Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/845
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
Stichting Werkgroep voor Milieuzorg Apeldoorn, uit Apeldoorn, eiseres
(gemachtigde: mr. A.M. van Eik),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, het college
(gemachtigden: mr. R. Reinders en mr. U. Franssen).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Staatsbosbeheeruit Amersfoort, vergunninghouder
Staatsbosbeheeruit Amersfoort, vergunninghouder
(gemachtigde: mr. A. Muus).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de natuurvergunning voor het voormalige zendcomplex Radio Kootwijk. Eiseres is het niet eens met deze natuurvergunning en zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de natuurvergunning. Omdat de herontwikkeling en de natuurvergunningprocedure een lange voorgeschiedenis kennen zal de rechtbank eerst op deze voorgeschiedenis en op het procesverloop ingaan, voordat zij toekomt aan de inhoudelijke beoordeling.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep tegen de natuurvergunning gegrond is. Het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag om de natuurvergunning, is niet-ontvankelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Voorgeschiedenis en procesverloop
2. Het complex van Radio Kootwijk bestaat uit een aantal gebouwen, waaronder het monumentale voormalige zendstation Radio Kootwijk met bijbehorende bebouwing, een voormalig hotel en de woningen van het dorp [naam dorp] , en uit het omliggende terrein. Het complex is gelegen in het Natura 2000-gebied “Veluwe” [1] . Het zendstation vormde in de eerste helft van de 20e eeuw een belangrijke telecommunicatieverbinding tussen Nederland en zijn toenmalige koloniën, met name Nederlands-Indië. Een deel van het complex was tot 2005 in gebruik en in beheer bij KPN. In 2004 en 2009 is het complex in delen overgedragen aan Staatsbosbeheer, die nu de eigenaar van het gehele complex is. Tot eind 2005 was de zogenoemde zendcirkel omsloten door een hek, dat toen is verwijderd.
2.1.
Binnen Radio Kootwijk zijn gebouw A, de vijver en de watertoren aangewezen als rijksmonument. Verder zijn een aantal gebouwen, zoals het voormalige hotel en gebouw F, aangewezen als gemeentelijk monument. Het hele complex van Radio Kootwijk is op 6 juni 2012 aangewezen als beschermd dorpsgezicht op grond van de Monumentenwet.
2.2.
De Stichting heeft onder meer als doel het waken tegen aantasting van de natuur binnen het grondgebied van de gemeente Apeldoorn en de aangrenzende gemeenten. Zij vreest dat de vergunde ontwikkelingen op en rond het complex ertoe leiden dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied “Veluwe” worden aangetast.
2.3.
Het college heeft eerder bij besluit van 18 juli 2011 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor de herontwikkeling en exploitatie van het zendcomplex. Eiseres heeft ook toen beroep ingesteld tegen die vergunning. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft dat beroep in de uitspraak van 28 november 2012 [2] gegrond verklaard en de vergunning vernietigd. Op basis van die vergunning waren diverse onderdelen van de herontwikkeling al gedeeltelijk gerealiseerd, maar na de vernietiging is de verdere realisatie gestaakt.
2.4.
Staatsbosbeheer heeft vervolgens een nieuwe en gewijzigde aanvraag ingediend voor de beoogde ontwikkelingen op en rond het complex. Bij besluit van 19 mei 2016 heeft het college wederom aan Staatsbosbeheer een vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend. In deze vergunning staat dat de vergunde herontwikkeling en exploitatie vijf verschillende projecten betreffen.
2.5.
Eiseres heeft ook tegen deze natuurvergunning beroep ingesteld. De Afdeling heeft in de uitspraak van 6 mei 2020 [3] het beroep gegrond verklaard en de natuurvergunning vernietigd voor wat betreft de projecten 1 tot en met 4. Project 5, dat ziet op de landschappelijke herinrichting van het complex, is dus in stand gebleven.
De nieuwe aanvraag en natuurvergunning
2.6.
Staatsbosbeheer heeft op 17 februari 2022 een nieuwe aanvraag ingediend voor de herontwikkeling. De aanvraag is gewijzigd en aangevuld op 6 maart, 15 juni en 18, 24 en 26 juli 2023.
2.7.
De ontwerp-natuurvergunning heeft gedurende zes weken ter inzage gelegen. Eiseres heeft een zienswijze ingediend.
2.8.
Eiseres heeft op 12 februari 2024 bij de rechtbank een beroep vanwege niet tijdig beslissen ingediend.
2.9.
In het bestreden besluit van 7 maart 2024 heeft het college alsnog een besluit genomen en een natuurvergunning verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). Het college heeft binnen de beoogde herontwikkeling en exploitatie van het complex wederom vijf groepen van ontwikkelingen onderscheiden die in de vergunning en ook hierna ‘projecten’ worden genoemd. In de natuurvergunning staat de volgende tabel met daarin een omschrijving van het gebruik:
2.10.
Ten opzichte van de gedeeltelijk vernietigde natuurvergunning van 19 mei 2016 is de aanvraag op enkele punten gewijzigd. Zo ziet de aanvraag voor wat betreft project 1 niet meer op (gebruiks)wijzigingen aan gebouw F (naar zes woningen) en gebouw H (herstel voormalige hotel). Deze ontwikkelingen zijn niet meer aangevraagd en dus ook niet vergund. Daarnaast ziet de aanvraag ook niet meer op afgeronde restauratie-, renovatie- en inrichtingswerkzaamheden maar alleen op het voorgenomen toekomstig gebruik van deze gebouwen. De aanvraag ziet volgens het college en Staatsbosbeheer niet meer op project 5.
2.11.
Omdat niet op grond van objectieve gegevens kon worden uitgesloten dat de projecten significante gevolgen hebben, is op grond van artikel 2.8 van de Wnb een passende beoordeling verricht van de gevolgen van de vier projecten. Deze beoordeling staat in het rapport “Passende beoordeling herontwikkeling Radio Kootwijk” van 15 februari 2022, dat is opgesteld door [persoon A] van [naam bedrijf 1] (hierna: de passende beoordeling uit 2022). In de passende beoordeling zijn de effecten voor projecten 1, 2 en 3 beschouwd en beoordeeld ten opzichte van de effecten van de in de referentiesituatie van 24 maart 2000 onherroepelijk vergunde activiteiten. Dat is de revisievergunning van 16 december 1996 voor het zendcomplex. Voor project 4 is als referentiedatum 2007 gehanteerd.
2.12.
Volgens het college blijkt uit de AERIUS-verschilberekening dat de stikstofdeposities in Natura 2000-gebieden niet toenemen, zodat er voor wat betreft stikstof geen sprake is van significante negatieve effecten. Er is ten opzichte van de referentiesituatie wel sprake van negatieve effecten voor het leefgebied van meerdere vogels. Deze effecten zijn weergegeven in de onderstaande tabel:
2.13.
Om significante effecten te voorkomen is als mitigerende maatregel een totale lengte van 7.207 meter aan wandelpaden in de voormalige zendruimte en op de [locatie] vervallen. De positieve effecten van deze maatregel zijn volgens de passende beoordeling de volgende:
2.14.
Deze hoeveelheid afgesloten paden is volgens het college voldoende om de toename van de verstoring door de herontwikkeling te mitigeren. Het college concludeert dat op basis van deze ecologische beoordeling de zekerheid is verkregen dat de aangevraagde activiteiten geen significante effecten hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied “Veluwe”, en dat daarom de natuurvergunning kan worden verleend.
2.15.
Eiseres heeft op 9 april 2024 een inhoudelijk beroepschrift tegen de natuurvergunning ingediend.
2.16.
De Afdeling heeft op 18 december 2024 twee richtinggevende uitspraken gedaan over het beoordelingskader voor de natuurvergunningplicht (de 18 december-uitspraken). [4] Deze rechtspraak is direct van toepassing in lopende vergunningsprocedures.
2.17.
In het aanvullende beroepschrift van 25 september 2025 heeft eiseres gewezen op de 18 december-uitspraken. Eiseres heeft (onder meer) aangegeven dat volgens haar op grond van deze nieuwe rechtspraak niet intern kan worden gesaldeerd met de revisievergunning van 11 december 1996 die is verleend voor het zendcomplex, omdat het zendcomplex volgens eiseres structureel niet meer in gebruik was en ook niet zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik kan worden genomen.
2.18.
Het college heeft op 8 oktober 2025 op het beroep gereageerd met een verweerschrift. In dit verweerschrift wordt aangekondigd dat in een apart verweerschrift in zal worden gegaan op de gevolgen van de 18-december uitspraken.
2.19.
Op 16 oktober 2025 heeft eiseres een aanvullend beroepschrift ingediend.
2.20.
Staatsbosbeheer heeft op 16 oktober 2025 ook schriftelijk gereageerd. Bij deze reactie is ook een memo “Effectbeoordeling herontwikkeling Radio Kootwijk, zonder interne saldering” van [persoon A] van 16 oktober 2025 (de memo van 16 oktober 2025) gevoegd.
2.21.
Het college heeft op 20 oktober 2025 een aanvullend verweerschrift ingediend waarin wordt ingegaan op de 18-december uitspraken. Het college heeft in dit stuk aangegeven dat hij de inhoud en de conclusies in de memo van 16 oktober 2025 onderschrijft.
2.22.
Eiseres heeft op 23 oktober 2025 een aanvullende reactie toegezonden en daarbij verwezen naar het rapport van [persoon B] van [naam bedrijf 2] waarin wordt ingegaan op de memo van 16 oktober 2025 (het rapport van [persoon B]).
2.23.
De rechtbank heeft het beroep op 4 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
- Namens eiseres: [persoon C] en mr. A.M. van Eik, [persoon B] en [persoon D].
- Namens het college: mr. R. Reinders en mr. U. Franssen.
- Namens Staatsbosbeheer: mr. A. Muus, [persoon E] en [persoon A].
Beoordeling door de rechtbank
Het beroep niet tijdig
3. De rechtbank is van oordeel dat eiseres geen belang meer heeft bij een beoordeling van haar beroep wegens niet tijdig beslissen (zie onder 2.8), omdat het college in beroep alsnog op de aanvraag van Staatsbosbeheer heeft beslist. Een ander belang bij het alsnog beoordelen van het niet tijdig beslissen, zoals schade, heeft eiseres niet genoemd.
Het beroep tegen het uitblijven van een beslissing op de aanvraag is daarom niet-ontvankelijk. Wel heeft eiseres recht op een vergoeding van haar proceskosten, omdat het college niet tijdig heeft beslist en het indienen van het beroep daarom terecht was. Deze kosten worden met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 467 (1 punt voor het beroepschrift met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 0,5).
Gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is dit beroep ook gericht tegen het alsnog genomen besluit van 7 maart 2024 (het bestreden besluit). De rechtbank zal dit besluit hierna, in het licht van de daartegen door eiseres aangevoerde gronden, toetsen.
Toepasselijke recht natuurvergunning
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 17 februari 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming (Wnb) zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
4.1.
De relevante bepalingen uit de Wnb zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Uitgevoerde (renovatie)werkzaamheden en omvang van de natuurvergunningplicht
5. Eiseres betoogt dat de werkzaamheden die op grond van de vernietigde natuurvergunningen zijn uitgevoerd, zoals de renovatie van gebouwen, ook hadden moeten worden betrokken in de aanvraag voor de natuurvergunning en dat deze dus ook in de passende beoordeling hadden moeten worden betrokken. Eiseres legt daaraan ten grondslag dat Gebouw K met het oog op de functiewijziging is gerenoveerd van ruimte voor opslag naar ruimte voor horeca en gebouw G naar ruimte voor zakelijke bijeenkomsten. Bovendien gaat het volgens eiseres niet om werkzaamheden die alleen aan de binnenzijde van de bestaande gebouwen hebben plaatsgevonden. Eiseres wijst daarbij op de kabelsleuven die buiten zijn gemaakt.
5.1.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in (onder meer) de uitspraken van 6 december 2023 [5] en 24 september 2025 [6] moet een aanvraag voor een natuurvergunning betrekking hebben op alle activiteiten die samen één project vormen. Op die wijze is gewaarborgd dat de gevolgen van het gehele project voor het Natura 2000-gebied bij de beoordeling van een vergunning worden betrokken. De beoordeling van de gevolgen van het gehele project moet uitgangspunt zijn van de voortoets en van de passende beoordeling. Dit kan ook worden afgeleid uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof), waarin meermalen is geoordeeld dat een passende beoordeling betrekking heeft op alle aspecten van een plan of project. [7] Het opknippen van een project is dan ook in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De vraag of bepaalde activiteiten samen één project vormen is afhankelijk van de feiten en omstandigheden in het concrete geval. Van belang bij de vraag of bepaalde activiteiten samen één project of afzonderlijke projecten zijn, is onder meer of de activiteiten naar aard, tijd en ruimte van elkaar te onderscheiden zijn, of er sprake is van een onlosmakelijke samenhang en of de ene activiteit een noodzakelijke voorwaarde is om de andere activiteit te kunnen uitvoeren. [8]
5.2.
In de aanvraag staat dat voor de transformatie van gebouw F (naar 6 wooneenheden) en de (her)bouwwerkzaamheden aan gebouw H (voormalige hotel) geen natuurvergunning wordt aangevraagd. In de aanvraag staat verder dat de restauratie, renovatie en inrichting van de volgende gebouwen voor het hergebruik is afgerond:
- “Gebouw A + annexen (parelgruis buitenkant, interieur / lift en dakbedekking, in fasen uitgevoerd tussen 2012 en 2016);
- Gebouw C (2008);
- Gebouw E (2018);
- Gebouw G (2011);
- Gebouw J (2014);
- Gebouw K (renovatie van dit gebouw is nu niet noodzakelijk);
- Watertoren / pompgebouwtjes (± 2013);
- Loods T;
- Gebouw P (Utrechtse loods).”
Voor deze werkzaamheden wordt geen natuurvergunning aangevraagd.
Voor de restauratie, renovatie en inrichting van gebouw D wordt wel een vergunning aangevraagd. Ook deze werkzaamheden zijn afgerond.
5.3.
De rechtbank is met eiseres van oordeel dat de (bouw- en renovatie)werkzaamheden en de gebruikswijzigingen tezamen als één project moeten worden aangemerkt. Deze (bouw)werkzaamheden hangen immers onlosmakelijk samen met het beoogde gebruik en zijn bedoeld om de gebouwen geschikt te maken voor hun toekomstige gebruiksfunctie, zoals voor horeca en bijeenkomsten. Deze activiteiten hadden daarom, net als in de eerdere natuurvergunning van 19 mei 2016, preciezer in kaart moeten worden gebracht en mee moeten worden genomen in de aanvraag, de passende beoordeling en de natuurvergunning. De omstandigheid dat deze werkzaamheden zijn afgerond maakt niet dat de vergunningplicht is komen te vervallen. Dat deze werkzaamheden al zijn verricht neemt niet weg dat in de passende beoordeling en de natuurvergunning nog wel kan worden gekeken naar de effecten van deze werkzaamheden en naar (eventuele) mitigerende maatregelen.
De beroepsgrond slaagt.
18 december-uitspraken
6. Zoals de rechtbank onder 2.16 heeft aangegeven heeft de Afdeling op 18 december 2024 twee richtinggevende uitspraken gedaan over het beoordelingskader voor de natuurvergunningplicht. [9] Deze rechtspraakwijziging is direct van toepassing in lopende vergunningprocedures. Omdat de natuurvergunning dateert van voor deze rechtspraakwijziging, heeft het college het oude beoordelingskader toegepast.
6.1.
In de 18 december-uitspraken heeft de Afdeling overwogen dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. In de voortoets mag, anders dan voorheen, voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking worden gemaakt van de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. Dit betekent dat voortaan in de voortoets bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten, de gevolgen van het project op zichzelf worden onderzocht. Als uit de voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig.
6.2.
Intern salderen met de referentiesituatie mag vervolgens wel als mitigerende maatregel worden betrokken in de passende beoordeling van de gevolgen van het project. Voor de wijze waarop de omvang van de referentiesituatie van intern salderen als mitigerende maatregel wordt bepaald en de voorwaarden waaronder intern salderen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling mag worden betrokken, wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de voorwaarden die gelden voor extern salderen. [10] Bij intern salderen met een milieutoestemming mogen de gevolgen die zijn toe te rekenen aan bestaande onderdelen van de vergunde activiteit in de referentiesituatie worden betrokken, voor zover die onderdelen feitelijk zijn gerealiseerd en, voor zover deze structureel niet meer in gebruik zijn, zonder natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen.
6.3.
Op 16 oktober 2025 heeft Staatsbosbeheer de memo “Effectbeoordeling herontwikkeling Radio Kootwijk, zonder interne saldering” van [persoon A] van 16 oktober 2025 aan de rechtbank toegezonden waarin de projecten worden beoordeeld zonder intern te salderen met de milieutoestemming van 11 december 1996 voor het zendcomplex (zie onder 2.20).
Het college heeft in het aanvullend verweerschrift aangegeven deze memo te onderschrijven.
6.4.
Op de zitting heeft het college toegelicht dat de memo van 16 oktober 2025 moet worden aangemerkt als een aanvulling op de passende beoordeling en dus niet als een voortoets op grond waarvan het college tot de conclusie komt dat een natuurvergunning niet is vereist. Dat standpunt is naar het oordeel van de rechtbank juist, nu in de passende beoordeling ook andere mitigerende maatregelen zijn betrokken (het laten vervallen van wandelpaden), en mitigerende maatregelen niet kunnen worden betrokken in een voortoets.
6.5.
Omdat het college zich, anders dan in het bestreden besluit, op het standpunt stelt dat intern salderen met de milieutoestemming voor het zendcomplex niet langer als mitigerende maatregel in de passende beoordeling kan worden betrokken, en de passende beoordeling dus op dit punt onjuist is, is er in zoverre sprake van een motiveringsgebrek.
Beoordeling finale geschilbeslechting en conclusie
7. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Omdat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat met de aanvulling op de passende beoordeling het gebrek is hersteld, zal de rechtbank beoordelen of met deze aanvullende motivering de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten.
Toetsingskader finale geschilbeslechting
7.1.
In artikel 8:41a van de Awb staat dat de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief beslecht.
7.2.
Als een besluit wordt vernietigd, dan dient de rechtbank de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken. Daarbij dient zij onder meer te beoordelen of er grond is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Voor het in stand laten van de rechtsgevolgen is niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. Uit een oogpunt van proceseconomie kan het aangewezen zijn de rechtsgevolgen in stand te laten, als het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit, het besluit alsnog voldoende is gemotiveerd en de andere partij zich daarover in voldoende mate heeft kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na de kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan. [11]
Oordeel rechtbank over finale geschilbeslechting
7.3.
De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Doordat de aanvulling op de passende beoordeling pas 19 dagen voor de zitting is ingediend, heeft eiseres onvoldoende tijd gehad om op alle punten in de aanvulling op de passende beoordeling te kunnen reageren. Het is weliswaar juist dat de beroepsgronden over de gevolgen van de 18 december-uitspraken pas op 25 september 2025 zijn ingediend, maar het college had ook zonder dit aanvullende beroepschrift gelet op het gewijzigde toetsingskader uit de 18 december-uitspraken moeten beoordelen of de natuurvergunning nog steeds deugde. De rechtbank moet gelet op wat de Afdeling in deze uitspraken heeft overwogen dit toetsingskader immers per direct toepassen, en eiseres heeft in het eerdere beroepschrift de interne saldering betwist. Het had daarom op de weg van het college gelegen om eerder een aanvullende motivering aan te leveren of een wijzigingsbesluit te nemen op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
7.4.
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de passende beoordeling op enkele punten gebreken kent, zoals het in overweging 5.2 geconstateerde gebrek dat niet alle activiteiten zijn meegenomen in de natuurvergunning en de passende beoordeling. Deze werkzaamheden dienen alsnog in de passende beoordeling te worden betrokken. Daarvoor zal ook de aanvraag moeten worden gewijzigd. Ook daarom is het niet mogelijk om de rechtsgevolgen in stand te laten.
7.5.
De rechtbank draagt ook niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus) omdat dit volgens de rechtbank in dit geval geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. De rechtbank zal met het oog op het te nemen nieuwe besluit en de daarbij behorende memo van 16 oktober 2025 (de nieuwe/aanvullende passende beoordeling) wel ingaan op enkele gronden die eiseres, met de verwijzing naar het rapport van [persoon B] (zie 2.22), tegen de conclusies in de memo van 16 oktober 2025 met betrekking tot het aspect “stikstof” heeft aangevoerd. Deze kunnen meegenomen worden in het nieuw te nemen besluit.
Wat staat er in de memo?
7.6.
In de memo is aan de hand van de AERIUS-berekening gekeken op welke habitattypen er sprake is van een toename van stikstofdepositie en staat het volgende:
7.7.
Op de groen gemarkeerde habitattypen is volgens de memo geen toename van stikstofdepositie berekend en daarom zijn effecten uitgesloten.
Over de (geel gemarkeerde) habitattypen of leefgebieden met een NDA-oordeel ‘ja’ of ‘ja, mits’ staat in de memo dat het halen van de instandhoudingsdoelstelling al dan niet onder voorwaarden in zicht is of al is bereikt. Volgens de memo zijn effecten uitgesloten, wegens de zeer beperkte toename van depositie (gemiddeld 0,01-0,03 mol/ha/jaar), wanneer de bestaande kwaliteit goed is. Volgens de memo maakt het hierbij niet uit dat sprake is van decennialange overbelasting. Dat betreft de volgende habitattypen/ leefgebieden:
• H2320, zie hiervoor (geen toename stikstofdepositie berekend)
• H4010A (vochtige heiden). 11 hexagonen
• H4030 (incl. ZGH4030 en L4030; droge heiden). 2.564 hexagonen
• H5130, zie hiervoor (geen toename stikstofdepositie berekend)
• H9120 (incl. ZGH9120 en leefgebied Lg14; beuken-eikenbossen met hulst). 2.457 hexagonen
Uit het bovenstaande volgt volgens de memo dat in drie van de habitattypen met een ‘ja, mits’-oordeel waar een toename van depositie is berekend effecten zijn uitgesloten.
7.8.
Ook voor de habitattypen met een ‘nee, tenzij-oordeel’ staat in de memo dat effecten van de (beperkte) toename van de hoeveelheid verkeer zijn uitgesloten. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat de kwaliteit van de habitattypen, ondanks de jarenlange stikstofoverbelasting toch overwegend goed is, maar zeker ook doordat de groei van het aantal verkeersbewegingen (veel) trager verloopt dan waarvan in de memo is uitgegaan. Dit, in combinatie met het geleidelijk steeds schoner worden van het wegverkeer, maakt dat de stikstofdepositie ondanks de beperkte groei van het aantal verkeersbewegingen, toch niet toeneemt, aldus de memo.
AERIUS-versie en verkeersbewegingen
7.9.
Eiseres betoogt dat de AERIUS-berekeningen die ten grondslag liggen aan de memo zijn uitgevoerd met een oude versie van AERIUS-Calculator. De meest recente versie is die van 7 oktober 2025. Volgens eiseres is in de berekening de koude start van motorvoertuigen ook niet meegenomen. Eiseres betoogt verder dat de stelling, dat het aantal verkeersbewegingen (veel) trager zou verlopen dan waarvan in de memo is uitgegaan, onvoldoende is onderbouwd. Er dient te worden uitgegaan van de aan het project toegekende hoeveelheid verkeersbewegingen.
7.10.
Nu het bestreden besluit wordt vernietigd, volgt de rechtbank het standpunt van het college dat ex-tunc getoetst moet worden, en dat dus de oudere versie van AERIUS-Calculator mag worden gebruikt, niet. In het kader van de toekomstige besluitvorming zal gebruik moeten worden gemaakt van de dan geldende versie van AERIUS-Calculator.
In de memo is gebruik gemaakt van AERIUS-Calculator versie 2023.1 van 4 maart 2024. Inmiddels is op 7 oktober 2025 een nieuwe versie gepubliceerd. In deze versie is een aanpassing meegenomen met betrekking tot de (hogere) stikstofemissies door het vertrekken met een koude motor. De AERIUS-berekening die aan de memo ten grondslag is gelegd, is niet overgelegd. Tijdens de zitting is namens Staatsbosbeheer bevestigd dat de berekening is uitgevoerd met de versie uit 2023. Nu de koude start pas in de versie 2024 van AERIUS-Calculator is verwerkt, is deze wijziging dus niet meegenomen in de berekening. Voor de toekomstige besluitvorming zal de dan geldende versie van AERIUS-Calculator moeten worden gebruikt. Daarin is de (hogere) stikstofemissies door het vertrekken met een koude motor meegenomen.
7.11.
Op de zitting heeft de deskundige aangegeven dat hij de berekening alsnog heeft gecontroleerd met de nieuwste versie van AERIUS en dat daarin geen sprake is van een toename ten opzichte van de eerdere berekening. Dit standpunt is op de zitting weer betwist door de deskundige van eiseres. Daarover kan de rechtbank nu niet oordelen, omdat ook deze stukken niet zijn overgelegd.
7.12.
In de nieuwe passende beoordeling wordt in tabel 3.1 uitgegaan van de volgende aantallen:
Dit zijn andere aantallen dan waar in de passende beoordeling van 2022 van werd uitgegaan en de verkeersbewegingen worden ook op een andere manier ingedeeld dan in de eerdere passende beoordeling. Op de zitting is door de deskundige en de gemachtigde van het college daarnaast aangegeven dat in de memo geen referentiesituatie is meegenomen. Dit strookt niet met de tekst van de memo waarin op pagina 5 staat dat de hoeveelheid verkeer niet toeneemt ten opzichte van de (Wm-vergunde) situatie, en waarbij in tabel 3.1. ook wordt verwezen naar de referentiesituatie. Doordat de rechtbank niet de beschikking heeft over de AERIUS-berekening, is ook niet te beoordelen op welke wijze de verkeersbewegingen daarin zijn verwerkt.
Het vervolg
8. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. In de reactie van 16 oktober 2025 heeft Staatsbosbeheer aangegeven het reserve-parkeerterrein (onderdeel van project 3) niet te gaan realiseren. Als Staatsbosbeheer op dit punt de aanvraag wil wijzigen, dan kan dit ook worden meegenomen in de nieuwe natuurvergunning en de passende beoordeling. Het zou daarnaast voor de overzichtelijkheid goed zijn als de conclusies in één passende beoordeling worden opgenomen.
In het nieuwe besluit dient de versie van AERIUS-Calculator te worden gebruikt die geldt op het moment van het nemen van het nieuwe besluit. [14]
Proceskosten
9. Omdat het beroep tegen het niet tijdig beslissing op de aanvraag terecht is ingesteld en het beroep tegen het besluit van 7 maart 2024 gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
De rechtbank stelt de kosten van de door gemachtigde van eiseres verleende rechtsbijstand op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op een bedrag van € 2.335 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend (1 punt), heeft gereageerd op de nieuwe passende beoordeling (0,5 punt) en aan de zitting heeft deelgenomen (1 punt).
Ook de gemaakte reiskosten van € 45,84 komen voor vergoeding in aanmerking. De gemaakte kosten in verband met het meenemen van de deskundige naar de zitting en het opstellen van een deskundigenrapport van € 1.452 komen ook voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 7 maart 2024, gegrond;
- vernietigt het besluit van 7 maart 2024;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 4.289,84,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, voorzitter, en mr. J.M. Emaus en mr. M.A.A. Soppe, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage met wettelijke bepalingen
Artikel 2.7 van de Wnb (natuurvergunningplicht) luidde als volgt:
“(…)
2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3 Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.”
Artikel 2.8 Wnb (passende beoordeling) luidde als volgt:
“1 Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
(…)
3 Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
4 In afwijking van het derde lid kan, ondanks het feit dat uit de passende beoordeling de vereiste zekerheid niet is verkregen, het plan worden vastgesteld, onderscheidenlijk de vergunning worden verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er zijn geen alternatieve oplossingen;
b. het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en
c. de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
5 Ingeval het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, significante gevolgen kan hebben voor een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort in een Natura 2000-gebied, geldt, in afwijking van het vierde lid, onderdeel b, de voorwaarde dat het plan, onderscheidenlijk het project nodig is vanwege:
a. argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijk gunstige effecten, of
b. andere dwingende redenen van openbaar belang, na advies van de Europese Commissie.
6 Een advies van de Europese Commissie als bedoeld in het vijfde lid, onderdeel b, wordt door Onze Minister gevraagd. Het bestuursorgaan, onderscheidenlijk gedeputeerde staten doen daartoe een verzoek aan Onze Minister.
7 Compenserende maatregelen als bedoeld in het vierde lid, onderdeel c, maken onderdeel uit van het plan. De verplichting om compenserende maatregelen te treffen maakt onderdeel uit van de vergunning voor het project, bedoeld in het eerste lid, tenzij die verplichting volgt uit het programma, bedoeld in artikel 1.13a, tweede lid. Het bestuursorgaan dat het plan vaststelt meldt, onderscheidenlijk gedeputeerde staten melden de compenserende maatregelen aan Onze Minister, die de Europese Commissie van de maatregelen op de hoogte stelt.
8 Ingeval een compenserende maatregel voorziet in de ontwikkeling of verbetering van leefgebieden voor vogels, natuurlijke habitats of habitats voor soorten buiten een Natura 2000-gebied, draagt Onze Minister ervoor zorg dat deze leefgebieden of habitats een Natura 2000-gebied, of een onderdeel van een Natura 2000-gebied worden.”