ECLI:NL:RBGEL:2025:4121

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 22/6082

uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiseres], uit [plaats 1], eiseres

(gemachtigde: mr. J.J. Turenhout),

de minister van Infrastructuur en Waterstaat

(gemachtigde: mr. A. Divis-Stein).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]uit [plaats 2]

(gemachtigde: mr. M.J. van Dam).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank beroep van eiseres tegen het besluit van de minister van 17 november 2022, waarbij het verkeersbesluit van 4 februari 2022 is herroepen.

1.1.

Met het (verkeers)besluit van 4 februari 2022 heeft de minister besloten tot het plaatsen van verkeersteken E.5 als bedoeld in artikel 7.05 van het Rijnvaartpolitiereglement 1995 (Rpr) bij de ingang van overnachtingshaven [plaats 1]. Als gevolg daarvan mogen schepen onder de in dat artikel beschreven voorwaarden ligplaats nemen aan de zijde van de vaarweg waar het bord is aangebracht. Het verkeersteken is voorzien van een onderbord met de tekst: ‘
geldt alleen aan de steigers, op werkdagen tussen 18.00 – 08.00 uur en in het weekend’.Met het bestreden besluit van 17 november 2022 heeft de minister het bezwaar van [derde-partij] gedeeltelijk gegrond verklaard en het verkeersbesluit van 4 februari 2022 ingetrokken (lees: herroepen).

1.2.

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. [derde-partij] heeft ook schriftelijk gereageerd.

1.3.

De rechtbank heeft beroep op 18 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [persoon A], de gemachtigde van eiseres, namens de minister [persoon B], mr. M.E.G. Otten en mr. A.M.S Alewijn, de gemachtigde van de minister, en de gemachtigde van [derde-partij].

Totstandkoming van het besluit

2. Eiseres is eigenares van een waterperceel te [plaats 1], gelegen aan de rivier de Waal, kadastraal bekend gemeente Haaften, sectie L, nummer 579. Op het zuidelijk deel van dat waterperceel is met een overeenkomst van 7 december 1982 een erfdienstbaarheid verleend aan de Staat der Nederlanden (Rijkswaterstaat) als heersend erf ten laste van eiseres als dienend erf met het oog op de aanleg en de instandhouding van een overnachtingshaven voor binnenvaartschippers. In artikel 1 van die overeenkomst is bepaald dat eiseres een zakelijk recht van gebruik van het waterperceel ten behoeve van de overnachtingshaven verleent ten behoeve van schippers "die met hun vaartuigen in rustig en veilig water voor de duur van de nacht aldaar kunnen afmeren". Na de vestiging van de erfdienstbaarheid heeft de Staat de overnachtingshaven ingericht. De Staat heeft bij de toegangsgeul een bord geplaatst met de tekst “Overnachtingshaven [plaats 1]” met een onderbord met de tekst “ligtijd maximaal 3 x 24 uur”.

2.1.

Tussen eiseres en de Staat is een geschil ontstaan over de uitleg van de erfdienstbaarheid. In een tussenvonnis van de rechtbank Den Haag van 24 februari 1993 is het volgende geoordeeld:

"3.3 (...) De rechtbank is derhalve van oordeel dat een redelijke uitleg van de tussen partijen gesloten overeenkomst d.d. 7 december 1982 meebrengt dat [eiseres] moeten gedogen dat beroepsschippers tijdens het weekend blijven overliggen. Gedurende de werkdagen mogen deze schippers echter overdag niet blijven liggen. De Staat zal derhalve maatregelen dienen te treffen teneinde te bereiken dat een gebruik als evenbedoeld van de overnachtingshaven wordt gemaakt. Voor zover de Staat dit tot nu toe heeft nagelaten heeft hij in zoverre wanprestatie gepleegd. (...)"

In het eindvonnis van die rechtbank van 27 november 1996 is het volgende geoordeeld:

"24. (...) De rechtbank heeft in het tussenvonnis van 24 februari 1993 overwogen dat de Staat maatregels dient te treffen teneinde te bereiken dat beroepsschippers gedurende werkdagen overdag niet in de overnachtingshaven blijven liggen. De Staat heeft hier een inspanningsverplichting. Hij dient op deugdelijke wijze de beroepsvissers te informeren, te denken valt aan een publicatie tenminste één maal per jaar in één of meer door beroepsvissers gelezen periodiek(en), het plaatsen bij de ingang van de haven van een behoorlijk zichtbaar bord met informatie over het gebruik van de haven, het regelmatig controleren van de haven en het optreden tegen "overtreders", na van [eiseres] een

klacht het hebben ontvangen. Aan het voorgaande doet niet af welk gebruik [eiseres] thans van hun terrein maken. De rechtbank zal de Staat tot het nemen van de genoemde maatregelen veroordelen, (...)"

2.2.

Omdat de Staat zich niet aan de opgelegde inspanningsverplichting heeft gehouden, heeft eiseres in rechte nakoming gevorderd. De rechtbank Den Haag heeft deze vordering afgewezen^[1]. Bij arrest van 21 januari 2020 heeft het gerechtshof Den Haag^[2]in hoger beroep de vordering van eiseres toegewezen en het volgende bepaald:

"bepaalt dat de Staat met ingang van een maand na de datum van dit arrest een dwangsom verbeurt van € 1000,- per dag voor iedere dag dat de Staat in gebreke blijft met de nakoming van de veroordeling tot het nemen van de in rov. 24 van het vonnis van de rechtbank Den Haag van 27 november 1996 vermeide maatregelen, zoals uitgesproken in dat vonnis;"

Met betrekking tot de opgelegde dwangsom heeft het gerechtshof nog overwogen:

"5.19 (...) Hoewel de rechter in het algemeen geen dwangsommen verbindt aan ge- of verboden die de rechter tot de Staat richt vanuit de gedachte, dat de Staat gevolg geeft aan rechterlijke uitspraken, zal het hof in dit geval, omdat de Staat het vonnis van 27 november 1996 niet is nagekomen, aan de nakoming van deze veroordeling wel de gevorderde dwangsom verbinden. "

2.3.

De Hoge Raad heeft het arrest van het gerechtshof in zijn uitspraak van 3 december 2021^[3]op dit punt in stand gelaten.

2.4.

Vervolgens heeft de minister het verkeersbesluit van 4 februari 2022 genomen met als doel om invulling te gegeven aan de maatregelen waartoe de Staat bij eerdergenoemd vonnis is veroordeeld teneinde te bereiken dat beroepsschippers gedurende werkdagen niet in de overnachtingshaven blijven liggen. Bij de ingang van de overnachtingshaven is in verband daarmee een zichtbaar verkeersteken E5 met een onderbord geplaatst. Dit verkeersteken bevatte informatie over het gebruik van de haven, namelijk dat het alleen aan de steigers geldt, op werkdagen tussen 18.00 en 8.00 uur en in het weekend. [derde-partij] heeft hiertegen bezwaar gemaakt.

Bij het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van [derde-partij] gegrond verklaard en het verkeersbesluit van 4 februari 2022 herroepen. Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat gelet op de doelstellingen van de Scheepvaartverkeerswet (Svw) de scheepvaartbelangen – een veilige en vlotte scheepvaart en het voorkomen van gevaar, het borgen van voldoende rusttijden – prevaleren boven de belangen van eiseres. Een (internationale) schipper mag erop vertrouwen dat hij doordeweeks en in het weekend (maximaal) drie opeenvolgende dagen ligplaats mag nemen in de overnachtingshaven van [plaats 1] op grond van artikel 14.11, lid 1, sub g, van het Rpr.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt het herroepen van het verkeersbesluit van 4 februari 2022. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is, omdat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Maakt de minister oneigenlijk gebruik van het publiekrechtelijke spoor?

5. Eiseres voert aan dat de minister oneigenlijk gebruik maakt van het publiekrechtelijke spoor, omdat met het herroepen van het verkeersbesluit van 4 februari 2022 wordt gehandeld in strijd met privaatrechtelijke afspraken en vonnissen. Met het bestreden besluit wordt eiseres gedwongen iets te gedogen wat niet is overeengekomen. Daarmee schendt de minister het eigendomsrecht van eiseres en is sprake van een verzwaring van het gebruik van het waterperceel van eiseres. Als de minister meent dat het algemeen belang hiertoe noopt, dan dient hij andere middelen te gebruiken, zoals onteigening met schadevergoeding of het maken van nieuwe afspraken over het gebruiksrecht.

6. De beroepsgrond slaagt niet. De minister heeft het verkeersbesluit genomen met als doel om te voldoen aan de privaatrechtelijke afspraken en vonnissen. Eiseres heeft desgevraagd ter zitting verklaard dat het verkeersbesluit weliswaar niet de enige optie is om aan het vonnis te voldoen, maar op zich een goed en adequaat middel is om te voldoen aan de civielrechtelijke inspanningsverplichting waartoe de Staat in een civiele procedure is veroordeeld. In zoverre kan er geen sprake zijn van oneigenlijk gebruik van het publiekrechtelijke spoor. Dat het verkeersbesluit is herroepen nadat [derde-partij] daartegen bezwaar heeft gemaakt, leidt evenmin tot het oordeel dat er sprake zou zijn van oneigenlijk gebruik van het publieke spoor. Op basis van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is een bestuursorgaan gehouden om zijn besluit in een bezwaarfase volledig te heroverwegen op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van die heroverweging en op basis van het op dat moment geldende recht of beleid.^[4]In artikel 7:11, tweede lid, van de Awb is bovendien expliciet bepaald dat voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestuursorgaan het bestreden besluit herroept en het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit neemt. Dat de minister bij zijn heroverweging van het verkeersbesluit heeft besloten de bezwaren van [derde-partij] gegrond te verklaren en het besluit te herroepen, betekent op zichzelf beschouwd niet dat de minister oneigenlijk gebruik maakt van het publieke spoor. Het gaat hier om een heroverweging van de minister. De vraag of die heroverweging tot een zorgvuldig en juist besluit heeft geleid, kan in een bestuursrechtelijke beroepsprocedure (zoals de onderhavige) beoordeeld worden. Het publieke spoor biedt in zoverre voor eiseres een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter om het bestreden besluit inhoudelijk te laten toetsen. De slotsom luidt dan ook dat van oneigenlijk gebruik van het publieke spoor geen sprake is, zodat deze beroepsgrond faalt.

Is sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel?

7. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het vertrouwensbeginsel. Zij verwijst naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling)^[5]en de Hoge Raad^[6]en betoogt dat aan de daarin genoemde vereisten voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is voldaan. Bij eiseres zijn gerechtvaardigde verwachtingen gewekt en er zijn geen zwaarder wegende belangen die aan het honoreren van die verwachtingen in de weg staan. Aan een vonnis en arrest kan en mag eiseres het vertrouwen ontlenen dat een bord wordt geplaatst bij de ingang van de overnachtingshaven met de betreffende informatie over het gebruik daarvan. Daar komt bij dat tussen (de advocaten van) eiseres en de minister overleg heeft plaatsgevonden over onder meer de plaatsing van het bord en de tekst van het onderbord.

8. Voor de bespreking van deze beroepsgrond hanteert de rechtbank het stappenplan zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (voetnoot 4). Dat bestaat uit drie stappen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. Die betreft de belangenafweging. In het kader daarvan moet de vraag worden beantwoord of geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan.

8.1.

De beroepsgrond slaagt niet. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan waaruit afgeleid kan worden dat het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen. In het onderhavige geval gaat het echter niet om een toezegging of gedraging, maar om een civielrechtelijke veroordeling van de Staat tot een inspanningsverplichting. Om aan die veroordeling te voldoen heeft de minister het betreffende verkeersbesluit genomen. Het bestreden besluit op bezwaar is het resultaat van een volledige heroverweging in de bezwaarfase. De minister mocht (de gemachtigde van) eiseres bekend veronderstellen met het feit dat in bezwaar een volledige heroverweging moet plaatsvinden van het verkeersbesluit. Eiseres kon en mocht er daarom niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat het verkeersbesluit zonder meer in stand zou blijven. Inherent aan de mogelijkheid tot het maken van bezwaar is immers dat besluiten als gevolg daarvan kunnen worden herroepen.

Is sprake van een onjuiste en onzorgvuldige belangenafweging?

9. Eiseres stelt dat de minister haar belangen te beperkt heeft opgevat. Eiseres heeft niet alleen belang bij het voorkomen van overlast door het gedurende drie dagen aanmeren van schepen in de overnachtingshaven, maar ook bij het nakomen door de Staat van de overeenkomst van 7 december 1982 en van de daarna gewezen civiele vonnissen en arresten. Verder voert eiseres aan dat de minister niet heeft aangetoond dat scheepvaartbelangen prevaleren boven haar belangen. Tot slot wijst eiseres op het feit dat de scheepvaartbelangen al door het gerechtshof zijn beoordeeld in het arrest van 21 januari 2020 en is geoordeeld dat de belangen van eiseres dienen te prevaleren boven de scheepvaartbelangen. De minister heeft dit miskend.

9.1.

De minister verwijst naar de doelstellingen van de Svw en stelt zich op het standpunt dat de scheepvaartbelangen – een veilige en vlotte scheepvaart en het voorkomen van gevaar, het borgen van voldoende rusttijden - prevaleren boven de belangen van eiseres. Een (internationale) schipper mag erop vertrouwen dat hij doordeweeks en in het weekend (maximaal) drie opeenvolgende dagen ligplaats mag nemen in de overnachtingshaven van [plaats 1] op grond van artikel 14.11, eerste lid onder g, van het Rpr.

10. De beroepsgrond slaagt. De rechtbank stelt vast dat de door de minister gestelde scheepvaartbelangen ook al zijn aangevoerd bij en beoordeeld door het gerechtshof. In rechtsoverweging 5.16 van het hiervoor genoemde arrest van 21 januari 2020 heeft het gerechtshof over dit artikel, de scheepvaartbelangen en de belangen van eiseres het volgende overwogen:

“Het verweer dat uit artikel 14.11, eerste lid onder g van het Rijnvaartpolitiereglement 1995 volgt dat schippers maximaal 3 x 24 uur in de overnachtingshaven mogen liggen, en dat deze bepaling zich ertegen verzet dat Kerkewaard haar rechten uit het vonnis van 27 november 1996 op dit punt uitoefent, miskent de strekking van deze bepaling. Deze bepaling stelt een maximum aan de tijd dat schepen in de overnachtingshaven mogen liggen. Uit deze bepaling volgt niet dat schepen 3 x 24 uur in de overnachtingshaven moeten kunnen liggen. De door de rechtbank Den Haag in het vonnis van 27 november 1996 uitgesproken veroordeling is dus niet in strijd met het Rijnvaartpolitiereglement.

(…)

Daarnaast valt zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet in te zien waarom het publiek belang een ligtijd van 3 x 24 uur zou vergen.”

De Hoge Raad heeft voorts het volgende geoordeeld:

“
4.2 (…). De omvang of invulling van de publieke bestemming van een openbaar vaarwater en van de dienovereenkomstige duldplicht van de eigenaar is afhankelijk van de omstandigheden van het geval, meer in het bijzonder de feitelijke situatie ter plaatse en het plaatselijke gebruik (zie hiervoor in 3.2). Openbaarheid van vaarwater betekent dus niet zonder meer dat het een ieder vrijstaat elk gebruik van het vaarwater te maken en dat de eigenaar elk gebruik moet dulden. (…).”

Op pagina 9 van het bestreden besluit op bezwaar overweegt de minister, voor zover hier van belang, het volgende:

“Het belang van nakoming van het vonnis van de Rechtbank en latere arrest van het Hof Den Haag wordt onderkend en is een relevant punt. Er is bij het primaire besluit ook voldaan aan de hoofdverplichting om de ligduur te beperken en dit ook kenbaar te maken aan de scheepvaart. Echter, de noodzakelijke volledige heroverweging van het bestreden besluit in de bestuursrechtelijke context leidt ertoe dat de betrokken relevante belangen zorgvuldig moeten worden afgewogen gezien het in art. 3:4 Awb bepaalde, met als resultaat van die afweging dat ik de scheepvaartbelangen laat prevaleren.”

Gelet op al het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de minister geen zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt en het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. De (enkele) stelling van de minister dat de volledige heroverweging ertoe leidt dat hij de gestelde scheepvaartbelangen laat prevaleren boven het belang om uitvoering te geven aan de civielrechtelijke uitspraken is ontoereikend en onvoldoende gemotiveerd. Dit klemt temeer, daar de minister zelf van mening is dat alleen met het verkeersbesluit voldaan kan worden aan het vonnis, terwijl naast het specifieke belang van eiseres ook een algemeen belang is gediend dat een overheidslichaam uitvoering geeft aan een gerechtelijke uitspraak. Er moet in zoverre dan ook een groot gewicht worden toegekend aan het verkeersbesluit, omdat het herroepen van het verkeersbesluit volgens de minister ertoe leidt dat niet meer kan worden voldaan aan de civielrechtelijke uitspraken. De argumenten die de minister aanvoert en die volgens hem leiden tot de conclusie dat de scheepvaartbelangen zwaarder wegen dan het belang van eiseres, zijn ook aangevoerd in de civiele procedures. Ten aanzien van die argumenten heeft het gerechtshof al geoordeeld dat de minister de strekking van artikel 14.11, eerste lid, aanhef en onder g, van het Rpr miskent en dat niet valt in te zien dat het publiek belang een ligtijd van 3 x 24 uur zou vergen. Daarbij komt dat de Hoge Raad heeft geoordeeld dat de openbaarheid van vaarwater niet betekent dat het een ieder vrij staat elk gebruik van het vaarwater te maken en dat de eigenaar elk gebruik moet dulden. De minister heeft onvoldoende gemotiveerd dat de afweging van dezelfde argumenten en belangen in het bestreden besluit tot een andere conclusie zou moeten leiden. De rechtbank acht het bovendien niet in het belang van een goede rechtspleging indien van een eerder rechterlijk oordeel wordt afgeweken zonder dat daartoe wordt uitgelegd welke gewijzigde omstandigheden hiertoe nopen. In het licht daarvan heeft de minister dan ook onvoldoende gemotiveerd waarom het belang van eiseres bij instandlating van het verkeersbesluit minder zwaar zou moeten wegen dan het scheepvaartbelang.

Conclusie en gevolgen

11. Gelet op wat de rechtbank onder 10 heeft overwogen, is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en dus genomen in strijd met artikel 7:12 van de Awb. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.

12. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om zelf te voorzien, omdat het op de weg van de minister ligt om nogmaals en met inachtneming van deze uitspraak alle relevante belangen af te wegen en te motiveren of en zo ja, waarom de scheepvaartbelangen zwaarder dienen te wegen dan de belangen van eiseres. Omdat er geen mogelijkheid is om zelf in de zaak te voorzien, zal de rechtbank de minister opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

13. De rechtbank ziet aanleiding om op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen. De vernietiging van het bestreden besluit brengt mee dat het verkeersbesluit herleeft. Dat betekent dat vanwege de minister opnieuw moet worden overgegaan tot het plaatsen van verkeersteken E.5 als bedoeld in artikel 7.05 van het Rijnvaartpolitiereglement 1995 (Rpr) bij de ingang van overnachtingshaven [plaats 1] (met onderbord). Om te voorkomen dat schippers en andere belanghebbenden gedurende de gerechtelijke procedure steeds met een wisselende situatie worden geconfronteerd met betrekking tot de ligmogelijkheden, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het herleefde verkeersbesluit wordt geschorst voor de duur van zes weken. In die periode kunnen de minister en/of de [derde-partij] hoger beroep instellen tegen deze uitspraak van de rechtbank met daarbij de mogelijkheid van een verzoek om voorlopige voorziening.

14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

15. De rechtbank veroordeelt de minister in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907 en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt de minister op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- schorst het verkeersbesluit van 4 februari 2022 tot zes weken nadat deze uitspraak is bekendgemaakt;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres in beroep ter hoogte van € 1.814;

- bepaalt dat de minister aan eiseres het griffierecht van € 365 vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, voorzitter, en mr. S.A. van Hoof en mr. M. Ichoh, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.M. Steigenga-Gerritsen, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.