ECLI:NL:RBGEL:2025:6055

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 24/510

uitspraak van de enkelvoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiseres 1] ,

[eiser 1] ,

[eiseres 2] ,

[eiser 2] en [eiseres 3] ,

[eiseres 4] ,

[eiser 3] ,allen uit [plaats 1] , eisers

(gemachtigden: mr. L.R. de Groot en mr. C. Sellis),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zevenaar, het college

(gemachtigde: mr. I.. Batmaz).

Als derde partij neemt deel:
[derde-partij]te [plaats 2] , vergunninghouder (gemachtigde: mr. C.H.J. Delissen).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de door het college verleende omgevingsvergunning aan vergunninghouder voor het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten voor de duur van 10 jaar in het bedrijfspand aan de [locatie 1] in [plaats 1] (het pand).

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

Het college heeft op 19 december 2024 een nader besluit genomen (het wijzigingsbesluit).

De rechtbank heeft het beroep op 8 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [eiseres 1] , [persoon A] , eiser [eiser 1] , de gemachtigden van eisers, de gemachtigde van het college, namens vergunninghouder [persoon B] en de gemachtigde van vergunninghouder.

De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld nadere reacties te geven. Vervolgens heeft de rechtbank op 18 april 2025 het onderzoek gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

1. De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar en het wijzigingsbesluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

2. De rechtbank oordeelt dat het beroep gericht tegen de beslissing op bezwaar en het wijzigingsbesluit gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Achtergrond

3. Vergunninghouder heeft op 20 januari 2022 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tijdelijk huisvesten van 64 arbeidsmigranten voor de duur van 10 jaar in het pand.

3.1.

Het pand is gelegen binnen de grenzen van het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Tatelaar’ (het bestemmingsplan) en heeft de enkelbestemming ‘Bedrijventerrein’ met de functieaanduidingen ‘gezondheidszorg’ en ‘kantoor’. Verder is het pand gelegen binnen de grenzen van het paraplubestemmingsplan ‘parkeren gemeente Zevenaar’ (parapluplan), waarin het pand de gebiedsaanduiding ‘overige zone – parkeernormen rest bebouwde kom’ heeft.

3.2.

Het college heeft op 14 november 2022 een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’^[1]en een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘afwijken van het bestemmingsplan’^[2]verleend (het primaire besluit).

3.3.

In de beslissing op de bezwaren van eisers is het bezwaar van eiser [eiser 3] ( [eiser 3] ) niet-ontvankelijk verklaard en het primaire besluit, onder aanvulling van de motivering en nadere stukken, in stand gelaten (beslissing op bezwaar).

3.4.

Op 25 september 2024 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het verzoek van eisers tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen. De voorzieningenrechter heeft in haar belangenafweging meer gewicht toegekend aan het belang van het college en de vergunninghouder dan aan het belang dat eisers hadden bij een schorsing van de beslissing op bezwaar.^[3]

3.5.

Het college heeft op 19 december 2024 de beslissing op bezwaar gewijzigd (het wijzigingsbesluit).^[4]De wijziging houdt in dat aanvullende voorschriften en verschillende bijlagen zijn toegevoegd aan de omgevingsvergunning. Verder is besloten dat twee bijlagen komen te vervallen.

3.6.

Op 24 december 2024 hebben eisers een parkeerdrukonderzoek (het tegenonderzoek) ingediend. Op 7 januari 2025 hebben eisers beroepsgronden ingediend tegen het wijzigingsbesluit.

3.7.

De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting van 8 januari 2025 geschorst. Op zitting heeft de vergunninghouder een memo overlegd waarin door een deskundige is gereageerd op het tegenonderzoek van eisers. Naar aanleiding van de tot kort voor de zitting en op zitting ingediende stukken heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om voor 1 februari 2025, te reageren op de beroepsgronden tegen het wijzigingsbesluit, het tegenonderzoek van eisers en de memo van de vergunninghouder. Verder heeft de rechtbank het college verzocht om een standpunt in te nemen over de mogelijke toepasselijkheid van de Crisis- en herstelwet (Chw) in deze procedure. Daarna hebben zowel eisers als de vergunninghouder twee weken de mogelijkheid gehad om te reageren op de reactie van het college.

3.8.

Het college heeft, nadat het college uitstel heeft verkregen om te reageren, op 14 februari 2025 gereageerd. Naast deze reactie heeft het college een besluit van 11 februari 2025 ingebracht waarin het college het wijzigingsbesluit heeft bekrachtigd (bekrachtigingsbesluit).

3.9.

Met de brief van 3 maart 2025 hebben eisers gereageerd op de reactie van het college. Vergunninghouder heeft op 5 maart 2025 gereageerd.

3.10.

De rechtbank heeft partijen vervolgens bij brief van 11 maart 2025 bericht dat zij zonder nadere zitting uitspraak kan doen en dat als partijen wel op een zitting willen worden gehoord, zij dit binnen twee weken moeten laten weten. Partijen hebben geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten en meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald.

Leeswijzer

4. De rechtbank bespreekt allereerst de vraag of de Chw van toepassing is op deze procedure en de vraag of het bezwaar van eiser [eiser 3] terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Daarna gaat de rechtbank in op de beroepsgronden van eisers. In het beroepschrift betogen eisers:

dat de aanvraag van vergunninghouder ten onrechte ontvankelijk is verklaard;
dat het wijzigingsbesluit door een onbevoegd persoon is genomen;
dat het verhuren van het pand aan arbeidsmigranten in strijd is met de wet goed verhuurderschap;
dat de omgevingsvergunning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening;
zij recht hebben op een schadevergoeding vanwege het overschrijden van de redelijke termijn.

Toepasselijkheid van de Chw

5. De rechtbank moet ambtshalve beoordelen of de Chw van toepassing is in deze procedure. Of dit het geval is, is onder meer van belang voor het moment waarop de gronden van het beroep en een eventueel hoger beroep moeten worden ingediend, of een aanvullend beroepschrift mag worden ingediend en voor de snelheid waarmee het beroep en een eventueel hoger beroep moeten worden behandeld.

5.1.

Op grond van artikel 1.1, aanhef en onder a, in samenhang bezien met categorie 12, onder 12.1, van bijlage 1 van de Chw is afdeling 2 van hoofdstuk 1 van toepassing op de transformatie van langdurig leegstaande kantoren naar andere gebruiksmogelijkheden.

5.2.

Het college stelt in zijn reactie op de schorsingsbeslissing dat voor zover de Chw van toepassing is dit geen nadelige gevolgen heeft gehad voor de betrokken partijen.

5.3.

De rechtbank stelt allereerst vast dat het college geen standpunt heeft ingenomen ten aanzien van de vraag of de Chw van toepassing is. Op basis van wat op de zitting is besproken komt de rechtbank, anders dan de voorzieningenrechter, tot het oordeel dat de Chw niet van toepassing is op deze procedure omdat geen sprake van een langdurig leegstaand kantoor. De rechtbank overweegt dat op zitting door vergunninghouder is aangegeven dat in het pand een scholenstichting was gevestigd. Verder is op zitting ter sprake gekomen dat het pand tevens werd gebruikt voor de opslag van materialen. Van langdurige leegstand in de zin van de Chw is dan ook geen sprake.

Is het bezwaar van eiser [eiser 3] terecht niet-ontvankelijk verklaard?

6. In de beslissing op bezwaar is het bezwaar van [eiser 3] niet-ontvankelijk verklaard, omdat hij volgens het college geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college concludeert dat de woning en het bedrijfspand van [eiser 3] op een zodanige afstand van het pand zijn gesitueerd dat redelijkerwijs niet kan worden aangenomen dat hij gevolgen van enige betekenis ondervindt van de omgevingsvergunning.

6.1.

Uitgangspunt voor de beoordeling van belanghebbendheid is, dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit – zoals een bestemmingsplan of een (omgevings)vergunning – toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit.^[5]Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

6.2.

De rechtbank oordeelt dat het college terecht heeft besloten dat [eiser 3] geen belanghebbende is. De rechtbank acht daarvoor van belang dat de woning en het bedrijfspand van [eiser 3] op ongeveer 400 meter afstand van het pand zijn gelegen. [eiser 3] heeft geen zicht op het pand vanuit zijn woning of bedrijfspand. Verder zijn de woning en het bedrijfspand van [eiser 3] buiten het onderzoeksgebied van de parkeerdrukonderzoeken gelegen. Gelet op deze factoren is de rechtbank van oordeel dat [eiser 3] geen persoonlijk belang bij de omgevingsvergunning heeft en kan hij daarom niet worden aangemerkt als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

Is ten onrechte de aanvraag ontvankelijk geacht?

7. Eisers voeren aan dat het college ten onrechte heeft besloten dat de vergunninghouder een ontvankelijke aanvraag heeft ingediend bij het college. Eisers stellen dat de vergunninghouder geen eigenaar van het pand is en uit de aanvraag en de overige stukken niet blijkt dat de eigenaar toestemming heeft gegeven voor de aangevraagde ontwikkeling. Eisers betogen dat voor een ontvankelijke aanvraag deze toestemming wel was vereist.

7.1.

De rechtbank begrijpt de beroepsgrond van eisers zo dat zij betogen dat het college ten onrechte heeft besloten dat de aanvraag van de vergunninghouder een aanvraag is als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb.

7.2.

De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) iemand die een verzoek om een omgevingsvergunning indient bij het college, in beginsel belanghebbende is bij een beslissing op dat verzoek. Dit kan anders zijn als het verzoek betrekking heeft op gronden die eigendom van een ander zijn of waarop een ander zakelijke rechten heeft. De verzoeker is geen belanghebbende als (a) aannemelijk is gemaakt dat de voorgenomen activiteit niet kan worden uitgevoerd omdat de rechthebbende daarvoor geen toestemming wil geven en (b) er geen mogelijkheid bestaat om de activiteit uit te voeren tegen de wens van de rechthebbende in (bijvoorbeeld via onteigening of het opleggen van een gedoogplicht). Alleen als een belanghebbende een bestuursorgaan verzoekt om een besluit te nemen, dan is dat verzoek een 'aanvraag' als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Als de verzoeker geen belanghebbende is, dan is zijn verzoek dus geen aanvraag.^[6]

7.3.

Naar het oordeel van de rechtbank is de vergunninghouder een belanghebbende en daarom is het verzoek van de vergunninghouder om een omgevingsvergunning terecht aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Er doet zich hier namelijk geen situatie voor waarin moet worden geoordeeld dat het bij de beoordeling van het verzoek aannemelijk was dat de voorgenomen activiteit niet kan worden uitgevoerd. De enkele omstandigheid dat een toestemming van de eigenaar ontbrak bij de aanvraag betekent niet dat daarmee vaststaat dat de eigenaar van het pand geen toestemming wil geven voor de voorgenomen activiteit. Verder merkt de rechtbank op dat bij het wijzigingsbesluit de toestemming van de eigenaar voor de voorgenomen activiteit alsnog is toegevoegd. De beroepsgrond slaagt niet.

Is het wijzigingsbesluit onbevoegd genomen?

8. Eisers voeren aan dat het wijzigingsbesluit onbevoegd is genomen. Eisers stellen dat met het wijzigingsbesluit is afgeweken van het parapluplan en de ‘Beleidsregel voor het verlenen van tijdelijke omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten gemeente Zevenaar’ (beleidsregel). Onder die omstandigheden is en was de gemachtigde van het college niet bevoegd om namens het college het wijzigingsbesluit te nemen.

8.1.

In het bekrachtigingsbesluit heeft het college erkend dat het wijzigingsbesluit door een daartoe niet bevoegde ambtenaar is ondertekend.

8.2.

De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, nu het college het wijzigingsbesluit heeft bekrachtigd. Verder is niet gebleken dat eisers op enige wijze zijn benadeeld door het gebrek aan het wijzigingsbesluit.^[7]Hierbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat eisers in hun brief van 3 maart 2025 te kennen hebben gegeven dat zij zich kunnen vinden in het bekrachtigingsbesluit.

Wet goed verhuurderschap

9. Eisers voeren aan dat het alleen huisvesten van buitenlandse arbeidsmigranten in het pand in strijd is met de Wet goed verhuurderschap. Eisers betogen dat het op grond van deze wet niet is toegestaan om uitsluitend aan buitenlandse arbeidsmigranten huisvesting te bieden.

9.1.

Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

9.2.

De rechtbank overweegt dat de normen uit de Wet goed verhuurderschap betrekking hebben op de rechten en plichten van verhuurders en huurders.^[8]Daarom komt de rechtbank tot de conclusie dat de normen waarop eisers zich beroepen, niet strekken tot de bescherming van de belangen waarvoor zij in deze procedure kunnen opkomen. De normen uit de Wet goed verhuurderschap strekken namelijk niet tot de bescherming van de belangen van omwonenden of ondernemers in de omgeving van het pand. Gelet hierop staat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste in de weg aan een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond.

Goede ruimtelijke ordening

10. De rechtbank heeft de verschillende beroepsgronden waarin is aangevoerd dat de beslissing op bezwaar en het wijzigingsbesluit in strijd zijn met een ‘goede ruimtelijke ordening’ verdeeld in verschillende onderdelen:

De beoordeling of het college heeft kunnen besluiten dat de bewoning van het bedrijfspand geen onevenredige parkeerbelasting tot gevolg heeft;
De beoordeling of het college heeft kunnen besluiten dat de bewoning van het bedrijfspand de verkeersveiligheid en verkeersafwikkeling in de omgeving van het pand niet onaanvaardbaar aantast;
De beoordeling of het college heeft kunnen besluiten dat de voorgenomen activiteit in overeenstemming is met de beleidsregel;

10.1.

Voordat de rechtbank op ondergenoemde beroepsgronden ingaat, benadrukt de rechtbank dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en het de betrokken belangen moet afwegen. De rechtbank oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een ‘goede ruimtelijke ordening’.^[9]De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.^[10]

Parkeren

11. Op grond van artikel 4.1 van het parapluplan kan een omgevingsvergunning voor het bouwen en/of een omgevingsvergunning voor een wijziging van het gebruik pas worden verleend als is verzekerd dat op eigen terrein wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid voor motorvoertuigen.

Op grond van artikel 4.3 van het parapluplan kan het college met een omgevingsvergunning afwijken van artikel 4.1 indien in het besluit is voorzien van een motivering waaruit blijkt dat de ruimtelijke kwaliteit gewaarborgd blijft en:

het voldoen aan die bepalingen gezien het gebruik en/of het bouwplan van het betreffende plangebied, mede gezien de omgeving, niet noodzakelijk is en/of op overwegende bezwaren stuit, en / of;

op andere wijze in de nodige parkeerruimte wordt voorzien.

11.1.

Het college heeft besloten dat de aangevraagde activiteit in strijd is met artikel 4.1 van het parapluplan omdat niet op eigen terrein kan worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Het college heeft met toepassing van artikel 4.3 van het parapluplan alsnog een omgevingsvergunning verleend voor de aangevraagde activiteit.

Heeft het college juiste parkeernorm gehanteerd?

12. In artikel 4.5 van het parapluplan zijn parkeernormen neergelegd voor het gebied ‘rest bebouwde kom’ waarvan hier sprake is. Dit artikel bevat geen specifieke norm voor de functie huisvesting van arbeidsmigranten. In de beslissing op bezwaar heeft het college geconcludeerd dat de aangevraagde activiteit een toename van 47 parkeerplaatsen tot gevolg heeft. Hierbij is het college uitgegaan van een parkeernorm van 0,7 parkeerplaats per arbeidsmigrant en 2,05 parkeerplaats voor de kantoorfunctie. Vast staat dat op het eigen terrein geen parkeerplaatsen kunnen worden aangelegd. In het wijzigingsbesluit heeft het college de parkeernorm gewijzigd naar 0,47 parkeerplaats per arbeidsmigrant. Dit betekent dat de aangevraagde activiteit een toename van 33 parkeerplaatsen tot gevolg heeft in plaats van 47 parkeerplaatsen.

12.1.

Eisers voeren aan dat het college een onjuiste parkeernorm heeft gehanteerd in het wijzigingsbesluit. Eisers stellen dat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat de huisvesting van arbeidsmigranten te vergelijken is met kamerverhuur. Dit standpunt van het college is namelijk niet gebaseerd op basis van feiten en omstandigheden en daarmee is het niet navolgbaar.^[11]Verder merken eisers op dat sinds 12 jaar het aantal personenauto’s in Nederland met 15% is toegenomen.^[12]Eisers betogen dat het college het worst case scenario als uitgangspunt had moeten nemen en daarom uit had moeten gaan van een parkeernorm van 1 parkeerplaats per arbeidsmigrant.

12.2.

Het college stelt zich op het standpunt dat het in redelijkheid van een parkeernorm van 0,47 parkeerplaats per arbeidsmigrant uit heeft kunnen gaan. Het college stelt dat deze parkeernorm niet onredelijk is en in lijn is met de rechtspraak van de Afdeling.^[13]Verder stelt het college dat de toegepaste norm van 0,47 parkeerplaats per arbeidsmigrant strenger is dan de voorgeschreven norm van 0,35 parkeerplaats per persoon, zoals die is voorgeschreven in artikel 4.5 van het parapluplan voor de functie ‘wonen – Kamerverhuur, zelfstandig (niet-studenten)’. Verder betoogt het college dat de voorgeschreven norm van 0,25 parkeerplaats per kamer, voor de functie ‘wonen – Kamerverhuur, studenten, niet-zelfstandig van toepassing mogelijk van toepassing is. De kamers hebben namelijk geen eigen woonvoorzieningen zoals een toilet, douche en keuken.

12.3.

De rechtbank overweegt dat het college bij een huisvestingsvoorziening voor arbeidsmigranten in redelijkheid aansluiting heeft kunnen bij de parkeernorm voor de functie ‘wonen – Kamerverhuur, zelfstandig niet-studenten’. Hierbij merkt de rechtbank op dat het college in het wijzigingsbesluit deze norm heeft verhoogd met 0,22 parkeerplaats per arbeidsmigrant. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college bij de parkeernormering kunnen betrekken dat iedere kamer ruimte biedt aan twee arbeidsmigranten en de kamers geen zelfstandige woonvoorzieningen hebben zoals een toilet, douche en keuken. In wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank dan ook geen grond voor het oordeel dat het college een onjuiste parkeernorm heeft gehanteerd. De omstandigheden dat de uitspraak waarop het college de norm heeft gebaseerd niet zag op deze situatie en het aantal personenauto’s in Nederland sindsdien met 12% is toegenomen, ook als dat betoog juist zou zijn, maken niet dat het college van een parkeernorm van 1 parkeerplaats per arbeidsmigrant had moeten uitgaan. De beroepsgrond slaagt niet.

Heeft het college ten onrechte de huidige situatie niet meegenomen in de berekening van de parkeerbehoefte?

13. Eisers voeren aan dat het college ten onrechte is uitgegaan van de situatie dat het pand in gebruik was als kantoorpand. Eisers stellen dat bij de berekening van de parkeerbehoefte het college moest uitgaan van het bestaande gebruik, namelijk een pand dat leeg stond, ten opzichte van het nieuwe gebruik.

13.1.

De rechtbank stelt vast dat het college in het wijzigingsbesluit het voormalige gebruik van het pand niet heeft meegenomen in de berekening van de parkeerbehoefte. Gelet hierop behoeft naar het oordeel van de rechtbank de bovengenoemde beroepsgrond geen bespreking meer.

Heeft het college zich kunnen baseren op het parkeerdrukonderzoek?

14. Eisers voeren aan dat het college ten onrechte heeft besloten dat de ruimtelijke kwaliteit gewaarborgd blijft als de parkeerbehoefte van de activiteit in de openbare ruimte moet worden opgevangen. Eisers stellen zich op het standpunt dat aan deze conclusie geen deugdelijk parkeerdrukonderzoek ten grondslag ligt. Eisers zijn van mening dat het parkeerdrukonderzoek van 6 september 2024, dat ten grondslag ligt aan het wijzigingsbesluit, niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Zo blijkt uit een door eisers uitgevoerd tegenonderzoek, dat de parkeerbezetting in de huidige situatie al boven de 85% uitkomt en daarom de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving van het pand niet gewaarborgd blijft.

14.1.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen mag een bestuursorgaan op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd.^[14]

14.2.

Het adviesbureau Buro ontwerp & Omgeving (BOO) heeft, in opdracht van de vergunninghouder, op 13 november 2023 een parkeerdrukonderzoek uitgevoerd. BOO concludeert in dit onderzoek dat gedurende de onderzoek momenten bijna continue voldoende parkeerruimte aanwezig was in de openbare ruimte nabij het plangebied om de toekomstige parkeerbehoefte van 47 parkeerplaatsen in de openbare ruimte te voorzien.^[15]

Op 6 september 2024 heeft BOO, wederom in opdracht van de vergunninghouder, een nieuw parkeerdrukonderzoek opgesteld. In dit onderzoek is, in afwijking van het eerdere parkeerdrukonderzoek van 13 november 2023, uitgegaan van een parkeerbehoefte van 33 parkeerplaatsen ten gevolge van het project.^[16]BOO concludeert in dit onderzoek dat gedurende de onderzoek momenten bijna continue voldoende parkeerruimte aanwezig was in de openbare ruimte nabij het plangebied om de toekomstige parkeerbehoefte van 33 parkeerplaatsen in de openbare ruimte op te lossen.^[17]

In opdracht van eisers heeft het verkeerskundig bureau ‘Meetel’ op 23 december 2024 een tegenonderzoek opgesteld. Meetel concludeert dat op het drukste moment de parkeerdruk boven de 85% uitstijgt.

Op 3 januari 2025 heeft BOO met een memo gereageerd op het tegenonderzoek van Meetel. In deze memo heeft BOO de verschillen tussen het tegenonderzoek en het door hem verrichtte parkeerdrukonderzoek van 6 september 2024 verklaard. BOO concludeert dat Meetel in het tegenrapport andere keuzes heeft gemaakt dan dat BOO in zijn onderzoek heeft gedaan. Meetel heeft het onderzoeksgebied verschillend afgebakend ten opzichte van het onderzoeksgebied dat BOO heeft gehanteerd. Zo heeft Meetel onder meer de parkeerplaatsen aan de [locatie 2] niet meegenomen in zijn berekening, terwijl deze weg wel is gelegen binnen de 200 meter acceptabele loopafstand van de locatie.^[18]Verder ontbreekt volgens BOO in het tegenonderzoek het aspect van dubbelgebruik van de parkeerplaatsen. Zo laten de resultaten van de parkeertellingen in het onderzoek van BOO gedurende de avondperiode een grotere beschikbaarheid aan parkeerplaatsen zien. Dit in tegenstelling tot het tegenrapport waarin een parkeertelling in de avond ontbreekt. Tot slot merkt BOO op dat de parkeertellingen in het tegenonderzoek in een andere periode heeft plaatsgevonden dan de parkeertellingen in het parkeerdrukonderzoek van BOO.

14.3.

De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het parkeerdrukonderzoek van 6 september 2024 onvoldoende en gebrekkig is en daarom het college zich niet mocht baseren op dit onderzoek. Het parkeerdrukonderzoek van 6 september 2024 is zorgvuldig tot stand gekomen. BOO heeft namelijk op verschillende dagen en op verschillende tijdstippen parkeertellingen verricht binnen een navolgbaar onderzoeksgebied. Verder is BOO ingegaan op het tegenonderzoek van Meetel en heeft BOO de verschillen tussen het parkeerdrukonderzoek van 6 september 2024 en het tegenonderzoek verklaard. Eisers hebben, naast de enkele stelling dat in de huidige situatie al een parkeerbezetting van 85% of meer aanwezig is, niet aangevoerd waarom het parkeerdrukonderzoek van 6 september 2024 onjuist is. De beroepsgrond slaagt niet.

Verkeer

15. Eisers voeren aan dat de aangevraagde activiteit onaanvaardbare gevolgen heeft voor de verkeersafwikkeling in het gebied rondom het pand. Het college heeft volgens eisers ten onrechte besloten dat de huisvesting van de arbeidsmigranten in het pand niet bijdraagt aan nog meer verkeer en verkeersonveilige situaties in het gebied rondom het pand. Eisers betogen dat in de huidige situatie al knelpunten bestaan op het gebied van verkeersveiligheid en de doorstroming van het verkeer. De enkele stelling van het college dat arbeidsmigranten gezamenlijk met busjes naar het werk gaan en daarom sprake is van minder verkeersbewegingen ten opzichte van de huidige kantoorfunctie van het pand is onvoldoende. Verder is door het college ten onrechte niet bezien welke voorwaarden gesteld konden worden voor een goede verkeersafwikkeling.

15.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat de komst van de arbeidsmigranten in vergelijking met de al toegestane kantoorfunctie van het pand niet leidt tot problemen op het gebied van verkeersveiligheid en verkeersdoorstroming. Het college gaat er vanuit dat de arbeidsmigranten gezamenlijk met busjes naar het werk gaan en daarom sprake is van minder verkeersbewegingen ten opzichte van de huidige situatie. Gelet hierop kon volgens het college de omgevingsvergunning worden verleend, ondanks de huidige knelpunten op het gebied van de verkeersveiligheid en de doorstroming van het verkeer.

15.2.

De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft onderzocht en gemotiveerd dat sprake een goede en veilige afwikkeling van het verkeer. Het college erkent namelijk dat er in de huidige situatie in het gebied knelpunten zijn op het gebied van verkeersveiligheid en de doorstroming van het verkeer. Met de stellingen dat deze knelpunten worden veroorzaakt door mensen die nu al wonen en werken in de omgeving van het bedrijventerrein en de arbeidsmigranten met busjes naar het werk gaan heeft het college niet zonder meer kunnen besluiten dat de aangevraagde activiteit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Hierbij neemt de rechtbank in acht dat deze stellingen niet zijn onderbouwd en bovendien het vervoer van de arbeidsmigranten in busjes niet is geborgd. Het had op de weg van het college gelegen om in beeld te brengen wat de verkeersgeneratie was in de oude situatie en in de nieuwe situatie en om – als er sprake is van een toename – te motiveren dat de bestaande verkeersinfrastructuur berekend is op deze toename. De beroepsgrond slaagt.

Strijd met beleidsregel

16. De rechtbank komt gelet op het vorenstaande niet toe aan de beoordeling of de aangevraagde activiteit in strijd is met de beleidsregel, omdat de ruimtelijke onderbouwing op het gebied van de verkeersafwikkeling onvoldoende is.

Tussenconclusie

17. De rechtbank oordeelt dat het beroep van eisers gegrond is zodat de beslissing op bezwaar en het wijzigingsbesluit moeten worden vernietigd. De beslissing op bezwaar en het wijzigingsbesluit zijn namelijk onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.

Overschrijding redelijke termijn

18. Eisers hebben een verzoek gedaan om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

18.1.

De redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. De behandeling van zaken als deze mag in beginsel maximaal twee jaar duren: een half jaar voor de bezwaarfase en anderhalf jaar voor de beroepsfase. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop de rechtbank uitspraak heeft gedaan. Als de redelijke termijn is overschreden, wordt in beginsel verondersteld dat de betrokkene immateriële schade heeft geleden in de vorm van spanning en frustratie. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.^[19]De rechtbank zal hierna per eiser ingaan op de overschrijding van de redelijke termijn en de consequenties daarvan. Daarbij stelt de rechtbank het volgende voorop.

18.2.

Het is vaste rechtspraak dat in zaken waarin eisers gezamenlijk beroep hebben ingesteld, de wegens overschrijding van de redelijke termijn aan de desbetreffende eiser toe te kennen schadevergoeding wordt gematigd. In die zin dat eisers 25% van het aan de mate van overschrijding van de redelijke termijn gerelateerde schadevergoedingsbedrag krijgen toegekend. Deze matiging wordt redelijk geacht vanwege de matigende invloed die het instellen van een gezamenlijke beroep heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die deze eisers hebben ondervonden vanwege de te lang durende procedure. Door gezamenlijk beroep in te stellen hebben zij de voor- en nadelen van het voeren van deze procedure kunnen delen.^[20]

18.3.

Eisers hebben ieder afzonderlijk een bezwaarschrift ingediend. Deze zijn op verschillende dagen ingediend in de periode van 17 december tot en met 21 december 2022. De rechtbank stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak (25 juli 2025) de onder 18.1 genoemde termijn van twee jaar met bijna zeven maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven om de overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan iedere eiser afzonderlijk toe te kennen bedrag € 1000,-.De rechtbank matigt dit bedrag gelet op het feit dat sprake is van een gezamenlijk ingesteld beroep, zodat elke eiser een bedrag € 250,- krijgt toegekend, wat het totaal toe te kennen bedrag aan schadevergoeding op € 1250,- brengt. De rechtbank stelt vast dat de overschrijding aan het college is toe te rekenen, nu de behandeling van het bezwaar ruim 11 maanden in beslag heeft genomen. Daarentegen is de overschrijding niet aan de rechtbank toe te rekenen, omdat de rechtbank binnen anderhalf jaar na het indienen van het beroepschrift op 26 januari 2024 uitspraak heeft gedaan.^[21]

18.4.

Het college wordt daarom veroordeeld tot betaling van de hierboven genoemde schadevergoedingen van € 250,- per eiser.

Conclusie en gevolgen

19. Het beroep is gegrond. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Daarover overweegt de rechtbank dat het college de ruimtelijke aspecten van de aangevraagde ontwikkeling nader moet beoordelen en dient te beslissen of het na deze beoordeling mee wil werken aan de aangevraagde ontwikkeling.

19.1.

De rechtbank draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eisers, met uitzondering van het bezwaar van eiser [eiser 3] , met inachtneming van deze uitspraak.

19.2.

Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2040,75 (1 punt voor het indienen van het beroep, 1 punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1 en 1 punt voor het indien van een verzoek om schadevergoeding met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 0,25).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep voor zover ingediend door eiser [eiser 3] ongegrond;
verklaart het beroep voor zover ingediend door de overige eisers gegrond;
vernietigt de beslissing op bezwaar;
vernietigt het wijzigingsbesluit;
draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eisers;
veroordeelt het college tot het betalen van een schadevergoeding van € 250,- per eiser;
veroordeelt het college tot betaling van € 2040,75 aan proceskosten aan eisers;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eisers moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Artikel 6

1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 1:2

1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Artikel 1:3

3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 3:9

Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.

Artikel 4:84

Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

Artikel 6:19

1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

Artikel 6:22

Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Artikel 8:69a

De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

Crisis- en herstelwet

Artikel 1

1.Afdeling 2 is van toepassing op:

a. alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten dan wel voor de in bijlage II bij deze wet bedoelde ruimtelijke en infrastructurele projecten;

Bijlage I. Categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid

12. transformatie van kantoren en industriële gebouwen

12.1

transformatie van langdurig leegstaande kantoren en industriële gebouwen naar andere gebruiksmogelijkheden.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk,

b. (…),

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.

Artikel 2.12

1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1˚. (…),

2˚. In de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.

Besluit omgevingsrecht

Artikel 2.7

Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.

Bijlage II. Behorende bij de artikelen 2.3, 2.5a en 2.7

Artikel 4

1. Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:

(…)

9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen.

Paraplubestemmingsplan parkeren gemeente Zevenaar

Artikel 4 Parkeernormen rest bebouwde kom

Artikel 4.1 Parkeernormen

1. Een omgevingsvergunning voor het bouwen en / of een omgevingsvergunning voor een wijziging van het gebruik kan pas worden verleend als is verzekerd dat op eigen terrein wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid voor motorvoertuigen. Hierbij gelden de normen als opgenomen in de tabel in artikel 4.5;
2. de onder 1. bedoelde parkeerplaatsen voor motorvoertuigen dienen de maatvoering te hebben conform het bepaalde in artikel 2.4.

Het aanleggen en / of instandhouden van voornoemde parkeergelegenheid geldt als een voorwaardelijke verplichting in de zin van de Wet ruimtelijke ordening.

Artikel 4.3 Afwijken

Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 4.1 en artikel 4.2 indien:

a. het voldoen aan die bepalingen gezien het gebruik en/of het bouwplan van het betreffende plangebied, mede gezien de omgeving, niet noodzakelijk is en/of op overwegende bezwaren stuit, en / of;
b. op andere wijze in de nodige parkeerruimte wordt voorzien.

Dit besluit moet worden voorzien van een motivering waaruit blijkt dat de ruimtelijke kwaliteit gewaarborgd blijft.

Artikel 4.5 Tabel

De norm voor voorzien in voldoende parkeergelegenheid voor motorvoertuigen op het eigen terrein is voor de volgende functies:

Functie

Per

Rest bebouwde kom

Wonen

Kamerverhuur, zelfstandig (niet-studenten)

Kamer

0,7

Kamerverhuur, studenten, niet-zelfstandig