorderd.

Beoordeling door de rechtbank

6. De rechtbank beoordeelt de lasten onder bestuursdwang en de kostenverhaalsbeschikkingen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

7. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet

8. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die bestuurlijke sanctie het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd. De bij de primaire besluiten opgelegde lasten onder bestuursdwang dateren van vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Ww, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Faillissement

9. Verweerder stelt in het aanvullend verweer van 15 april 2024 dat [eiser] per 28 september 2022 als natuurlijke persoon failliet is verklaard. Volgens verweerder heeft de gemachtigde van eisers geen toestemming van de curator gekregen om namens hem het beroep van [eiser] in te stellen, hetgeen artikel 8:22 van Pro de Awb in samenhang met artikel 25 van Pro de Faillisementswet (Fw) vereist. Verweerder verzoekt de rechtbank om op grond van genoemde artikelen de curator van [eiser] op te roepen tot overneming van het geding. Nu [eiseres 1] en [eiseres 2] tot de boedel behoren, verzoekt verweerder de rechtbank om de curator tevens te verzoeken om zich uit te laten over de procedures van deze vennootschappen. Verweerder betwijfelt of de procedures bevoegdelijk geëntameerd zijn.

10. Als reactie hierop heeft de gemachtigde van eisers op 12 september 2024 aangegeven dat het faillissement van [eiser] inmiddels is opgeheven. Volgens eisers is het faillissement van [eiser] niet van betekenis voor de vertegenwoordigingsbevoegdheid van het bestuur om namens de rechtspersoon over te gaan tot het instellen van een rechtsmiddel. De organen kunnen volgens eisers na faillietverklaring alleen geen beheerhandelingen meer verrichten die de boedel binden (artikel 68 van Pro de Fw in samenhang met artikel 23 van Pro de Fw). Eisers verwijzen ook naar de arresten van de Hoge Raad van 19 mei 1999 en het Hof Arnhem-Leeuwarden van 2 juni 2015.^[3]Zodoende bestaat geen enkel bezwaar tegen het uitoefenen van de aan [eiser] toekomende bestuursbevoegdheid namens [eiseres 1] . [eiseres 1] was als bestuurder namens [eiseres 2] eveneens bevoegd tot het instellen van een rechtsmiddel.

11. Bij brief van 16 september 2024 van [naam] van Hoeberechts advocaten wordt namens de voormalig curator van [eiser] gereageerd en gesteld dat het faillissement van [eiser] op 9 juli 2024 is opgeheven wegens de toestand van de boedel. Het eerdere faillissement van [eiser] speelt naar zijn oordeel en naar het oordeel van [naam] geen rol meer.

12. In artikel 8:22 van Pro de Awb is - voor zover van belang - bepaald dat in geval van faillissement de artikelen 25, 27 en 31 van de Fw van overeenkomstige toepassing zijn.

In artikel 25, eerste lid, van de Fw is bepaald dat rechtsvorderingen, welke rechten of verplichtingen tot de failliete boedel behorende ten onderwerp hebben, zowel tegen als door de curator worden ingesteld.

13. De rechtbank overweegt dat niet in geschil is dat [eiser] vanaf

28 september 2022 tot 9 juli 2024 als natuurlijke persoon failliet is geweest. Het beroep van [eiser] van 25 oktober 2022 is derhalve ingesteld op het moment dat hij reeds failliet was.

14. De rechtbank stelt vast dat het faillissement van [eiser] reeds meer dan één jaar is opgeheven, hetgeen niet is betwist. Voorts blijkt naar het oordeel van de rechtbank uit de voormelde brief van 16 september 2024 dat - mocht dit nodig zijn aangezien [eiser] niet langer failliet is - de voormalige curator van [eiser] met terugwerkende kracht toestemming geeft voor het namens [eiser] ingestelde beroep van 25 oktober 2022. De rechtbank is van oordeel dat de brief van 16 september 2024 gezien kan worden als een bekrachtiging achteraf voor het instellen van het beroep, omdat daarin namens de curator wordt aangegeven dat het faillissement in deze zaak geen rol meer speelt. Gelet hierop is het beroep van [eiser] ontvankelijk. Het betoog slaagt niet.

Is sprake van een overtreding?

15. Eisers stellen dat zij geen meststoffen hebben geloosd en dat dit enkel een aanname is van verweerder.

16. Verweerder stelt dat uit de verklaringen van de toezichthouder van 27 november 2020 en de ecoloog van 26 mei 2021 blijkt dat er vanaf het erf van [eiser] (aan de [adres 1] ) een lozing meststoffen heeft plaatsgevonden in de Rakerlossing. Dit is visueel waargenomen door de toezichthouder (sporen van afstroming van mest en afvalwater, talud opgeschoond en voorzien van nieuwe teelaarde) en gebleken uit diverse (geleidbaarheid)metingen. Uit deze metingen volgt dat de concentraties van onder andere ammonium benedenstrooms [adres 1] hoog waren en er bovenstrooms geen sprake was van verontreiniging in de Rakerlossing. Dit betekent volgens verweerder dat de bron van de verontreiniging ter hoogte van de [adres 1] moet zijn geweest.

17. In artikel 6.2, eerste lid, onder a, van de Ww is bepaald dat het verboden is om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap.

In artikel 6.8 van de Ww is bepaald dat ieder die handelingen verricht of nalaat en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen of het nalaten daarvan de bodem of oever van een oppervlaktewaterlichaam kan worden verontreinigd of aangetast, verplicht is alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien de verontreiniging of aantasting het gevolg is van een ongewoon voorval, worden de maatregelen onverwijld genomen.

18. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, onder verwijzing naar de rapporten van de toezichthouder van 27 november 2020 en de ecoloog van 26 mei 2021, terecht gesteld dat vanaf het perceel [adres 1] een lozing van meststoffen heeft plaatsgevonden in de Rakerlossing. Hiertoe overweegt de rechtbank dat uit het rapport van de toezichthouder blijkt dat er op 26 november 2020 een inspectie is geweest door een ecoloog, inspecteur en toezichthouder, waarbij ter plaatse van de Rakerlossing/ Rosveldlossing metingen geleidbaarheid/zuurstofgehalte zijn uitgevoerd. Op basis daarvan is geconstateerd dat er een lozing had plaatsgevonden vanaf het erf van het bedrijf van [eiser] . Het talud van de Rakerlossing vertoonde ter plaatse sporen van afstroming van mest/afvalwater. Het talud was ter plaatse reeds opgeschoond en voorzien van nieuwe teelaarde. Blijkens de reactie van de toezichthouder op het in bezwaar namens eisers overgelegde onderzoek van Hengeveld Research, Chemistry and Odor (hierna: Hengeveld) van 14 februari 2022, is door de toezichthouder geconstateerd dat er in het talud bij het perceel van [eiser] kuiltjes aanwezig waren waarin water aanwezig was dat overduidelijk naar mest rook. Het water in de kuiltjes is ook onderzocht met behulp van de geleidbaarheidsmeter. Geconstateerd werd dat dit mestwater betrof. Uit metingen en visuele waarneming is gebleken dat er bovenstrooms van het bedrijf van [eiser] geen sprake was van verontreiniging van de Rakerlossing. Verder is uit metingen en visuele waarneming gebleken dat de verontreiniging niet afkomstig kon zijn van het stroomafwaarts van het bedrijf van [eiser] gelegen varkensbedrijf aan de [adres 2] . Voorts is in het ecologisch onderzoek van 26 mei 2021 onder meer het volgende vermeld:

“Naar aanleiding van vissterfte Sterkselse Aa (Waterschap de Dommel) is er door Waterschap Limburg op 18 november, zondag 22 november en donderdag 26 november onderzoek verricht in het stroomgebied van de Rosveldlossing en Rakerlossing. Uit onderzoek bleek dat vooral het lage zuurstofgehalte (0-2 mg/l) en ammonium gehalte (26 mg/l) maar ook andere voor de waterkwaliteit belastende parameters zoals waterstofsulfide vorming verantwoordelijk waren voor de vissterfte. Een lozing met varkensmest in de Rakerlossing bleek uiteindelijk hiervan de oorzaak. Bij de lozing is waarschijnlijk een grote hoeveelheid varkensmest, waarbij ammonium, fosfaat nitraat en organische stof via de Rakerlossing en de Rosveldlossing in de Sterkschelse Aa terecht is gekomen. Het merendeel van deze organische verontreiniging is benedenstrooms van het lozingspunt als zuurstofloos slib afgezet op de bodem, vooral op die trajecten in de Rosveldlossing waar stroming gering is.

Half maart is de waterbodem bemonsterd. Er was nog steeds een mestlucht waarneembaar. Er zijn vooral hoge fosfor-waarden en veel organisch materiaal aangetroffen. Het slib is van dien kwaliteit dat het geschikt is om te verspreiden over aangrenzende grond of op landbodem. Het gaat om een traject van ongeveer één kilometer en in totaal om 965 m3 slib dat verwijderd moet worden.”

18.1.

Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het voorgaande dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt en deugdelijk heeft gemotiveerd dat eisers de artikelen 6.2, eerste lid, en 6.8 van de Ww hebben geschonden, door mest te lozen in de Rakerlossing. Voor de vraag of sprake is van een overtreding maakt de hoeveelheid mest die geloosd is niet uit. Onbetwist is dat eisers geen vergunning hebben voor het lozen van meststoffen. Verweerder was dus bevoegd handhavend op te treden. Dit betoog slaagt niet.

Zijn eisers overtreders?

19. Volgens eisers kan de lozing van meststoffen niet zijn verricht in de sfeer van de rechtspersoon [eiseres 2] en kan deze evenmin anderszins aan [eiseres 2] worden toegerekend, omdat [eiseres 2] op de locatie [adres 1] nooit een varkensbedrijf of een daaraan te relateren onderneming heeft geëxploiteerd. [eiseres 2] is pas opgericht nadat de door [eiser] geëxploiteerde eenmanszaak, zijnde het varkensbedrijf, was gestaakt. Dit betekent volgens eisers dat [eiseres 2] geen invloed heeft gehad op de overtreding. Aangezien [eiseres 2] geen overtreder is, kan van daderschap van [eiseres 1] evenmin sprake zijn, omdat [eiseres 1] geregistreerd is als algemeen directeur van [eiseres 2] . [eiser] is geen bestuurder en daarmee evenmin feitelijk leidinggevende van [eiseres 2] , zijnde volgens verweerder de rechtspersoon die de meststoffen heeft geloosd. Zo er al zou worden vastgesteld dat er vanuit de locatie [adres 1] meststoffen zijn geloosd, dan is een dergelijke lozing (uitsluitend) verricht door [eiser] in het kader van zijn gestaakte eenmanszaak, aldus eisers.

20. Verweerder stelt dat uit iedere last onder bestuursdwang aan eisers en bijbehorende rapporten volgt dat de lozingen zijn te herleiden tot de [adres 1] , het adres waar [eiseres 2] en [eiseres 1] gevestigd zijn. [eiser] heeft de overtreding feitelijk gepleegd door meststoffen te lozen. [eiser] is als bestuurder werkzaam binnen [eiseres 1] , waarmee sprake is van een fysiek handelen van iemand die werkzaam is voor of ten behoeve van de rechtspersoon [eiseres 1] . De inrichting aan de [adres 1] wordt feitelijk geëxploiteerd door [eiseres 2] die hier een onderneming in vleesvarkensbedrijven, teelt van voedergewassen en dienstverlening voor de akker- en/of tuinbouw exploiteert. [eiseres 2] is daarom volgens verweerder aan te merken als drijver van de inrichting. De meststoflozing vond plaats binnen de normale bedrijfsvoering en [eiseres 2] kon erover beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en door niet in te grijpen heeft zij deze gedraging aanvaard. [eiseres 2] is daarom aan te merken als functioneel dader. Ook is de gedraging ten bate gekomen van de bedrijfsvoering van [eiseres 2] , nu er geen kosten hoeven te worden gemaakt om de mest op een andere manier kwijt te raken en de meststoffenboekhouding op deze manier kan worden omzeild. [eiseres 1] functioneert als algemeen directeur van [eiseres 2] en geeft daar derhalve leiding aan. Daarmee kon [eiseres 1] erover beschikken of de gedraging door [eiser] zou plaatsvinden. Door de gedraging niet te voorkomen en door geen maatregelen te nemen heeft zij aanvaard dat deze zou plaatsvinden. Ook bij [eiseres 1] vond de gedraging plaats binnen de normale bedrijfsvoering en is deze ten dienste gekomen aan de bedrijfsvoering, nu deze onderneming in de Kamer van Koophandel (KvK) geregistreerd staat als actief in de akker- en/of tuinbouw in combinatie met het fokken en houden van dieren, aldus verweerder.

21. Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023^[4]aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad.^[5]Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard^[6]. Onder aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan.

21.1.

Wat betreft de strafrechtelijke criteria voor het daderschap van rechtspersonen wijst de Afdeling^[7]op de criteria die zijn geformuleerd in het arrest van de Hoge Raad van

21 oktober 2003, zoals verduidelijkt in het arrest van 26 april 2016^[8]. Daarin is overwogen:

"In zijn arrest van 21 oktober 2003 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:

a. a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,

b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,

c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,

d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging."

Uit de hiervoor vermelde rechtspraak van de Hoge Raad blijkt dat niet vereist is dat zich alle of meerdere van de onder a tot en met d vermelde omstandigheden voordoen.

22. De rechtbank overweegt dat, blijkens het uittreksel van de KvK, [eiseres 2] sinds 28 juni 2019 actief is en gevestigd is aan de [adres 1] in de SBI-code 01462 ‘vleesvarkensbedrijven’. Aangezien de overtreding van latere datum is, namelijk van november 2020, en uit de verschillende controles bij de [adres 1] is gebleken dat de onderneming daadwerkelijk actief was, is de rechtbank van oordeel dat niet gesteld kan worden dat [eiseres 2] nooit een varkenshouderij heeft geëxploiteerd op het adres [adres 1] . Ook [eiseres 1] is sinds 28 juni 2019 gevestigd aan de [adres 1] en exploiteert daar een onderneming met de SBI-code 0150 ‘akker en/of tuinbouw in combinatie met het fokken en houden van dieren’. Gelet hierop vond de mestlozing plaats binnen de normale bedrijfsuitoefening van beide B.V.’s. Onbetwist is dat [eiser] per 29 juni 2019 tot 19 juni 2023 bestuurder en algemeen directeur was van [eiseres 1] , alsmede dat [eiseres 1] bestuurder, algemeen directeur en enig aandeelhouder was van [eiseres 2] Eisers hebben aangegeven dat zo er al zou worden vastgesteld dat er vanuit de locatie aan de [adres 1] meststoffen zijn geloosd, deze lozing (uitsluitend) verricht is door

[eiser] . Gelet op de overweging onder 18 zijn vanuit de locatie [adres 1] meststoffen geloosd en is er derhalve sprake van een overtreding. Dit betekent dat in dat geval volgens de rechtbank is komen vast te staan dat [eiser] de mestlozing feitelijk heeft verricht. Op het moment van de overtreding functioneerde hij als bestuurder binnen [eiseres 1] , waarmee sprake is van fysiek handelen van iemand die indirect werkzaam is voor of ten behoeve van de rechtspersoon [eiseres 2] , zodat voldaan is aan het voormelde criterium a) en c), omdat de gedraging ten bate van de bedrijfsvoering van [eiseres 2] en [eiseres 1] is geweest. Ook konden [eiseres 2] en [eiseres 1] erover beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden. Door niet in te grijpen hebben zij de mestlozing aanvaard, zodat ook aan het voormelde criterium d) wordt voldaan. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat alle drie de eisers overtreder zijn. De beroepsgrond slaagt niet.

Is sprake van causaliteit tussen de overtreding en de hoeveelheid slib?

23. Eisers voeren aan dat niet is gebleken dat de lozing tot de door verweerder gestelde verontreiniging in de sliblaag heeft geleid. Uit het rapport van de ecoloog volgt namelijk niet dat de (gehele) verontreiniging in de sliblaag van de Rosveldlossing zijn oorzaak vindt in het illegaal lozen van meststoffen in de Rakerlossing. Dit is slechts een aanname. Uit het door verweerder overgelegde rapport van 2 juni 2022 over de analyseresultaten blijkt niet dat zich in de Rosveldlossing een sliblaag bevindt die is veroorzaakt door een mestlozing ter hoogte van het perceel [adres 1] . Als al zou komen vast te staan dat eisers een lozing hebben verricht - ze vinden dat uit het rapport van Hengeveld blijkt dat er geen aanleiding is te veronderstellen dat de door verweerder gestelde lozing door eisers heeft geleid tot een verontreiniging van enig slib - en dat deze lozing de oorzaak is van de verontreiniging van het oppervlaktewater als geconstateerd in november 2020, dan is daarmee niet gegeven en evenmin aannemelijk gemaakt dat daardoor ook de sliblaag is gevormd. De sliblaag kan al jaren aanwezig zijn door van agrarisch land afvloeiend hemelwater. Om de gestelde verontreinigde sliblaag van 965 m³ te krijgen stellen eisers dat zij 35-40 opleggers met elk circa 30 m3 mest geloosd moeten hebben op de Rakerlossing enkele kilometers vóór het punt waar de sliblaag is. Dat is onmogelijk volgens eisers en bovendien blijkt uit het rapport van 2 juni 2022 dat de aanvoer van schoonwater in de periode van de gestelde lozing ontbrak vanwege de droogte.

24. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder besloten het advies van de bezwarencommissie en de daaraan ten grondslag liggende motivering over te nemen en de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard. In dit advies van de bezwarencommissie staat vermeld dat verweerder verwijst naar het rapport van de toezichthouder van 27 november 2020 waarin door de toezichthouder is vastgesteld dat op of omstreeks 25 november 2020 vanaf het erf van eisers een lozing van meststoffen heeft plaatsgevonden. Tevens wordt verwezen naar het rapport van de ecoloog van 26 mei 2021. Deze rapporten maken volgens verweerder aannemelijk dat er meststoffen in de Rakerlossing zijn geloosd. De bezwarencommissie stelt vast op basis van het inspectierapport van 27 november 2020 dat er verontreinigde stoffen (mest) zijn geloosd en derhalve voldoende is komen vast te staan dat er een overtreding is begaan. De bezwarencommissie is voorts van mening dat verweerder met de drie rapporten tezamen (het inspectierapport van 27 november 2020, het ecologisch onderzoeksrapport van

26 mei 2021 en de Analyseresultaten met de conclusies/toelichting van de ecoloog van

2 juni 2022) voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er een overtreding van artikel 6.2. van de Ww door de bezwaarmakers heeft plaatsgevonden. Omdat het feitelijk onmogelijk is om slechts een deel van de sliblaag te verwijderen komt de bezwarencommissie niet toe aan de afweging of de last onder dwangsom (
rechtbank: bedoeld zal zijn de last onder bestuursdwang) evenredig is aan de mate van vervuiling als gevolg van de mestlozing. Een evenredigheidstoets zou daarentegen wel kunnen leiden tot een bepaalde verdeelsleutel wat betreft de kosten van sanering. Die toets kan volgens de bezwarencommissie echter pas aan de orde zijn bij het nemen van het invorderingsbesluit^[9]. Daarbij kan alsdan rekening gehouden worden met de normale frequentie en kosten van het baggeren van de primaire watergang.

24.1.

In het verweerschrift heeft verweerder opgenomen dat uit de verklaring van de ecoloog van 26 mei 2021, rapport ‘Inspecties saneren Rosveldlossing’ van 21 september 2022 en het rapport ‘Verificatie baggerwerk Rosveldlossing Nederweert’ van [bedrijfsnaam] van 8 november 2022 blijkt dat in de Rosveldlossing een verontreiniging in de vorm van een sliblaag aanwezig is. Bekend is dat er vanaf het perceel van eisers meerdere lozingen hebben plaatsgevonden (in ieder geval op 17 december 2019, 3 januari 2020, 4 februari 2020, 18 en 28 november 2020 en 6 en 17 december 2020). Aannemelijk is volgens verweerder dat al de door eisers geloosde mest zich in de loop der tijd in de Rosveldlossing heeft opgehoopt.

25. De rechtbank stelt allereerst vast - zie ook onder 3 en 18 - dat de lasten onder bestuursdwang (primaire besluiten) zijn onderbouwd met het inspectierapport van

27 november 2020 naar aanleiding van de melding van de ecoloog van 25 november 2020. Daarin staat vermeld dat op 26 november 2020 is geconstateerd dat er een lozing had plaatsgevonden van het erf/talud Rakerlossing en dat dit talud sporen vertoonde van afstroming van mest/afvalwater en dat dit ter plaatse reeds was opgeschoond en voorzien van nieuwe teelaarde. Ook het ecologisch onderzoek van 26 mei 2021 dient als onderbouwing van de lasten onder bestuursdwang. Daarin staat onder andere dat er naar aanleiding van vissterfte in de Sterkselse Aa op 18 november en 22 november 2020 onderzoek is verricht in het stroomgebied van de Rosveldlossing en Rakerlossing en dat een lozing met varkensmest uiteindelijk hiervan de oorzaak bleek. Voorts vermeldt de ecoloog

dat bij de lozing waarschijnlijk een grote hoeveelheid varkensmest in de Sterkselse Aa terecht is gekomen. Een deel van de mest heeft de vissterfte veroorzaakt. Half maart 2021 is de waterbodem van de Rosveldlossing bemonsterd en is geconstateerd dat het slib van dien kwaliteit is dat over één kilometer 965 m3 dit slib verwijderd moet worden.

25.1.

Uit het voorgaande leidt de rechtbank voorts af dat uit de bestreden besluiten - zie onder 24 - volgt dat de aan de lasten onder bestuursdwang ten grondslag gelegde overtreding (lozing met meststoffen) op of omstreeks 25 november 2020 vanaf het erf van eisers heeft plaatsgevonden.

25.2.

Uit de besluitvorming blijkt niet dat de lasten onder bestuursdwang zijn opgelegd voor eventuele andere overtredingen, zoals de in het verweerschrift gestelde lozingen van

17 december 2019, 3 januari 2020, 4 februari 2020 en 6 en 17 december 2020, dan wel andere vóór die periode door verweerder gestelde lozingen door eisers en eventuele andere aanschrijvingen, zie bij voorbeeld de in de primaire besluiten genoemde aanschrijving van 21 januari 2021.^[10]Verweerder heeft het steeds over ‘een lozing’. De rechtbank verwijst ook naar 3.2.

25.3.

Daargelaten of voldoende aannemelijk is gemaakt dat de sliblaag met meststoffen is verontreinigd heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat, zoals volgt uit de bestreden besluiten (zie de conclusie van het advies van de bezwaren-commissie) de verontreiniging van de sliblaag enkel het gevolg is van een mestlozing van eisers op of omstreeks 25 november 2020. Verweerder heeft onvoldoende onderzocht en gemotiveerd dat de lasten onder bestuursdwang, het verwijderen van het slib, ziet op het ongedaan maken van die (ene) mestlozing. De rechtbank vindt namelijk dat verweerder de causaliteit tussen die overtreding van de artikelen 6.2, eerste lid, en 6.8 van de Ww en de hoeveelheid mest/slib - saneringsplicht voor een groot gedeelte van de sliblaag - van ongeveer 20 centimeter over een afstand van ongeveer één kilometer van in totaal 965 m³ slib, één kilometer stroomafwaarts in de Rosveldlossing^[11]- niet heeft aangetoond. Hiertoe overweegt de rechtbank - zie onder 25.2 - dat de door verweerder gestelde andere lozingen/ overtredingen van eisers niet ten grondslag zijn gelegd aan de lasten onder bestuursdwang, zodat deze mogelijke lozingen en de als gevolg daarvan ontstane (met mest vervuilde en te saneren) sliblaag niet (zonder meer) aan elkaar te koppelen zijn. Tevens is komen vast te staan dat de Rosveldlossing nog nooit gebaggerd is in de afgelopen 40 jaar, waardoor allerminst uitgesloten kan worden dat er eerdere lozingen (van andere bedrijven) dan wel mest afkomstig van andere percelen in de loop der jaren in dit oppervlakte-waterlichaam zijn terecht gekomen en deel uitmaken van de (te saneren) sliblaag. Ook acht de rechtbank het niet waarschijnlijk dat eisers op de door verweerder genoemde dag / in de korte periode (op of omstreeks 25 november 2020) zo’n grote hoeveelheid mest geloosd zouden hebben op de Rakerlossing zo’n twee kilometer vóór het punt waar de sliblaag zich bevindt (in een periode van droogte) waardoor er weinig water stond in de Rakerlossing. Dit is ook duidelijk naar voren gekomen ter zitting waar (via google maps/street view) het hele traject vanaf de plek van de overtreding tot de te saneren lossing is gevolgd en mede op basis waarvan (voldoende) twijfel is gerezen over de causaliteit tussen de overtreding op of omstreeks 25 november 2020 en de door eisers te saneren hoeveelheid mest/slib.

25.4.

Gelet hierop zijn de lasten (veel) te verstrekkend. Verweerder heeft niet voldoende gemotiveerd en onderzocht of het verwijderen van de door hem in de lasten onder bestuursdwang vermelde sliblaag het gevolg is van/nodig is in het licht van het ongedaan maken van de gevolgen van die ene overtreding. De rechtbank is hiervan niet overtuigd geraakt. Verweerder had dan ook moeten aantonen welke andere overtredingen er zijn geweest om deze grote hoeveelheid (te verwijderen) slib te hebben opgeleverd en deze aan de lasten ten grondslag moeten leggen, dan wel had hij tot een aanzienlijke beperking van het kostenverhaal moeten komen. In dit verband is van belang dat verweerder niets heeft gedaan met de opmerking van de bezwarencommissie - zie ook onder 4 en 24 - ten aanzien van de kostenverhaalsbeschikkingen. Wat dat laatste betreft merkt de rechtbank nog op dat naar aanleiding van de behandeling ter zitting geprobeerd is partijen tot een minnelijk akkoord te laten komen. Verweerder heeft bij brief van 5 juni 2025 aan de rechtbank laten weten dat er geen bereidheid bestaat een schikking te treffen met eisers. Het betoog slaagt.

26. De bestreden besluiten berusten dan ook niet op een deugdelijke motivering/zijn onzorgvuldig voorbereid en daarom in strijd met de artikelen 7:12 en 3:2 van de Awb. Zij komen voor vernietiging in aanmerking.

Kostenverhaalsbeschikkingen

27. De rechtbank overweegt dat nu de bestreden besluiten vernietigd dienen te worden de grondslag komt te ontvallen aan de kostenverhaalsbeschikkingen - zie hierover onder 5 - in verband met de door verweerder toegepaste bestuursdwang. Deze komen derhalve ook voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank verwijst in dit verband naar de overweging aan het einde van 25.4.

Samenvatting/conclusie en gevolgen

28. Zoals onder 14 aangegeven is het beroep van [eiser] ontvankelijk. De rechtbank vindt dat de mestlozing op of omstreeks 25 november 2020 een overtreding is van wettelijke voorschriften en dat alle eisers als overtreder zijn aan te maken (zie onder 18.1 en 22). De beroepen van hen slagen op dat punt niet. Die beroepen zijn gegrond omdat de lasten onder bestuursdwang en de kostenverhaalsbeschikkingen in strijd zijn met het motiveringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Zoals aangegeven onder 25.4 zijn de lasten (veel) te verstrekkend. Verweerder heeft niet voldoende gemotiveerd en onderzocht of het verwijderen van de door hem in de lasten vermelde sliblaag het gevolg is van/nodig is in het licht van het ongedaan maken van de gevolgen van die ene aan die lasten ten grondslag gelegde overtreding. Van een beperking van het kostenverhaal is (eveneens) geen sprake. De rechtbank vernietigt daarom de beschikkingen daarover (zie onder 27). De rechtbank ziet geen reden om zelf een beslissing over de handhaving te nemen. Verweerder is eerst aan zet. Hij zal, in het licht van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, opnieuw moeten besluiten op de bezwaren van eisers en daarbij een keuze moeten maken of en hoe hij het door de rechtbank geconstateerde gebrek gaat herstellen.

29. Omdat de beroepen gegrond zijn, moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Ter zitting is het beroep ROE 22 / 2523 van Stichting Administratie-kantoor [eiseres 1] (STAK) ingetrokken onder toezegging van verweerder dat hij het griffierecht van € 365,- en de helft van de proceskosten van alle vier de samenhangende zaken (identiek beroepschrift en gevoegde behandeling op zitting), te weten € 907,- zal vergoeden aan STAK. Deze verrekening heeft tot gevolg dat de vergoeding in onderhavige zaken € 907,- bedraagt. Verder zijn er geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten van 13 september 2022;

- vernietigt de kostenverhaalsbeschikkingen van 18 juli 2023;

- draagt verweerder op nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van eisers met inachtneming van deze uitspraak;

- bepaalt dat verweerder het griffierecht dient te vergoeden van € 365,- aan [eiseres 1] , € 365,- aan [eiseres 2] en € 184,- aan [eiser] ;

- veroordeelt verweerder tot betaling van € 907,- aan proceskosten aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzitter, en mrs. A. Snijders en H.H.B. Lamers, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. van den Brekel, griffier.

De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 september 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 17 september 2025.

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Vernietiging last onder bestuursdwang en kostenverhaalsbeschikkingen wegens onvoldoende causaliteit en disproportionaliteit bij mestlozing