ECLI:NL:RBLIM:2014:6542

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Maastricht

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB/ROE 14/774

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juli 2014 in de zaak tussen

[eiseres], te Maastricht, eiseres,

de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (locatie Heerlen), verweerder

(gemachtigden: A.M.C. Crombach en drs. R. Spanjer).

Procesverloop

Bij besluit van 5 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd.

Bij besluit van 27 januari 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 mei 2014. Eiseres is verschenen, ter zitting bijgestaan door mr. J.H.G. Levels.

De zaak is gevoegd behandeld met de zaken met de procedurenummers AWB 13/2544, AWB 13/3634 en AWB 13/3131. Na de sluiting van het onderzoek zijn de zaken weer gesplitst en worden afzonderlijke uitspraken gedaan.

Overwegingen

Eiseres ontvangt sinds 22 februari 2002 een uitkering in het kader van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), gebaseerd op een arbeidsongeschiktheids-percentage 15-25%. Daarnaast is zij werkzaam bij de gemeente Echt‑Susteren. In april 2013 heeft eiseres met terugwerkende kracht tot 1 januari 2013 een persoonlijke toelage van 5% van het bruto maandsalaris ontvangen. Zij heeft echter verzuimd dit eigener beweging aan verweerder door te geven. Verweerder is tot de conclusie gekomen dat door de salarisverhoging een verlies aan verdienvermogen resteert van 14,38%. Hij heeft daarin geen aanleiding gezien om de indeling in de arbeidsongeschiktheidsklasse van 15 tot 25% te herzien, maar wel om de betaling van de uitkering op nihil te stellen. Als gevolg daarvan is een bedrag aan ten onrechte ontvangen uitkering teruggevorderd ter hoogte van € 1.693,07 netto, overeenkomend met € 2.687,40 bruto. Ter hoogte van het laatstgenoemde bruto bedrag is tevens een boete opgelegd.

Eiseres heeft in bezwaar en beroep de beslissing omtrent betaling van de uitkering en de terugvordering niet betwist, maar wel de boete. Eiseres vindt de hoogte van de boete buitenproportioneel. Er was absoluut geen sprake van opzet of kwade trouw en de menselijke maat is volledig uit het oog verloren, aldus eiseres. Bovendien heeft eiseres het te veel ontvangen netto bedrag meteen terugbetaald en ligt het daarom niet in de rede om het bruto bedrag van de terugvordering als boete op te leggen. Zij vindt het onrechtvaardig dat zij als gevolg van een eenmalige misstap wordt geconfronteerd met een boete, terwijl ze al jaren keurig op tijd iedere wijziging aan verweerder heeft doorgegeven. Zij benadrukt dat het, anders dan verweerder aanneemt, niet ging om een structurele loonsverhoging. In tegenstelling tot eerdere jaren had zij in januari 2013 namelijk geen recht op een periodieke verhoging. Voorts stelt eiseres dat het voor haar vanzelfsprekend was dat zij daarvan bij de gebruikelijke melding in de maand december mededeling zou doen.

De rechtbank dient aan de hand van de beroepsgronden te beoordelen of de aan eiseres opgelegde boete in rechte stand kan houden.

Bij deze beoordeling is het volgende wettelijk kader van belang.

Ingevolge artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt een bestuurlijke boete slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.

Ingevolge artikel 5:46, eerste lid, van de Awb bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. Op grond van het tweede lid stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de hoogte bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. En op grond van het derde lid legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

In artikel 8:72a van de Awb is bepaald dat, indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een boete vernietigt, hij een beslissing neemt omtrent het opleggen van de boete en bepaalt dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.

In artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is het volgende bepaald. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. (…)

Ingevolge artikel 80, eerste lid, van de WAO – voor zover van belang – is degene, die aanspraak maakt op of in het genot is van een arbeidsongeschiktheidsuitkering, verplicht aan het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten of omstandigheden, waarvan het hem of haar redelijkerwijs duidelijk is, dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op of de hoogte van de arbeidsongeschiktheidsuitkering of het bedrag, dat daarvan wordt uitbetaald.

Ingevolge artikel 29a, eerste lid, van de WAO, zoals dit luidt sinds de inwerkingtreding van de Wet aanscherping handhaving- en sanctiebeleid Sociale zekerheidswetgeving, gepubliceerd in Stb. 2012, 462 (hierna: de Wet aanscherping), legt verweerder een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichtingen, bedoeld in artikel 80 voornoemd. De bestuurlijke boete is niet lager dan de boete die op grond van het derde lid zou worden opgelegd indien er geen sprake was van een benadelingsbedrag.

In het tweede lid van artikel 29a van de WAO is bepaald dat onder benadelingsbedrag verstaan wordt het brutobedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 80, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan uitkering is ontvangen.

In het achtste lid van artikel 29a van de WAO is bepaald dat verweerder de bestuurlijke boete kan verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid en kan afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.

In artikel 29a, tiende lid, van de WAO is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. De bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Boetebesluit Socialezekerheidswetten. Met het Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (gepubliceerd in Stb. 2012, 484) is het Boetebesluit per 1 januari 2013 gewijzigd. Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op tenminste € 150,-- wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de boete verlaagd. In artikel 2a, tweede lid, van het Boetebesluit zijn criteria opgenomen die in ieder geval leiden tot verminderde verwijtbaarheid.

Tevens heeft verweerder beleid geformuleerd in de Beleidsregel boete werknemer 2013 (de Beleidsregel) (Staatscourant 9 december 2013, nr. 31799). De Beleidsregel is in werking getreden op 10 december 2013 en werkt terug tot 1 januari 2013. In artikel 4 van de Beleidsregel is bepaald dat bij de afstemming van de boete als bedoeld in artikel 5:46, tweede en derde lid, van de Awb de boete wordt aangepast aan de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid. Voorts is daarin bepaald dat naast de criteria als genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit moet worden nagegaan of er sprake is van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot verminderde verwijtbaarheid. In artikel 5, eerste lid, van de Beleidsregel is bepaald dat de hoogte van de boete na afstemming wordt berekend door het basisboetebedrag (zijnde het benadelingsbedrag behoudens recidive) te vermenigvuldigen met een percentage, waarbij uitgangspunt is boeten van 25%, 50%, 75% of 100% van het basisboetebedrag. In het tweede lid is bepaald dat geen boete wordt opgelegd, indien verwijtbaarheid geheel ontbreekt. In artikel 6 van de Beleidsregel is voorts voor gevallen waarin sprake is van verminderde verwijtbaarheid wegens het uit eigen beweging alsnog verstrekken van de juiste inlichtingen, geregeld tot welke matiging van het basisboetebedrag dat leidt.

In het per 1 januari 2013 geldende wettelijke systeem betekent het schenden van de inlichtingenplicht in het kader van de socialezekerheidswetten dat in beginsel steeds een boete moet worden opgelegd van ten hoogste het benadelingsbedrag. In de desbetreffende wetten is tevens bepaald dat de boete kan worden verlaagd indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid en dat kan worden afgezien van het opleggen van een boete als daartoe dringende redenen aanwezig zijn. In het Boetebesluit is, conform de uit de wetgeschiedenis blijkende bedoeling van de formele wetgever, vastgelegd dat de boete gelijk is aan het benadelingsbedrag, zij het dat deze bij verminderde verwijtbaarheid wordt verlaagd. Ingevolge het Boetebesluit wordt de mate van verwijtbaarheid beoordeeld naar de omstandigheden en daarin is tevens een aantal criteria geformuleerd waarvan de toepasselijkheid in ieder geval leidt tot verminderde verwijtbaarheid. Op grond van de Beleidsregel wordt bij afstemming de boete aangepast aan de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid. Daarbij moet worden nagegaan of sprake is van een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel, leiden tot verminderde verwijtbaarheid. Bij afstemming is het uitgangspunt een boetepercentage van 25, 50, 75 of 100%.

Mede gelet op het bepaalde in artikel 5:46 van de Awb maken voormelde hoofdlijnen van het boetestelsel dat er sprake is van door de wetgever in beginsel op 100% van het benadelingsbedrag gefixeerde boeten waarvan bij aanwezigheid van in genoemde regelingen niet-limitatief aangeduide bijzondere omstandigheden afgeweken kan worden. Of zich in een aan de bestuursrechter voorgelegd geschil zodanige omstandigheden voordoen dient te worden beantwoord in het licht van de uit artikel 6 van het EVRM voortvloeiende eis van “full jurisdiction” van de rechter ten aanzien van punitieve sancties. In lijn daarmee is het oordeel van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) in het kader van het Boetebesluit, zoals dat luidde tot 1 januari 2013 en dat dezelfde systematiek – zij het met aanzienlijk lagere boetebedragen – kende, dat de rechter heeft te beoordelen of de boete in juiste mate is afgestemd op de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding heeft plaatsgevonden. Daarbij geldt dat de bestuursrechter niet beoordeelt of de opgelegde boete niet onevenredig is, maar zonder terughoudendheid toetst of het boetebesluit voldoet aan de genoemde eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie (zie onder meer de uitspraken van de Raad van 27 mei 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914, en van 28 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1840). Indien de bestuursrechter tot de conclusie komt dat een beschikking tot het opleggen van een boete die toetsing niet kan doorstaan, dient hij ingevolge artikel 8:72a van de Awb zelf te beslissen of een boete wordt opgelegd en zo ja, welke boete passend en geboden is. Daarbij dient hij zich mede te oriënteren op het wettelijke stelsel en de daaraan ten grondslag liggende doelstellingen.

10.

De algemene overwegingen onder 9 toespitsend op het voorliggende geval, stelt de rechtbank allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres de inlichtingenplicht, opgenomen in artikel 80 van de WAO, heeft geschonden, hetgeen eiseres ter zitting desgevraagd heeft bevestigd. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat eiseres van het schenden van de informatieplicht een verwijt valt te maken. Eiseres behoorde te weten dat een salarisverhoging van invloed kon zijn op de hoogte van haar uitkering en bovendien is haar door verweerder op een niet mis te vatten wijze kenbaar gemaakt dat zij van elke wijziging in haar inkomenspositie onverwijld opgave moest doen. Verweerder heeft in dit verband gewezen op de brief van 20 januari 2012 waarin is vermeld dat wijzigingen in bijvoorbeeld inkomen, adres of gezondheid in ieder geval binnen zeven dagen aan verweerder moeten worden doorgegeven. In het geval van eiseres heeft verweerder geen aanleiding gezien af te wijken van het uitgangspunt dat in een dergelijk geval een boete van 100% van het (bruto) benadelingsbedrag wordt opgelegd. Anders dan verweerder ziet de rechtbank evenwel in de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan eiseres kan worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding heeft plaatsgevonden aanleiding tot een ander oordeel te komen. Daartoe overweegt zij als volgt.

11.

Eiseres ontvangt al sinds 2002 een WAO-uitkering. Verweerder heeft de stelling van eiseres niet weersproken dat zij in het verleden steeds, voor zover haar in januari een periodieke verhoging toekwam, in december van het voorafgaande jaar daarvan mededeling heeft gedaan. Het is zonder meer slordig van eiseres dat zij niet onverwijld heeft gemeld dat haar inkomen in de loop van 2013 met terugwerkende kracht is gewijzigd, maar de rechtbank heeft geen aanleiding te veronderstellen dat eiseres opzettelijk heeft nagelaten om onverwijld de juiste informatie te verstrekken. In dit verband hecht de rechtbank in het bijzonder waarde aan het feit dat eiseres in het verleden steeds heeft voldaan aan de verplichting om wijzigingen in haar salaris onverwijld te melden. In dat licht is haar verklaring dat zij voornemens was melding te doen van de salarisverhoging in december, nu zij op die manier in het verleden wijzigingen telkens tijdig heeft doorgegeven, niet op voorhand ongeloofwaardig. Daar komt bij dat eerdere salarisverhogingen niet van invloed zijn geweest op de hoogte en uitbetaling van eiseres’ WAO-uitkering, terwijl de onderhavige verhoging leidde tot een arbeidsongeschiktheidspercentage van maar net onder de 15%. Het was derhalve niet zo evident dat niet melding van de betreffende verhoging tot gevolg had dat ten onrechte een uitkering werd ontvangen. Het ter zitting door eiseres naar voren gebrachte argument dat ook haar hoofd er vanwege familiaire omstandigheden niet naar stond, doet niet af aan de mate van verwijtbaarheid. Deze omstandigheden, wat daar verder ook van zij, hebben zich immers eerst ruimschoots na het moment van de overtreding voorgedaan en kunnen reeds daarom niet van invloed zijn geweest op die overtreding. Eiseres heeft ook niet gesteld dat zij als direct gevolg van deze omstandigheden er niet toe is gekomen melding te maken van de verhoging van haar salaris. Gesteld noch gebleken is dat sprake is van nog andere omstandigheden waarmee rekening moet worden gehouden. Voornoemde omstandigheden in onderlinge samenhang bezien, leiden de rechtbank tot het oordeel dat de door verweerder opgelegde sanctie van 100% van het bruto benadelingsbedrag onevenredig is.

12.

Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. Ingevolge artikel 8:72a van de Awb dient de rechtbank nu zelf een beslissing te nemen omtrent het opleggen van de boete. Dit betekent dat de rechtbank het primaire besluit waarbij de boete is opgelegd, herroept en de hoogte van de boete nader vaststelt. De rechtbank ziet in de onder 11 geschetste omstandigheden van dit geval aanleiding om voor het bepalen van de hoogte van de boete aan te sluiten bij het bepaalde in artikel 6 onder 2 van de Beleidsregel. Het geval van eiseres is op een lijn te stellen met de daarin bedoelde situatie. Er mag immers van uitgegaan worden dat eiseres de verhoging van het salaris in december 2013, en derhalve binnen een jaar, alsnog zelf zou hebben gemeld. De rechtbank acht daarom gelet op de hoogte van het benadelingsbedrag een boete van 25% van het benadelingsbedrag passend in verhouding tot de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding heeft plaatsgevonden. Daarbij dient op grond van artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit de boete naar boven te worden afgerond op een veelvoud van € 10,--. Anders dan eiseres heeft betoogd, moet voorts bij de vaststelling van de hoogte van de boete, conform het bepaalde in artikel 29a, tweede lid, van de WAO, worden uitgegaan van het brutobedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 80, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan uitkering is ontvangen, ook al betrof de oorspronkelijke vordering een netto bedrag. Dit alles resulteert in een boete van € 680,--.

13.

Nu de rechtbank het beroep gegrond acht, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.

14.

Verder veroordeelt de rechtbank verweerder tot vergoeding van de door eiseres gemaakte proceskosten. Eiseres heeft verzocht om vergoeding van de verletkosten van haar raadsman (in totaal € 141,64 te weten 4 uren à 35,41 per uur) in verband met het bijwonen van de zitting. Nu deze verletkosten zijn aan te merken als redelijkerwijs gemaakte kosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb en voorts niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan een proceskostenveroordeling met betrekking tot deze kosten achterwege moet blijven, ziet de rechtbank aanleiding deze vast te stellen op voornoemd bedrag.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit van 5 december 2013;
legt aan eiseres een boete op van € 680,--;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,-- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de kosten van het geding tot een bedrag van € 141,64.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout (voorzitter), en mr. C. Wapenaar en

mr. K.M.P. Jacobs, leden, in aanwezigheid van mr. W.A.M. Bocken, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juli 2014.

w.g. W. Bocken,

griffier

w.g. Th. Schelfhout,

voorzitter

Voor eensluidend afschrift:

de griffier,

Afschrift verzonden aan partijen op: 22 juli 2014

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.