Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummers: ROE 19 / 562, ROE 19 / 564 en ROE 19 / 726
Uitspraak van de meervoudige kamer van 20 november 2020 in de zaken tussen
de Stichting Wonen Limburg, gevestigd te Roermond, eiseres,
en
de heffingsambtenaar van de Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten met dagtekening 28 februari 2013 – voor zover hier van belang – heeft verweerder aan eiseres en Wonen Roer & Maas (rechtsvoorganger van eiseres) aanslagen rioolheffing eigenaren voor het belastingjaar 2013 (met aanslagnummers 1032224575 en 1032226966 respectievelijk 1032233579) opgelegd.
Bij besluiten met dagtekening 28 februari 2014 – voor zover hier van belang – heeft verweerder aan eiseres aanslagen rioolheffing eigenaren voor het belastingjaar 2014 (met aanslagnummers 1039450125 en 1039994902) opgelegd.
Bij (drie) besluiten van 13 februari 2019 (hierna: de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen voormelde aanslagen ongegrond verklaard.
Verweerder heeft de stukken die op de zaken betrekking hebben ingezonden en heeft (in elke zaak) een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn gevoegd behandeld ter zitting van 9 september 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.F. van der Muur en mr. R. Froentjes, rechtsbijstandverleners te Groningen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.M.M. Duits, rechtsbijstandverlener te Sliedrecht, en [naam medewerker] , werkzaam bij de gemeente Leudal.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Wonen Roer & Maas en eiseres waren als woningbouwverenigingen in 2013 eigenaar van de in de aanslagen over het jaar 2013 genoemde 790 percelen in de gemeente Leudal. In 2014 was eiseres eigenaar van de in de aanslagen over het jaar 2014 genoemde 807 percelen in die gemeente. Deze percelen beschikken over een directe of indirecte aansluiting op het gemeentelijk riool. Op grond van de Verordening op de heffing en de invordering van rioolheffing 2013 (hierna: de Verordening) van de gemeente Leudal zijn eiseres en Wonen Roer & Maas als eigenaren van de percelen voor ieder perceel afzonderlijk in de rioolheffing betrokken, tegen een tarief van € 244,65 per perceel. Het totaal van de aanslagen bedraagt € 390.706,05.
2. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de aanslagen ongegrond verklaard.
3. Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Zij betoogt – zakelijk weergegeven – dat de Verordening in strijd is met de Kaderrichtlijn Water (hierna: de KRW), dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door bepaalde percelen buiten de rioolheffing te laten en dat de met de opbrengst van de rioolheffing geraamde baten de geraamde lasten overstijgen, zodat de Verordening om die reden onverbindend verklaard dient te worden.
Kaderrichtlijn Water
4. Eiseres heeft het standpunt ingenomen dat verweerder aan haar als eigenaar van de percelen ten onrechte aanslagen rioolheffing heeft opgelegd. Hiertoe heeft eiseres betoogd dat de Verordening, waaruit volgt dat de eigenaar van een perceel wordt betrokken in de rioolheffing, in strijd is met de KRW, meer specifiek met artikel 9, eerste lid, van de KRW. In dit artikellid is het beginsel van ‘de vervuiler betaalt’ neergelegd, waaruit volgens eiseres volgt dat niet zij als eigenaar, maar de huurders van haar onroerende zaken dienen te worden betrokken in de rioolheffing. Zij zijn immers de vervuilers en niet eiseres. Verweerder heeft artikel 9 van Pro de KRW dan ook niet, niet tijdig dan wel onjuist geïmplementeerd in de Verordening waardoor deze onverbindend verklaard dient te worden. Omdat voornoemd artikel van de KRW onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurig bepaalde verplichtingen voor verweerder in het leven roept, heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat haar een rechtstreeks beroep op dit artikel van de KRW toekomt. Eiseres verbindt aan dit alles de consequentie dat de aanslagen dienen te worden vernietigd. Voorts verzoekt eiseres tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.
5. De grieven van eiseres slagen niet. Voor de motivering van dit oordeel verwijst de rechtbank naar het arrest van de Hoge Raad van 8 december 2017 (ECLI:NL:HR:2017: 3082), alsmede naar de uitspraak van gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 28 augustus 2018 (ECLI:NL:GHARL:2018:7681), welke uitspraak de Hoge Raad bij arrest van 7 juni 2019 (ECLI:NL:HR:2019:869) met toepassing van artikel 81 van Pro de Wet op de rechterlijke organisatie heeft bevestigd.
Gelijkheidsbeginsel
6. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Verordening wordt rioolheffing geheven van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een perceel dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering. Een perceel is op grond van artikel 1, onder a, van de Verordening een roerende of onroerende zaak of een zelfstandig gedeelte daarvan. In de Verordening is geen vrijstelling opgenomen.
7. Verweerder heeft in de bestreden besluiten te kennen gegeven dat hij naar aanleiding van de bezwaarschriften van eiseres onderzoek heeft laten doen naar de percelen die niet in de heffing zijn betrokken. Verweerder heeft als bijlage bij de bestreden besluiten overzichten gevoegd. In die overzichten is onderverdeeld naar type het aantal percelen genoemd dat wel en niet in de rioolheffing is betrokken. Volgens het overzicht van 2013 zijn 16.778 percelen wel en 2.883 (exclusief sluimerende woz-objecten) percelen niet in de heffing betrokken. In 2014 zijn 16.650 percelen wel en 2.893 percelen niet in de heffing betrokken. Tot de percelen die buiten de heffing zijn gelaten, behoren onder meer onbebouwde percelen (zoals cultuurgrond en bosgrond), in aanbouw zijnde percelen (in 2013: 87; in 2014: 36), trafo’s (in beide jaren: 213) en hoogspanningsmasten (in beide jaren: 139). Die percelen hebben volgens verweerder geen eigen aansluiting op de gemeentelijke riolering en het (hemel)water wordt bij die percelen over het algemeen in de grond geïnfiltreerd of afgevoerd op een waterweg die niet in verbinding staat met de gemeentelijke riolering. Het is bij zeer kleine percelen als trafo’s ook vrijwel niet aan te tonen dat het op die percelen vallend hemelwater in de gemeentelijke riolering terechtkomt. Dit leidt verweerder tot de conclusie dat voor die percelen geen sprake is van een belastbaar feit in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Verordening. Dat is anders voor (een deel van) de 61 in de overzichten opgenomen zelfstandige garageboxen. Verweerder erkent dat (een deel van) die percelen ten onrechte niet in de heffing zijn betrokken omdat aannemelijk is dat van deze percelen het hemelwater (gedeeltelijk) in de gemeentelijke riolering terechtkomt. Dit betekent in de visie van verweerder echter nog niet dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel. Het verschil in behandeling wordt veroorzaakt door een fout in de uitvoering (vanwege de onjuiste interpretatie van het begrip “indirecte aansluiting”) en is niet het gevolg van bewust begunstigend beleid of een oogmerk tot begunstiging, terwijl bovendien geen sprake is van schending van de meerderheidsregel.
8. Eiseres heeft in haar beroepsgronden gesteld dat verweerder niet met een adresoverzicht inzichtelijk heeft gemaakt welke percelen vanwege het ontbreken van een (indirecte) aansluiting op de gemeentelijke riolering niet in de heffing zijn betrokken. Dit leidt eiseres tot het standpunt dat verweerder niet heeft aangetoond dat niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel is gehandeld door bepaalde percelen buiten de rioolheffing te laten. Eiseres gaat er daarom van uit dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel omdat percelen die, evenals haar percelen, op grond van artikel 3, eerste lid, van de Verordening in de heffing hadden moeten worden betrokken, niet zijn meegenomen.
8.1.
In haar pleitnota heeft eiseres aangegeven dat zij aan de hand van openbaar toegankelijke locatiegegevens van Enexis van een deel van de trafo’s in de gemeente heeft gecontroleerd of sprake is van een (indirecte) aansluiting op de riolering. Dit heeft geresulteerd in een productie waarin de foto’s en locatiegegevens van 113 trafo’s in de gemeente zijn opgenomen. Op grond hiervan kan, aldus eiseres, betrekkelijk eenvoudig worden vastgesteld dat sprake is van een (indirecte) aansluiting op de riolering. De trafo’s zijn namelijk gelegen in de bebouwde kom (1), nabij percelen die direct zijn aangesloten op de riolering (2) en aan of nabij de openbare weg waarin putten zijn aangebracht (3). Gelet hierop deelt eiseres niet verweerders standpunt dat trafo’s zeer kleine percelen zijn, waarvan vrijwel niet is aan te tonen dat het daarop vallend hemelwater in de gemeentelijke riolering terechtkomt. Verweerder heeft daarom, zoals dat (in ieder geval) ook het geval is bij de zelfstandige garageboxen, ten onrechte (een deel van) de trafo’s niet in de rioolheffing betrokken. Eiseres houdt het er voor dat verweerder die percelen op basis van typering bewust buiten de rioolheffing heeft gelaten en hiervoor geen rechtvaardigingsgrond bestaat. Er is namelijk geen enkele trafo en garagebox in de heffing betrokken. Verweerder was verder op de hoogte van de belastbaarheid van dergelijke percelen. In de toelichting op de naar aanleiding van de invoering van de Wet verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken opgestelde nieuwe modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is namelijk het volgende opgenomen:
“
De verbreding van het begrip aansluiting heeft voor het overgrote deel van de percelen geen consequenties. De percelen hebben sowieso al een aansluiting op het rioleringsstelsel. Wij verwachten dat een kleine minderheid van de percelen geen aansluiting op het buizenstelsel heeft maar wel water ter nadere verwerking aanbiedt bij de gemeente. Te denken valt aan garageboxen, loodsen en dergelijke.”
De verbreding van het begrip aansluiting heeft voor het overgrote deel van de percelen geen consequenties. De percelen hebben sowieso al een aansluiting op het rioleringsstelsel. Wij verwachten dat een kleine minderheid van de percelen geen aansluiting op het buizenstelsel heeft maar wel water ter nadere verwerking aanbiedt bij de gemeente. Te denken valt aan garageboxen, loodsen en dergelijke.”
8.2.
Een tweede aanknopingspunt voor het bewust buiten de heffing laten van percelen als garageboxen en trafo’s vindt eiseres in het raadsvoorstel inzake het vaststellen van onder meer de Verordening op de heffing en de invordering van rioolheffing 2017 van 13 december 2016, waarin, onder verwijzing naar de invoering van de Wet verankering en bekostiging van gemeentelijke watertaken, het volgende is opgenomen:
“
Problematiek in het kort
Problematiek in het kort
Bovengenoemde wetswijziging heeft geleid tot een aanpassing van de (model)verordening (overgangstermijn tot 2010). Het rioolrecht werd vervangen door de rioolheffing. Echter in de uitvoering is uitgegaan van eenzelfde objectenbestand dan vóór de wetswijziging. Belangrijkste reden dat nagenoeg alle gemeenten eenzelfde uitvoering bleven hanteren was het feit dat de uitwerking van de wetswijziging tot grote praktische gevolgen leidde bij de uitvoering.”
Omdat de percelen van eiseres wat de belastbaarheid voor de rioolheffing betreft gelijk zijn aan deze percelen, is eiseres, gezien het vorenstaande, van mening dat haar percelen eveneens onder dit begunstigend beleid moeten vallen.
9. De rechtbank stelt voorop dat de bewijslast om een beroep op het gelijkheidsbeginsel te onderbouwen op de belastingplichtige rust (zie de uitspraak van het Gerechtshof
’s-Hertogenbosch van 30 maart 2018, ECLI:NL:GHSHE:2018:1505). Indien de belasting-plichtige aan die bewijslast voldoet door te wijzen op gevallen waarin met hem vergelijkbare belastingplichtigen een gunstigere behandeling dan hemzelf hebben gekregen en hij een beroep doet op begunstigend beleid dat niet is gepubliceerd (en ook niet is bestemd om buiten het bestuursorgaan bekendheid te verkrijgen), waarvan in zijn geval zou zijn afgeweken, ligt het op de weg van verweerder die ongelijke behandeling te verklaren en daarbij aannemelijk te maken dat die niet voortvloeit uit een door hem gevoerd of op een hoger niveau gecoördineerd begunstigend beleid (zie de arresten van de Hoge Raad van 23 april 2004, ECLI:NL:HR:2004:AL8260 en 22 september 2017, ECLI:NL:HR:2017:2434).
10. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat (een deel van) de zelfstandige garageboxen uit verweerders overzichten van niet in de heffing betrokken percelen (indirect) met de riolering zijn verbonden en dus voldoen aan de (ruime) definitie van het belastbaar feit voor de rioolheffing. Uit de door eiseres overgelegde productie blijkt dat dat ook het geval is bij een groot deel van de trafo’s in de gemeente. Verweerder heeft dit op zitting ook niet weersproken en slechts in algemene bewoordingen gesteld dat een deel van de trafo’s (mogelijk) geen (indirecte) aansluiting op de riolering hebben. Van de overige percelen op de overzichten is slechts het type bekend en heeft verweerder, die hiervoor de meeste gerede partij is, geen specificatie aangeleverd op grond waarvan zou kunnen worden nagegaan of al dan niet sprake is van een (indirecte) aansluiting op de riolering. De rechtbank acht daarom het vermoeden gerechtvaardigd dat niet alleen (een deel van de) garageboxen en de trafo’s, maar ook (een deel van) de andere percelen op grond van de Verordening in de rioolheffing hadden moeten worden betrokken. Verweerder heeft dit vermoeden niet ontzenuwd. Het vorenstaande betekent echter nog niet dat daarmee sprake is van een schending van het gelijkheidsbeginsel. Dat is pas het geval indien (a) een begunstigend beleid wordt gevoerd dan wel (b) ten aanzien van een groep belastingplichtigen sprake is van een oogmerk tot begunstiging of (c) de zogenoemde meerderheidsregel wordt geschonden (zie de uitspraak van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 25 juni 2020, ECLI:NL:GHSHE:2020:1900). Nu verweerder percelen, waarvan in ieder geval een deel wel (indirect) was aangesloten op de riolering, categorisch op type van de rioolheffing heeft uitgezonderd, acht de rechtbank het vermoeden dat verweerder een begunstigend beleid heeft gevoerd, eveneens gerechtvaardigd. Daarbij heeft eiseres door te verwijzen naar de toelichting op de modelverordening van de VNG en het raadsvoorstel van 13 december 2016 aannemelijk gemaakt dat verweerder op de hoogte was van de belastbaarheid van (een deel van) de niet in de heffing betrokken percelen en mitsdien niet kan worden gevolgd dat het beleid niet bewust begunstigend was, maar berustte op een onjuiste rechtsopvatting van het begrip “indirecte aansluiting”.
11. Uit het voorgaande volgt dat moet worden aangenomen dat verweerder ten aanzien van in ieder geval een deel van de buiten de rioolheffing gelaten percelen een begunstigend beleid heeft gevoerd. Nu verweerder niet heeft bestreden dat de percelen van eiseres feitelijk en rechtens gelijk zijn aan deze percelen, is de rechtbank van oordeel dat dit begunstigend beleid op grond van het gelijkheidsbeginsel ook moet gelden ten aanzien van de percelen van eiseres. Dit brengt mee dat verweerder de percelen van eiseres niet kan betrekken in de rioolheffing. De rechtbank zal daarom de onderhavige aanslagen rioolheffing vernietigen. De behandeling van de gronden die zien op een overschrijding van de opbrengstlimiet kan daarom achterwege blijven.
12. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank vernietigt zowel de bestreden besluiten als de aanslagen rioolheffing.
13. Omdat de beroepen gegrond worden verklaard, volgt uit artikel 8:74, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat verweerder het betaalde griffierecht zal dienen te vergoeden.
14. De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de – als samenhangende zaken in de zin artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb) te beschouwen – beroepen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.572,- (één punt voor het indienen van het bezwaarschrift tegen de aanslag over het jaar 2014 en één punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, met een waarde per punt van € 261,-; één punt voor het indienen van de beroepschriften en één punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- herroept de aanslagen rioolheffing;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht (totaal € 690,-) aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.572,- (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eiseres.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzitter, en L.A. Gruiters en mr. N.J.J. Derks-Voncken, leden, in aanwezigheid van mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 20 november 2020.
de griffier is verhinderd te ondertekenen voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 20 november 2020.
Rechtsmiddel
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij het gerechtshof te ‘s-Hertogenbosch. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.