Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/5498
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats 1], eiseres
(gemachtigde: mr. J. van Groningen)
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, verweerder
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2]).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Stichting Animal Rights, uit Den Haag(gemachtigde: mr. D. Delibes-Vermeulen).
Hierna worden de partijen genoemd: de varkenshouderij (eiseres), de provincie (verweerder) en de stichting (derde-partij).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning van de varkenshouderij. De varkenshouderij is het daar niet mee eens en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de intrekking van de natuurvergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. De varkenshouderij krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het besluit van 9 juli 2024 heeft de provincie de natuurvergunning van de veehouderij gedeeltelijk ingetrokken.
2.1.
De varkenshouderij heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De provincie heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 7 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens de varkenshouderij, [persoon A] en de gemachtigde, de gemachtigden van de provincie en de gemachtigde van de stichting.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van de intrekking van de natuurvergunning
3. De varkenshouderij had een natuurvergunning [1] voor een varkenshouderij- en fokkerij aan de [locatie] in [plaats 2]. Op 27 juli 2017 is de varkensstal op deze locatie afgebrand.
3.1.
Op 18 juli 2019 heeft de varkenshouderij bij de provincie een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het herbouwen van de stal. [2] De provincie heeft die aanvraag uiteindelijk op 8 februari 2022 buiten behandeling gelaten en is daar op 8 november 2022 in de beslissing op bezwaar bij gebleven, omdat de varkenshouderij niet alle gevraagde gegevens had ingediend. De rechtbank heeft dat besluit in een uitspraak van 8 oktober 2024 in stand gelaten. [3] Tegen deze uitspraak loopt nog hoger beroep van de varkenshouderij bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).
3.2.
In de tussentijd heeft de gemeente op 11 februari 2022 een voorbereidingsbesluit genomen en op 25 januari 2023 een nieuw ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd dat op 25 april 2023 is vastgesteld. In dat nieuwe bestemmingsplan is de intensieve veehouderij-functie wegbestemd. Tegen dit bestemmingsplan loopt nog beroep van de varkenshouderij. De varkenshouderij heeft geen verzoek om voorlopige voorziening ingediend, zodat het bestemmingsplan inmiddels in werking is getreden.
3.3.
Omdat er meer dan zes jaar geen gebruik is gemaakt van de natuurvergunning, heeft de provincie deze op 9 juli 2024 gedeeltelijk ingetrokken. [4] Over dit besluit gaat het beroep van de varkenshouderij.
3.4.
Op 26 september 2023 heeft de provincie ook de milieuvergunningen van de varkenshouderij ingetrokken. Het beroep van de varkenshouderij over die intrekking is ook op de zitting van 7 juli 2025 behandeld (zaaknummer ARN 23/7323).
3.5.
Voor de duidelijkheid merkt de rechtbank op dat deze uitspraak alleen gaat over het besluit tot intrekking van de natuurvergunning. De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dus niet over het buiten behandeling laten van de aanvraag [5] , het bestemmingsplan [6] , of het intrekken van de milieuvergunningen. [7]
Belanghebbendheid stichting
4. De stichting heeft zich enkele dagen voor de zitting alsnog aangemeld als derde-partij bij deze zaak. De rechtbank heeft de stichting toen voorlopig aangemerkt als derde-partij. Op de zitting hebben de varkenshouderij en de provincie zich op het standpunt gesteld dat de stichting geen belanghebbende is bij de intrekking van de natuurvergunning en om die reden niet zou kunnen deelnemen als derde-partij.
4.1.
De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen. [8] Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreek bij een besluit is betrokken. [9] Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij op grond van hun doelstellingen en hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. [10]
4.2.
De rechtbank is van oordeel dat de stichting opkomt voor een algemeen belang dat rechtstreeks wordt geraakt door de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning. Uit de statutaire doelstellingen van de stichting volgt namelijk dat zij onder andere opkomt voor
“in (relatieve) vrijheid levende dieren, de kwaliteit van hun bestaan en natuurlijke habitats.” [11] Hoewel de statutaire doelstelling van eiseres ruim geformuleerd is, is de rechtbank van oordeel dat deze doelstelling voldoet aan het criterium dat zij voldoende onderscheidend moet zijn. Daarbij voert de stichting acties en organiseert zij evenementen, activiteiten en bijeenkomsten om deze doelstelling kracht bij te zetten. In dit verband heeft de stichting ook verzocht om de natuurvergunning van de varkenshouderij in trekken. Daarmee zijn de werkzaamheden van de stichting niet alleen gericht op de bescherming van dieren, maar ook op de bescherming van de habitats. De rechtbank is verder van oordeel dat het statutaire belang feitelijk door het bestreden besluit wordt geraakt c.q. kan worden geraakt door het rechtsgevolg dat het bestreden besluit in het leven wil roepen omdat het rechtsgevolg van de intrekking van de natuurvergunning is gericht op de bescherming van de Natura 2000-gebieden en de daarin voorkomende habitattypen en -soorten.
“in (relatieve) vrijheid levende dieren, de kwaliteit van hun bestaan en natuurlijke habitats.” [11] Hoewel de statutaire doelstelling van eiseres ruim geformuleerd is, is de rechtbank van oordeel dat deze doelstelling voldoet aan het criterium dat zij voldoende onderscheidend moet zijn. Daarbij voert de stichting acties en organiseert zij evenementen, activiteiten en bijeenkomsten om deze doelstelling kracht bij te zetten. In dit verband heeft de stichting ook verzocht om de natuurvergunning van de varkenshouderij in trekken. Daarmee zijn de werkzaamheden van de stichting niet alleen gericht op de bescherming van dieren, maar ook op de bescherming van de habitats. De rechtbank is verder van oordeel dat het statutaire belang feitelijk door het bestreden besluit wordt geraakt c.q. kan worden geraakt door het rechtsgevolg dat het bestreden besluit in het leven wil roepen omdat het rechtsgevolg van de intrekking van de natuurvergunning is gericht op de bescherming van de Natura 2000-gebieden en de daarin voorkomende habitattypen en -soorten.
De bevoegdheid tot intrekking
5. Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat de provincie op grond van artikel 5.40, tweede lid, onder b, van de Omgevingswet bevoegd was om de natuurvergunning in te trekken nu daar langer dan een jaar geen gebruik van is gemaakt. [12]
Misbruik van bevoegdheid?
6. De varkenshouderij stelt dat de intrekking van de natuurvergunning, naast alle andere besluiten, er alleen op is gericht om te voorkomen dat ter plaatse ooit nog varkens gehouden kunnen worden. Er heeft duidelijk afstemming plaatsgevonden tussen gedeputeerde staten van Gelderland en de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders van Buren. Zo viel het nemen van het voorbereidingsbesluit ten behoeve van het bestemmingsplan vrijwel samen met het besluit tot het buiten behandeling laten van de aanvraag voor de herbouw. Daarna zijn de omgevingsvergunningen (milieu) ingetrokken en nu de natuurvergunning. Dit heeft volgens de varkenshouderij niets van doen met het behoud van natuurdoelstellingen en getuigt van volstrekte willekeur. Het behoud van de natuurdoelstellingen van de in de nabijheid gelegen Natura 2000-gebieden wordt in dat verband ook niet genoemd.
6.1.
De rechtbank begrijpt het betoog van de varkenshouderij zo dat zij stelt dat het toepassen van de bevoegdheid om de natuurvergunning heeft plaatsgevonden op oneigenlijke gronden en de provincie deze bevoegdheid heeft misbruikt. De rechtbank volgt dit standpunt niet. In het besluit staat dat daarmee wordt bijgedragen aan de natuurdoelstellingen voor de Natura 2000-gebieden van de Provincie Gelderland (gelegen binnen de invloedsfeer van de locatie). Verder is de rechtbank van oordeel dat overleg tussen bestuursorganen is toegestaan en in voorkomende gevallen ook zeer wenselijk is, zolang deze bestuursorganen vanuit hun eigen rol en verantwoordelijkheid opereren en deze niet het doel hebben om iemand dwars te zitten. De varkenshouderij heeft niet (met stukken) aannemelijk gemaakt dat sprake zou zijn van een gecoördineerde actie of gemaakte afspraken met het oogmerk om de varkenshouderij tegen te werken. Hoewel de rechtbank zich kan voorstellen dat het voor de varkenshouderij heel ingrijpend is om kort na elkaar meerdere, voor haar negatieve, besluiten te ontvangen, heeft dat geen invloed op de bevoegdheid van de provincie om de natuurvergunning in te trekken.
6.2.
Dat de provincie vervolgens voorafgaand aan de keuze om van die bevoegdheid gebruik te maken eerst afstemming zou hebben met de gemeente, zou bovendien eerder getuigen van een weloverwogen beslissing om wel of niet in te trekken. Dit geldt ook in dit geval, nu de provincie bij de intrekking heeft betrokken dat de gemeente gewijzigde planologische inzichten voor deze locatie heeft en het hierdoor niet aannemelijk is dat de varkenshouderij deze vergunning op korte termijn zal benutten.
6.3.
De beroepsgrond slaagt niet.
De belangenafweging
7. De varkenshouderij betoogt dat de provincie niet alle in het geding zijnde belangen heeft afgewogen. Het enkele belang latente stikstofruimte te laten vervallen weegt in ieder geval veel minder zwaar dan het belang van de varkenshouderij om gedurende de andere procedures te blijven beschikken over de natuurvergunning. De noodzaak van het intrekken van de stikstofdepositie vanwege de instandhoudingsdoelstellingen wordt ook op geen enkele wijze onderbouwd. In ieder geval kan de noodzaak tot intrekking niet worden ontleend aan de Europese en nationale stikstofregelgeving. Op de zitting heeft de varkenshouderij hieraan toegevoegd dat de provincie weliswaar wijst op de positieve effecten van de intrekking op de Natura 2000-gebieden Rijntakken en de Veluwe, maar dat die gebieden in de ingetrokken natuurvergunning niet worden genoemd. Verder betoogt de varkenshouderij dat haar niets te verwijten valt. De stal is geheel buiten haar schuld afgebrand en is binnen de overgangsrechtelijke termijn van een jaar een aanvraag omgevingsvergunning voor herbouw ingediend. Dat het daarna nog lang heeft geduurd voordat de aanvraag is aangevuld, had te maken met COVID en het vaststellen of het bouwplan binnen het bouwovergangsrecht paste. Dat deze aanvraag niet-ontvankelijk is verklaard is omdat een onredelijke maatstaf wordt gehanteerd. Het tijdelijk in stand laten van de referentiehoeveelheid stikstof heeft ten slotte geen enkel negatief effect op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden.
7.1.
Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift, of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit. [13]
7.2.
Uit die rechtspraak volgt dat de provincie bij deze intrekkingsbevoegdheid alle relevante belangen inventariseert en afweegt. Daartoe behoren ook de (financiële) belangen van de vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen.
De enkele omstandigheid dat de houder van een omgevingsvergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is voldoende om de intrekking van een ongebruikte omgevingsvergunning te rechtvaardigen.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat de provincie de natuurvergunning in redelijkheid heeft kunnen intrekken, omdat het hiervoor volgens vergelijkbare, vaste rechtspraak van de Afdeling al voldoende is dat de varkenshouderij niet aannemelijk heeft weten te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten. [14] De provincie kon daar op het moment van de intrekking in redelijkheid van uit gaan, nu het bedrijfsgebouw is verwoest, er op dat moment een nieuw bestemmingsplan in werking was getreden waarmee de intensieve veehouderij-functie is wegbestemd, de aanvraag van de varkenshouderij voor herbouw buiten behandeling is gelaten en de milieuvergunningen waren ingetrokken.
De provincie heeft daarbij het algemene belang van het niet willen laten voortbestaan van onbenutte stikstofruimte zwaarder kunnen laten wegen dan het individuele belang van de varkenshouderij bij behoud van de natuurvergunning als referentiesituatie in andere procedures.
7.3.1.
Dat de provincie niet heeft gewacht op de uitkomst van de lopende procedures doet daar niet aan af, omdat de omstandigheid dat er nog procedures, met een onzekere uitkomst, lopen niet (zonder meer) in de weg staat aan het gebruik maken van de bevoegdheid tot intrekking. De vaststelling van het bestemmingsplan en het besluit om de aanvraag voor de herbouw niet in behandeling te nemen zijn hangende het beroep van kracht en dit maakt dat het niet aannemelijk is dat de varkenshouderij op korte termijn weer gebruik kan maken van de vergunningen. Zelfs al zouden deze besluiten niet in stand blijven, dan nog geldt dat daarmee niet is gezegd dat de varkenshouderij aannemelijk heeft gemaakt dat zij de vergunningen alsnog op korte termijn kan benutten. De eventuele vernietiging van deze besluiten betekent immers nog niet dat uiteindelijk in een voor de varkenshouderij positieve zin wordt besloten. Vanaf de verwoesting tot het indienen van de aanvraag tot herbouw, op 18 juli 2019, is namelijk bijna twee jaar verstreken. Verder is tussen het indienen van de aanvraag en het buiten behandeling laten van de aanvraag (8 februari 2022) ruim tweeëneenhalf jaar verstreken en heeft de provincie vervolgens de beslissing op bezwaar afgewacht over het buiten behandeling laten van de aanvraag. Dat het niet aan de varkenshouderij zou zijn te wijten dat de procedure van de aanvraag voor de herbouw lang zou hebben geduurd, volgt de rechtbank niet. Weliswaar kan het zo zijn dat een discussie over het bouwovergangsrecht en de COVID-pandemie tot vertraging of bemoeilijking van overleg hebben geleid, maar dat doet er niet aan af dat de provincie er op het moment van de intrekking van uit mocht gaan dat de aanvraag op dat moment buiten behandeling was gelaten omdat de varkenshouderij zelf niet (tijdig) alle gevraagde gegevens had aangeleverd. [15] De provincie heeft daartoe ook de beslissing op bezwaar over het buiten behandeling laten afgewacht.
7.3.2.
De beroepsgrond dat de noodzaak van het intrekken vanwege de instandhoudingsdoelstellingen van in de buurt gelegen Natura 2000-gebieden niet in het besluit wordt genoemd slaagt niet. De door de varkenshouderij verlangde specifieke onderbouwing van de noodzaak voor de instandhoudingsdoelstellingen per Natura 2000-gebied is bij het toepassen van de intrekkingsbevoegdheid op grond van artikel 5.40, tweede lid, onder b, van de Omgevingswet namelijk niet aan de orde. [16] Hiervoor is het namelijk voldoende dat een jaar lang geen gebruik is gemaakt van de natuurvergunning. De provincie mag daarbij gewicht toekennen aan het algemene belang om het laten voortbestaan van onbenutte stikstofruimte tegen te gaan. Natuurvergunningen met onbenutte stikstofruimte kunnen namelijk onder voorwaarden worden ingezet ten behoeve van salderen waarmee de feitelijke stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden toeneemt. Dat het behoud van de natuurvergunning in de tussentijd niet zomaar zal leiden tot ongewenste (stikstof)effecten is dan ook geen grond voor een ander oordeel.
7.3.3.
Dat de provincie de (financiële) belangen van de varkenshouderij niet zou hebben meegenomen, is ten slotte niet juist. Uit het bestreden besluit volgt namelijk, in reactie op de zienswijze van de varkenshouderij, dat dat wel is gebeurd. De provincie heeft daarbij geconcludeerd dat het onwenselijk is om ‘oude’ stikstofruimte te laten voortbestaan en gewezen op de andere besluiten die maken dat de varkenshouderij de exploitatie niet zal kunnen hervatten. De varkenshouderij heeft in beroep niet (concreet) onderbouwd waarom de weerlegging van haar zienswijze op dit punt niet juist is. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de varkenshouderij geen gelijk krijgt en dat de (gedeeltelijke) intrekking van de natuurvergunning in stand blijft. Voor een proceskostenvergoeding bestaat daarom geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, voorzitter, en A.L.M. Steinebach-de Wit en mr. M.A.A. Soppe, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.