Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 17/3022
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 december 2018 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. T.A. van Helvoort),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigden: drs. G.I. Johanns en mr. S.C.M.A. Gommans).
Procesverloop
Bij besluit van 6 oktober 2016 (het primaire besluit 1) heeft verweerder eiser medegedeeld dat hem gedurende de (verlengde) waarneming van de functie Operationeel Specialist B Intelligence in de periode van 1 juli 2016 tot 1 januari 2017 geen maandelijkse toelage zal worden toegekend.
Bij besluit van 28 maart 2017 (het primaire besluit 2) heeft verweerder het verzoek van eiser om in verband met de waarneming van de functie Operationeel Specialist B Intelligence een waarnemingstoelage met terugwerkende kracht toe te kennen afgewezen.
Bij besluit van 1 augustus 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen het niet toekennen van een waarnemingstoelage, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2018.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiser was tot 1 februari 2014 werkzaam als Operationeel Expert, [nadere functieomschrijving] bij de eenheid Limburg.
2. Bij wijzigingsbesluit van 29 januari 2014 is eiser op grond van artikel 65 van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) voor de periode van 1 februari 2014 tot
1 januari 2015 tijdelijk belast met de werkzaamheden behorende bij de functie van Operationeel Specialist B uit het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP).
In dit besluit is opgenomen dat de overige rechtspositie van eiser geen wijzigingen ondergaat, voor zover dit geen betrekking heeft op de regeling woon-werkvergoeding.
3. Bij wijzigingsbesluit van 16 december 2014 zijn de tijdelijke werkzaamheden, zoals vermeld onder 2. (eveneens) op grond van artikel 65 van het Barp met ingang van
1 januari 2015 verlengd tot het moment waarop eiser het definitieve plaatsingsbesluit personele reorganisatie zal ontvangen en de feitelijke bestemming binnen de personele reorganisatie heeft gevolgd. Ook in dit besluit is opgenomen dat de overige rechtspositie van eiser geen wijzigingen ondergaat, voor zover dit geen betrekking heeft op de regeling woon-werkvergoeding.
4. Bij brief van 22 maart 2016 heeft eiser bij verweerder, gelet op de langere duur van de tijdelijke werkzaamheden, een verzoek ingediend om te worden geplaatst in de functie Operationeel Specialist B met de bijbehorende schaal. Daarnaast heeft eiser een verzoek ingediend om toekenning van een waarnemingstoelage op grond van artikel 17 van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) met terugwerkende kracht tot 1 februari 2014. Eiser heeft ter onderbouwing van zijn verzoeken verwezen naar de interne beleidslijn over langdurige waarnemingen (brief van 11 mei 2016 met kenmerk KNP13002127 van de directeur HRM aan de directeur PDC) en de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van
25 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1384.
5. Bij besluit van 10 juni 2016 heeft verweerder eiser met ingang van 1 juli 2016 geplaatst op de functie Operationeel Expert Tactische Opsporing, gewaardeerd op schaal 9. Aan deze functie zijn 24 of meer OVW(onvermijdelijk verzwarende werkomstandigheden)-punten verbonden.
6. Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder eiser medegedeeld dat hij voor de periode van 1 juli 2016 tot 1 januari 2017 in verband met de vacature van Operationeel Specialist B Intelligence zal worden belast met de waarneming van deze functie, maar dat hem gelet op het bepaalde in artikel 17 van het Bbp géén maandelijkse toelage zal worden toegekend.
Dit omdat het schaalniveau van eisers garantieschaal in bovengenoemde periode volgens verweerder gelijk is aan het schaalniveau van de waar te nemen functie. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
7. Bij besluit van 29 december 2016 heeft verweerder eiser in kennis gesteld van het voornemen het verzoek van 22 maart 2016 (zie o.w. 4) af te wijzen, omdat eiser de werkzaamheden op het moment van het verzoek niet minimaal drie jaar ononderbroken uitoefende. Met betrekking tot het verzoek tot het toekennen van een waarnemingstoelage verwijst verweerder naar eerdere besluitvorming hierover in de besluiten van 29 januari 2014 (wijzigingsbesluit 1), 16 december 2014 (wijzigingsbesluit 2) en 6 oktober 2016 (primaire besluit 1).
8. Eiser heeft op 23 januari 2017 zijn zienswijze ingediend met betrekking tot de weigering van verweerder hem een waarnemingstoelage met terugwerkende kracht toe te kennen en daarbij aangegeven dat het verzoek dient te worden aangemerkt als een duuraanspraak. Tevens heeft eiser aangegeven nooit eerder om een waarnemingstoelage te hebben verzocht en een duuraanspraak ten allen tijde te kunnen indienen.
9. Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder eisers verzoeken tot plaatsing op de LFNP-functie Operationeel Specialist B bij het team Informatieknooppunten van de dienst Regionale Informatie Organisatie en het toekennen van een waarnemingstoelage met terugwerkende kracht afgewezen. Voor wat betreft het verzoek tot het toekennen van een waarnemingstoelage maakt verweerder onderscheid tussen de periode voorafgaand aan
23 januari 2017 (indienen zienswijze) en de periode daarna. Met betrekking tot de periode voorafgaand aan 23 januari 2017 stelt verweerder zich op het standpunt dat er geen sprake is van nieuw gebleken feiten en/of veranderde omstandigheden. Voor de periode ná
23 januari 2017 stelt verweerder dat gelet op het bepaalde in artikel 17 van het Bbp geen maandelijkse waarnemingstoelage zal worden toegekend, omdat het salaris dat eiser geniet en zou hebben genoten gelijk aan elkaar zijn. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
10. Bij wijzigingsbesluit van 2 mei 2017 heeft verweerder eiser met ingang van
25 maart 2017 geplaatst in de functie Operationeel Specialist B.
11. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren, onder aanvulling van de motivering, niet ontvankelijk (ten aanzien van het primaire besluit 1) en ongegrond (ten aanzien van het primaire besluit 2) verklaard. Met betrekking tot de periode voorafgaand aan 22 maart 2016 stelt verweerder zich op het standpunt dat eiser geruime tijd heeft berust in het niet ontvangen van het bij de waargenomen functie behorende salaris in de vorm van een waarnemingstoelage. Dat blijkt volgens verweerder uit het feit dat eiser niet eerder een waarnemingstoelage heeft aangevraagd en dat eiser sinds augustus 2014 niet heeft geageerd tegen de salarisstroken en de wijzigingsbesluiten van 29 januari 2014 en 16 december 2014. Omdat eiser geruime tijd heeft berust in het niet ontvangen van het bij de waargenomen functie behorende salaris in de vorm van een waarnemingstoelage dient de bij het bestreden besluit besloten weigering op één lijn te worden gesteld met een weigering om van een besluit terug te komen, als bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verweerder verwijst naar de uitspraak van de CRvB van 19 november 2009 met kenmerk ECLI:NL:CRVB:2009:BK8450 en stelt zich op het standpunt dat volstaan kan worden met de vraag of er sprake is van nieuw gebleken feiten en/of veranderde omstandigheden. Omdat hiervan geen sprake is, is volgens verweerder terecht besloten tot het niet toekennen van een waarnemingstoelage voor het verleden. Met betrekking tot de periode van 22 maart 2016 tot 25 maart 2017 (datum benoeming in functie) stelt verweerder onder verwijzing naar artikel 17 van het Bbp dat eiser niet in aanmerking komt voor een waarnemingstoelage, omdat het schaalniveau van de waargenomen functie gelijk is aan het schaalniveau van eisers garantieschaal.
12. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat zijn bezwaar tegen het primaire besluit 1 ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Hij heeft in bezwaar tegen het primaire besluit 1 aangegeven dat er geen sprake had moeten zijn van een verlenging van de waarneming, maar van een plaatsing in de functie. Eiser erkent dat hij ten tijde van het bezwaar tegen het primaire besluit 2 inmiddels geplaatst was in deze functie en daardoor op dat moment geen belang meer had bij het bezwaar tegen de verlenging van de waarneming. Eiser heeft echter ook toen al bestreden dat hij geen recht had op een waarnemingstoelage. Hij voert daartoe aan dat hij omdat hij al in juni 2014 op grond van zijn OVW-periodieken was ingeschaald in schaal 10, trede 14, hij gedurende de waarneming op zijn periodiekdata had moeten uitlopen in schaal 11. Er is geen sprake van eerdere besluitvorming zoals door verweerder wordt betoogd, omdat in de eerdere besluiten niets is besloten met betrekking tot het al dan niet toekennen van een waarnemingstoelage. Het verzoek van 22 maart 2016 dient bij nader inzien niet te worden aangemerkt als een duuraanspraak, maar als een nieuwe zelfstandige aanvraag waarop voor het eerst is beslist bij de primaire besluiten 1 en 2. Eiser had vanaf juli 2014 elke periodiekdatum OVW-periodieken in schaal 11 moeten ontvangen.
13. In verweer is aangevoerd dat verweerder met eiser van mening is dat het bezwaar tegen het primaire besluit 1 voor zover dit betrekking had op het niet toekennen van een waarnemingstoelage in de periode van 1 juli 2016 tot 1 januari 2017 op dat punt ontvankelijk, maar ongegrond had dienen te worden verklaard. Met betrekking tot eisers stelling dat er geen sprake is van het herzien van oorspronkelijk besluiten, omdat eiser niet eerder dan 22 maart 2016 heeft verzocht om toekenning van een waarnemingstoelage voor het waarnemen van de functie Operationeel Specialist B is verweerder een andere mening toegedaan. Gelet op de afspraken die vastgelegd zijn in het Rechtspositioneel Kader voor de tijdelijke inzet van medewerkers in het kader van de vorming Nationale Politie (CGOP) van 18 oktober 2012 (het Rechtspositioneel Kader) is er geen passage in de besluiten van
16 december 2014 en 29 januari 2016 opgenomen over de toekenning van een waarnemingstoelage. Door eiser zijn ook geen nieuwe feiten of omstandigheden naar voren gebracht in zijn verzoeken van 22 maart 2016 en 23 januari 2017 die aanleiding geven om te bezien of er in de situatie van eiser sprake zou kunnen zijn van een uitzonderingssituatie, zoals bedoeld in het Rechtspositioneel Kader. De afspraken die vast zijn gelegd in het Rechtspositioneel Kader zijn van rechtswege beëindigd met de afronding van de personele reorganisatie op 1 juli 2016. Gelet daarop is in het primaire besluit 1 wel een passage over het wel, dan niet toekennen van een waarnemingstoelage opgenomen. Eiser was aangesteld in een functie waaraan salarisschaal 9 en meerdere OVW-periodieken zijn verbonden. Hierdoor ontving eiser het salaris behorende bij het maximumbedrag van salarisschaal 10 (de garantieschaal). Omdat eiser in de periode van 1 juli 2016 tot 1 januari 2017 al een salaris ontving dat gelijk was aan het niveau van de salarisschaal dat eiser zou hebben gehad indien hij was geplaatst in de waargenomen functie, komt eiser niet in aanmerking voor toekenning van een waarnemingstoelage.
14. In reactie op het verweerschrift heeft eiser medegedeeld dat het verzoek tot toekenning van een waarnemingstoelage bij nader inzien niet dient te worden aangemerkt als een duuraanspraak. Eiser heeft in het beroepschrift al toegelicht waarom hij van mening is dat het verzoek van 22 maart 2016 een nieuwe, zelfstandige aanvraag betreft waarop voor het eerst is beslist bij de primaire besluiten. Met betrekking tot verweerders beroep op het Rechtspositioneel Kaderstelt stelt eiser dat hoewel in dit kader is vastgelegd dat geen waarnemingen zouden plaatsvinden, dit niet betekent dat er geen toelage betaald hoeft te worden op het moment dat iemand belast wordt met een waarneming. Een afspraak binnen het GO kan ook nooit een bepaling uit het Bpb buiten werking stellen. De waarneming hield volgens eiser ook geen verband met het vervullen van tijdelijke werkzaamheden ten behoeve van de vorming van de nationale politie. De stelling dat in de periode van het Rechtspositioneel kader geen waarnemingstoelagen zijn toegekend is onjuist. Eiser verwijst naar een aantal meegestuurde (geanonimiseerde) besluiten van collega’s en stelt verder dat hij op grond van artikel 9a juncto artikel 10 van het Bbp recht heeft op een uitloop naar salarisschaal 11 met OVW-periodieken gedurende de waarneming.
15. De rechtbank overweegt als volgt.
16. Met betrekking tot de thans door de rechtbank te beantwoorden rechtsvragen leidt de rechtbank uit de (aanvullende) gronden van beroep af dat eisers verzoek van
22 maart 2016 gericht is op het op grond van artikel 9a van de Bbp verkrijgen van een waarnemingstoelage in de vorm van de toepasselijke OVW-periodieken. Verder blijkt uit de standpunten zoals deze thans in de beroepsprocedure naar voren zijn gebracht, dat verweerder van oordeel is dat eiser, ook gelet op het feit dat het Rechtspositioneel Kader op hem van toepassing is, niet voor een waarnemingstoelage in aanmerking komt.
17. Gelet op het feit dat het eerste verzoek van eiser om toekenning van een waarnemingstoelage dateert van 22 maart 2016 zal de rechtbank, net zoals verweerder in het bestreden besluit heeft gedaan, de periode vóór 22 maart 2016 en de periode ná 22 maart 2016 tot aan 25 maart 2017 (plaatsing in functie) beoordelen.
Periode vóór 22 maart 2016
18. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het verzoek van eiser op zichzelf terecht heeft opgevat als een verzoek om terug te komen van het rechtens onaantastbare besluit inzake de tijdelijke waarneming van de functie van Operationeel Specialist B van
29 januari 2014, zoals gewijzigd bij besluit van 16 december 2014. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiser door niet te ageren tegen het feit dat bij voornoemde besluiten hem geen waarnemingstoelage is toegekend, hij daarin in beginsel heeft berust.
Dit betekent dat de bestuursrechter, in navolging van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016 en de CRvB van 20 december 2016, ECLI:NL:2016:4872, aan de hand van de beroepsgronden dient te toetsen of het bestuursorgaan zich terecht, zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als het bestreden besluit die toets doorstaat, kan de bestuursrechter niettemin aan de hand van de beroepsgronden tot het oordeel komen dat de afwijzing van het herzieningsverzoek evident onredelijk is. De rechtbank verwijst ter onderbouwing naar de uitspraak van de CRvB van 27 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:5115.
19. Onder nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden verstaan feiten of omstandigheden die ná het eerdere besluit zijn voorgevallen, dan wel feiten of omstandigheden die weliswaar vóór het eerdere besluit zijn voorgevallen, maar die niet vóór dat besluit konden worden aangevoerd. Nieuw gebleken feiten zijn ook bewijsstukken van al eerder gestelde feiten of omstandigheden, als deze bewijsstukken niet eerder konden worden overgelegd.
20. Eiser heeft ter onderbouwing van zijn verzoek enkel gesteld dat hij recht heeft op een waarnemingstoelage in de zin van artikel 17 van het Bbp, nu hij sinds februari 2014 het volledige samenstel van werkzaamheden van de desbetreffende functie met de daarmee gepaard gaande verantwoordelijkheden heeft uitgeoefend. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat eiser hiermee geen nieuwe feiten en omstandigheden aan zijn verzoek ten grondslag heeft gelegd. Van een kennelijk onredelijk besluit is de rechtbank voorts ook niet gebleken.
Periode van 22 maart 2016 tot 25 maart 2017
21. Op grond van artikel 17, eerste lid, van het Bbp kan aan de ambtenaar die bij wijze van waarneming tijdelijk een functie uitoefent die bij toepassing van artikel 6, tweede lid, van het Bbp zou leiden tot een salarisschaal met een hoger maximumsalaris, voor de duur van die waarneming een toelage worden toegekend. Onder waarneming wordt verstaan het krachtens een daartoe strekkende aanwijzing van het bevoegd gezag tijdelijk verrichten van een samenstel van werkzaamheden dat een andere functie vormt dan die van de ambtenaar zelf.
22. Op grond van het derde lid is bij volledige waarneming van de functie, bedoeld in het eerste lid, het bedrag van de toelage gelijk aan het verschil tussen het salaris dat de ambtenaar geniet en het salaris dat de ambtenaar zou genieten, wanneer de salarisschaal met het hogere maximumsalaris met ingang van de dag van de waarneming is begonnen, voor hem zou hebben gegolden. Onder volledige waarneming wordt verstaan een zodanige waarneming dat in plaats van de eigen functie het volledige samenstel van werkzaamheden van de waargenomen functie, met de daarmee gepaard gaande verantwoordelijkheden, wordt uitgeoefend.
23. Op grond van artikel 1, onder m, van het Bbp wordt onder salaris verstaan het bedrag behorende bij de salarisschaal van de functie waarin de ambtenaar formeel is aangesteld, inclusief de op grond van artikel 9a toegekende periodieken.
24. Op grond van artikel 9a, eerste lid, van het Bbp worden aan de ambtenaar die het maximum van de schaal behorende bij een functie met 24 of meer OVW-punten heeft bereikt, met behoud van deze schaal en met inachtneming van het tweede lid, extra periodieken ter hoogte van de in de navolgende salarisschaal opgenomen periodieken toegekend. Op grond van het tweede lid gebeurt het toekennen van de periodieken, bedoeld in het eerste lid, overeenkomstig artikel 9.
25. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit onder verwijzing naar artikel 17 van het Bbp op het standpunt gesteld dat eiser niet in aanmerking komt voor een waarnemingstoelage, omdat het schaalniveau van de waargenomen functie gelijk is aan het schaalniveau van eisers garantieschaal. In het verweerschrift heeft verweerder zich met betrekking tot de periode tot 1 juli 2016 (tevens) op het standpunt gesteld dat eiser, ook gelet op het feit dat het Rechtspositioneel Kader op hem van toepassing is, niet voor een waarnemingstoelage in aanmerking komt. De rechtbank stelt voorop dat het Rechts-positioneel Kader naar zijn bewoordingen en strekking een beperkte reikwijdte heeft en slechts geacht kan worden betrekking te hebben op een beperkt aantal (direct) bij de vorming van de Nationale Politie betrokken medewerkers in de ondersteunende organisatie.
Het tijdelijk vervullen door eiser van de werkzaamheden als Operationeel Specialist B kan niet worden gerekend tot het ondersteunen van de nieuwe politietop, zoals beschreven in het Rechtspositioneel Kader.
26. De rechtbank is voorts van oordeel dat in het geval van eiser sprake is van het tijdelijk verrichten van een samenstel van werkzaamheden dat een andere functie vormt dan die van eiser zelf. Bepalend voor deze beoordeling is het samenstel van werkzaamheden dat door het bevoegd gezag is opgedragen en deze betroffen in dit geval de werkzaamheden als Operationeel Specialist B. Daarbij is van belang dat in het besluit van 29 januari 2014, zoals gewijzigd bij besluit van 16 december 2014, toepassing is gegeven aan artikel 65 van het Barp. Ook dit duidt erop dat verweerder heeft beoogd eiser tijdelijk te belasten met een andere functie. Genoemde bepaling, voor zover hier van belang, ziet immers op een aan de ambtenaar opgedragen andere functie. De rechtbank stelt verder vast dat de door eiser verrichte tijdelijke werkzaamheden als Operationeel Specialist B met ingang van
25 maart 2017 naadloos zijn overgegaan in de door eiser met ingang van laatstgenoemde datum beklede LFNP-functie van Operationeel Specialist B. Niet gebleken is dat er met betrekking tot het takenpakket van eiser als zodanig ná 25 maart 2017 iets is veranderd.
Dit houdt in dat eiser op grond van de artikelen 17, derde lid, van het Bbp in samenhang met de artikelen 1, onder m, en 9a, van het Bbp voor de periode van 22 maart 2016 tot
25 maart 2017 in aanmerking dient te komen voor een waarnemingstoelage in de vorm van extra periodieken ter hoogte van de in de navolgende salarisschaal (schaal 11) opgenomen periodieken.
27. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven.
Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd. De rechtbank voorziet niet zelf, omdat de zaak zich daarvoor niet leent. Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
28. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
29. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten.
Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A.G.M. Vluggen (voorzitter), en mr. M.A.H. Span-Henkens en mr. T.G. Klein, leden, in aanwezigheid van mr. I.M.T. Wijnands, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 21 december 2018.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.