Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 16/1184 WAO en AWB 17/344 WAO
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 augustus 2017 in de zaken tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. P.H.A. Brauer),
en
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (locatie Heerlen), verweerder
(gemachtigde: [naam]).
Procesverloop
AWB 16/1184
Bij besluit van 26 augustus 2015 heeft verweerder de aanvraag van eiseres om uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) afgewezen op de grond dat geen sprake is van toegenomen arbeidsongeschiktheid als bedoeld in artikel 43a van de WAO in de periode van 31 januari 1996 tot 31 januari 2001.
Bij besluit van 8 maart 2016 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen genoemd besluit ongegrond verklaard.
AWB 17/344
Bij besluit van 9 juni 2016 heeft verweerder geweigerd om het besluit van 24 juli 1996, waarbij de WAO(-conforme) uitkering van eiseres per 31 januari 1996 is ingetrokken, te herzien.
Bij besluit van 16 januari 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het besluit van 9 juni 2016 herroepen en beslist dat eiseres met ingang van 28 januari 2013 recht heeft op een WAO-uitkering, gebaseerd op een mate van arbeidsongeschiktheid van 55-65%.
Beide zaken
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
De rechtbank heeft partijen meegedeeld dat procesdossier AWB 15/161 ad informandum aan de dossiers van beide zaken is toegevoegd.
Het onderzoek ter zitting heeft in beide zaken gevoegd plaatsgevonden op 21 juli 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Eiseres is vanaf 1987 werkzaam geweest als maatschappelijk werkster. Op 3 mei 1993 is zij in die werkzaamheden arbeidsongeschikt geworden. Na een wachttijd van
52 weken is aan haar met ingang van 2 mei 1994 een arbeidsongeschiktheidsuitkering toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100%. Bij besluit van 24 juli 1996 is die uitkering per 31 januari 1996 ingetrokken op de grond dat eiseres arbeidsgeschikt werd bevonden voor haar eigen arbeid. Het beroep tegen het daarmee samenhangende besluit inhoudende dat eiseres destijds niet blijvend ongeschikt was om haar betrekking te vervullen, is door de rechtbank te ’s-Gravenhage bij uitspraak van 12 september 1997 ongegrond verklaard, welke uitspraak door de Centrale Raad van Beroep (CRvB) bij uitspraak van 11 mei 2000 (zaaknummer 97/9701) is bevestigd.
Op 29 december 2011 heeft eiseres verweerder verzocht om haar “WAO-dossier te heropenen” omdat er nieuwe medische informatie beschikbaar was. Die aanvraag is bij besluit van 15 mei 2012 met toepassing van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling gesteld omdat eiseres geen medische stukken had overgelegd. Eiseres heeft in dat besluuit berust. Op 22 februari 2013 heeft eiseres gevraagd om in aanmerking te komen voor uitkering ingevolge de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wet Wajong). Die aanvraag is door verweerder bij besluit van 21 maart 2013 afgewezen. Op 28 januari 2014 heeft eiseres bij verweerder nogmaals een aanvraag om Wajong-uitkering ingediend. Naar aanleiding daarvan heeft verweerder bij besluit van 23 april 2014 geweigerd om van het besluit van 21 maart 2013 terug te komen. Bij besluit op bezwaar van 12 december 2014 heeft verweerder aan die weigering vastgehouden. Bij uitspraak van 29 juli 2015 (zaaknummer 15/161) heeft de rechtbank het beroep tegen laatstgenoemd besluit ongegrond verklaard. Tegen die uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
Daarna heeft de besluitvorming plaatsgevonden als weergegeven onder procesverloop.
2. Gelet op de inhoud en strekking van beide bestreden besluiten ziet de rechtbank aanleiding om eerst te oordelen over het beroep tegen bestreden besluit 2 en daarna over het beroep tegen bestreden besluit 1.
AWB 17/344 (bestreden besluit 2)
3. Bij besluit van 16 januari 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder
-samengevat- overwogen dat op grond van recentere medische bevindingen en een nadere diagnose het in 1996 ingenomen standpunt over de belastbaarheid van eiseres voor onjuist moet worden gehouden. Dit standpunt berust op een door de verzekeringsarts bezwaar en beroep opgestelde Functionele Mogelijkheden Lijst (FML) die betrekking heeft zowel op 31 januari 1996 als op 28 januari 2013. De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft op basis van die FML geconcludeerd dat eiseres per 31 januari 1996 voor 45-55% arbeidsongeschikt en per 28 januari 2013 voor 55-65% arbeidsongeschikt moet worden geacht. Verweerder heeft het primaire besluit van 9 juni 2016 herroepen en beslist dat eiseres met ingang van 28 januari 2013 recht heeft op een WAO-uitkering, gebaseerd op een mate van arbeidsongeschiktheid van 55-65%. Met betrekking tot de ingangsdatum is verweerder uitgegaan van de aanvraag om Wajong-uitkering op 28 januari 2014 en heeft verweerder de uitkering met terugwerkende kracht van een jaar vóór die datum toegekend.
4. Eiseres kan zich met het bestreden besluit 2 niet verenigen. Samengevat betoogt eiseres dat verweerder heeft erkend dat de beëindiging van de WAO-uitkering per 31 januari 1996 onjuist is geweest, zodat het besluit van 24 juli 1996 fout was. Volgens haar heeft verweerder in feite erkend dat eiseres recht heeft op voortzetting van de WAO-uitkering per 31 januari 1996 naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100%. In plaats daarvan is de uitkering pas toegekend per 28 januari 2013 en slechts naar een arbeidsongeschiktheidspercentage van 55-65%. Verweerder heeft in feite ten onrechte niet beslist over herziening van het intrekkingsbesluit. Eiseres voert nog aan dat niet met terugwerkende kracht kan worden afgeschat. Naar de mening van eiseres betekent dit tevens dat de WAO-uitkering dient te worden voortgezet naar 80-100%, hetgeen ook geldt per de datum van 28 januari 2013. Voorts zijn naar de mening van eiseres de beperkingen in de FML te licht vastgesteld, staat niet vast of de geduide functies in 1996 bestonden en zijn deze overigens niet passend. Ook met het berekende dagloon kan eiseres zich niet verenigen.
5. Bij de beoordeling van het beroep tegen bestreden besluit 2 neemt de rechtbank als uitgangspunt dat verweerder naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van eiseres is terugkomen van zijn besluit van 24 juli 1996 waarbij de arbeidsongeschiktheidsuitkering van eiseres per 31 januari 1996 is ingetrokken. Daarbij is van belang dat de CRvB in zijn uitspraak van 20 december 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:4872) in navolging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zijn jurisprudentie over de rechterlijke toetsing van besluiten op een verzoek om terug te komen van een besluit heeft gewijzigd. Uitgangspunt van die gewijzigde jurisprudentie is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo'n aanvraag inwilligen of afwijzen. Als het bestuursorgaan het verzoek terug te komen van een besluit op inhoudelijke gronden afwijst, dan toetst de bestuursrechter het besluit op dat verzoek aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over dat verzoek. Nu verweerder het verzoek van eiseres deels heeft gehonoreerd en in feite dus ook deels heeft afgewezen, geldt voor het thans voorliggende besluit hetzelfde.
6. In het onderzoek naar aanleiding van het verzoek van eiseres heeft de arts bezwaar en beroep Eussen-Frissen kennis genomen van medische informatie die door eiseres is ingebracht. Dit betreft met name de door E. Cornips, kinderneurochirurg en F. Gubler, neurochirurg, in hun rapport van 9 januari 2012 neergelegde bevindingen en gestelde diagnose. Samengevat heeft de arts bezwaar en beroep geconcludeerd dat in de periode rond 31 januari 1996 de vermoeidheidsklachten en spierpijnen van eiseres de grootste beperkingen vormden die retrospectief gezien zijn te duiden als rechtstreeks en objectief gevolg van ziekte of gebrek, te weten adult tethered cord syndrome. De arts bezwaar en beroep is op basis van alle beschikbare gegevens tot de conclusie gekomen dat het onjuist is geweest om per 31 januari 1996 geen beperkingen aan te nemen. Zij heeft de belastbaarheid van eiseres in een FML neergelegd, die zowel geldt per 31 januari 1996 als per 28 januari 2013.
7. De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep Habets is op basis van deze FML in zijn rapportage van 28 november 2016 tot de conclusie gekomen dat eiseres op de datum van
31 januari 1996 als arbeidsongeschikt moet worden beschouwd voor haar maatgevende arbeid doch arbeidsgeschikt moet worden geacht voor algemeen geaccepteerde arbeid. De arbeidsdeskundige heeft daartoe functie in aanmerking genomen die voorkwamen in het in het Claim Beoordelings en Borging Systeem (CBBS) ten tijde van de invoering daarvan op 1 juli 2001. Volgens de arbeidsdeskundige gaat het om functies die dermate gangbaar zijn dat met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden aangenomen dat deze ook op 31 januari 1996 in voldoende mate op de Nederlandse arbeidsmarkt voorkwamen. Het betreft de functies van schadecorrespondent, winkelbediende / verkoper, en productiemedewerker industrie. Op basis van de met die functies te verdienen inkomsten afgezet tegen het maatmaninkomen is het verlies aan verdienvermogen per 31 januari 1996 berekend op 49,04% hetgeen leidt tot een indeling in de arbeidsongeschiktheidsklasse van 45-55%. Uitgaande van de veronderstelling dat de uitkering niet eerder zou kunnen ingaan dan op 28 januari 2013 en op basis van het standpunt van de verzekeringsarts bezwaar en beroep dat de belastbaarheid van eiseres op die datum dezelfde was als op 31 januari 1996, is de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep aan de hand van de op die datum in het CCBS voorkomende functies tot de conclusie gekomen dat de mate van arbeidsongeschiktheid per 28 januari 2013 in de klasse van 55-65% ligt.
8. De rechtbank stelt vast dat aan bestreden besluit 2 de conclusie ten grondslag ligt dat de intrekking van de WAO-uitkering van eiseres met ingang van 31 januari 1996 retrospectief gezien onjuist is geweest. Verder stelt de rechtbank vast dat de mate van arbeidsongeschiktheid waarop de uitkering was gebaseerd voorafgaand aan de intrekking 80-100% bedroeg. De toekenning van uitkering bij bestreden besluit 2 impliceert dat uitkering alsnog wordt gebaseerd een (lagere) mate van arbeidsongeschiktheid, namelijk
45-55% per 31 januari 1996, respectievelijk 55-65% per 28 januari 2013. Daargelaten of de in aanmerking genomen functies toentertijd op de arbeidsmarkt voorkwamen en of deze in overeenstemming zijn met de belastbaarheid van eiseres, moet worden geconstateerd dat deze functies noch vóór 31 januari 1996 noch vóór 28 januari 2013 aan eiseres zijn voorgehouden en dat van een uitlooptermijn geen sprake is. Gelet op vaste jurisprudentie is zulks uit zorgvuldigheidsoogpunt een vereiste voor een intrekking of verlaging van een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Slechts in uitzonderingsgevallen geldt dat vereiste niet, bijvoorbeeld in geval er sprake is van een toekenning over een afgesloten periode in het verleden (zie CRvB 19-12-2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2980). Zo’n geval doet zich hier echter niet voor. Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt dan ook een basis om eiseres naar aanleiding van haar herzieningsverzoek in aanmerking te brengen voor een uitkering naar een mate van arbeidsongeschiktheid van minder dan 80-100%. Reeds hieruit volgt dat bestreden besluit 2 voor vernietiging aanmerking komt.
9. Voorts is de ingangsdatum van de nader toegekende WAO-uitkering in geschil. Daarover overweegt de rechtbank allereerst dat verweerder (kennelijk) toepassing heeft gegeven aan artikel 35 van de WAO. Ingevolge die bepaling gaat de arbeidsongeschiktheidsuitkering in op de dag met ingang waarvan aan de vereisten voor het recht op toekenning wordt voldaan, zij het dat de uitkering niet vroeger kan ingaan dan een jaar vóór de dag van indiening van de aanvraag. Van die hoofdregel kan voor bijzondere gevallen worden afgeweken (artikel 35, tweede lid). Volgens verweerder is geen sprake van een bijzonder geval dat zou moeten leiden tot toekenning per een eerdere datum dan die van de in aanmerking genomen aanvraag.
10. Een verzoek om terug te komen van een besluit tot intrekking van een eerder toegekende uitkering is niet te beschouwen als een aanvraag in de zin van artikel 35 van de WAO. Dat met aanvraag in de zin van die bepaling uitsluitend bedoeld is een eerste aanvraag om uitkering blijkt onder meer uit het gegeven dat in artikel 42 van de WAO artikel 35, tweede lid, van die wet van overeenkomstige toepassing is verklaard op een herziening van uitkering waarvoor een aanvraag is gedaan. Het voorgaande betekent overigens niet dat een achteraf onjuist gebleken besluit over een duuraanspraak desgevraagd in alle gevallen met volledige terugwerkende kracht moet worden gehonoreerd. Nu het terugkomen van een rechtens onaantastbaar, maar achteraf onjuist bevonden, besluit een
discretionaire bevoegdheid betreft, dient het bestuursorgaan als het om een duuraanspraak gaat, met inachtneming van alle omstandigheden en afweging van alle belangen, te beoordelen welke mate van terugwerkende kracht daarbij aangewezen is. Daarbij kan het bestuursorgaan beleid hanteren, zoals de Sociale Verzekeringsbank blijkens onder meer de uitspraak van de CRvB van 3 maart 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:881) doet. Uit die uitspraak blijkt tevens dat het beleid om een maximale terugwerkende kracht van vijf jaar te hanteren in beginsel aanvaardbaar is, maar dat de ernst en duur van een door het bestuursorgaan gemaakte fout met zich kunnen brengen dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die ertoe nopen om verder terug te gaan. Dat ook verweerder voor dit soort gevallen een beleidskader hanteert, is de rechtbank echter niet gebleken. Evenmin heeft verweerder doen blijken van een op het voorliggende geval toegespitste belangenafweging.
11. Over de belangen die in dit geval hadden moeten worden afgewogen overweegt de rechtbank nog het volgende. Enerzijds is het verweerder, gelet op de bevestiging van diens destijds over de belastbaarheid van eiseres ingenomen standpunt door de CRvB in de eerdergenoemde uitspraak van 11 mei 2000, niet euvel te duiden dat de intrekking van de uitkering achteraf niet juist blijkt te zijn, maar het is anderzijds ook niet aan eiseres te verwijten dat zij destijds geen melding heeft gemaakt van de juiste diagnose. Die is immers pas begin 2012 gesteld. Uit de stukken kan worden opgemaakt dat eiseres het eerste verzoek om de intrekking van haar arbeidsongeschiktheidsuitkering te heroverwegen heeft gedaan op 29 december 2011. Deze aanvraag is bij besluit van 15 mei 2012 met toepassing van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling gesteld omdat eiseres geen medische stukken had overgelegd. Eiseres heeft daarin berust. Eiseres heeft echter bij haar Wajong-aanvraag van 22 februari 2013 wél de nodige informatie van de nieuwe bevindingen van haar behandelende specialisten. Daaruit volgt dat eiseres weliswaar niet geheel adequaat heeft gehandeld door niet al eind 2011 of begin 2012 de nieuwe medische bevindingen aan verweerder te doen toekomen, maar dat zij daarin niet dermate is tekort geschoten dat verweerder in redelijkheid de terugwerkende kracht van bestreden besluit 2 heeft kunnen beperken tot 28 januari 2013. Een evenwichtige belangenafweging vergt naar het oordeel van de rechtbank dat voor de terugwerkende kracht een datum wordt gekozen die ligt tussen 31 januari 1996 en 22 februari 2013 en dat die datum meer dan een jaar voor laatstgenoemde datum ligt. Het is echter aan verweerder om die datum op grond van een deugdelijke afweging vast te stellen.
12. Eiseres heeft nog aangevoerd dat het bij de toekenning gehanteerde dagloon onjuist is vastgesteld omdat dit weliswaar terecht is afgeleid van het geïndexeerde vervolgdagloon, maar daarbij ten onrechte geen rekening is gehouden met het feit dat eiseres in 2013 ouder was dan ten tijde van de vaststelling van het vervolgdagloon in 1994. Juist omdat verweerder is teruggekomen van de intrekking per 31 januari 1996 en de daarmee verband houdende toekenning (eerst) per 28 januari 2013 geen stand kan houden, volgt de rechtbank eiseres niet in haar standpunt dat verweerder haar leeftijd per 31 januari 2013 maatgevend had moeten achten voor de vaststelling van het dagloon. De desbetreffende beroepsgrond slaagt derhalve niet.
13. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en dat bestreden besluit 2 voor vernietiging in aanmerking komt. Zoals onder 11 is overwogen ligt het op de weg van verweerder om een nadere afweging te maken over de mate van terugwerkende kracht die bij het terugkomen van zijn intrekkingsbesluit moet worden toegepast. De rechtbank ziet daarom af van het zelf voorzien in deze zaak. Gelet op de aanzienlijke kans dat een van beide, zo niet beide, partijen hoger beroep zal of zullen instellen, acht zij voorts de toepassing van een bestuurlijke lus geen geschikt middel om tot een snelle finale beslechting van het geschil te komen. Verweerder dient dan ook een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
AWB 16/1184 (bestreden besluit 1)
14. Bestreden besluit 1 betreft de afwijzing van een aanvraag om toepassing te geven aan artikel 43a van de WAO (de Wet Amber). Ingevolge die bepaling, voor zover hier van belang, vindt toekenning van een WAO-uitkering plaats aan degene wiens arbeidsongeschiktheidsuitkering wegens afneming van arbeidsongeschiktheid is ingetrokken en die binnen vijf jaar na de intrekking arbeidsongeschikt is geworden, als die arbeidsongeschiktheid voortkomt uit dezelfde oorzaak als die in verband waarmee de ingetrokken uitkering werd genoten.
15. Naar aanleiding van de aanvraag van eiseres wegens toegenomen arbeidsongeschiktheid heeft een verzekeringsgeneeskundig onderzoek plaatsgevonden waarvan op 2 maart 2016 een rapport is opgemaakt. Verzekeringsarts bezwaar en beroep Eussen-Frissen is in voornoemd rapport tot de conclusie gekomen dat er geen aanleiding is om terug te komen van het besluit van 24 juli 1996, waarmee de WAO-uitkering per 31 januari 1996 is ingetrokken en dat er geen argumenten zijn om aan te nemen dat eiseres toegenomen arbeidsongeschikt was door dezelfde ziekteoorzaak in de periode van 31 januari 1996 tot 31 januari 2001. Bij bestreden besluit 1 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van toegenomen arbeidsongeschiktheid als bedoeld in artikel 43a van de WAO in de periode van 31 januari 1996 tot 31 januari 2001 en hij heeft daarom het bezwaar tegen het besluit van 26 augustus 2015 ongegrond verklaard.
16. Gelet op al hetgeen de rechtbank in procedure 17/344 over bestreden besluit 2 heeft overwogen, moet worden geoordeeld dat ook verweerders besluitvorming in het kader van artikel 43a van de WAO berust op een onjuiste medische beoordeling. Het bestreden besluit van 8 maart 2016 komt dus voor vernietiging in aanmerking wegens een onjuiste medische grondslag. Het beroep is in zoverre gegrond. Nu uit de nadere medische beoordeling die tot bestreden besluit 2 heeft geleid, volgt dat de belastbaarheid van eiseres sinds 31 januari 1996 niet is gewijzigd, is niet voldaan aan de voorwaarde van artikel 43a dat sprake moet zijn van toegenomen arbeidsongeschiktheid. Daarom ziet de rechtbank tevens aanleiding om de rechtsgevolgen van bestreden besluit 1 geheel in stand te laten.
Vergoeding griffierecht
17. De rechtbank bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt (2 x 46,--).
Vergoeding proceskosten
18. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als volgt vast.
AWB 17/344
1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1, is € 495,--
AWB 16/1184
1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1, is € 1.485,--.
Beide zaken
Voor het bijwonende van de gevoegde behandeling ter zitting van beide zaken wordt 1 punt gerekend met een waarde per punt van € 495,-- en een wegingsfactor 1, is € 495,--. Voorts komen de reiskosten van eiseres à € 18,54 in verband met het verschijnen ter zitting voor vergoeding in aanmerking op basis van de kosten openbaar vervoer.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het besluit op bezwaar van 16 januari 2017 gegrond en vernietigt dat besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op het bezwaar tegen het besluit van
9 juni 2016 neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 8 maart 2016 gegrond en vernietigt dat besluit;
- laat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van in totaal € 92,-- aan eiseres te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 2.493,54 (waarvan wegens kosten van rechtsbijstand € 2.475,-- en wegens
reiskosten € 18,54) te betalen aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout, rechter, in aanwezigheid van
E.S.J.M. Naebers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 augustus 2017.
de griffier is buiten staat de
uitspraak te ondertekenen rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 30 augustus 2017.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.