Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/1102
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres
(gemachtigde: [naam gemachtigde 1] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ermelo, het college
(gemachtigden: [naam gemachtigde 2] en mr. [naam gemachtigde 3] ).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij], uit [plaatsnaam] (derde-partij) (gemachtigde: mr. I.E. Nauta).
[derde-partij], uit [plaatsnaam] (derde-partij) (gemachtigde: mr. I.E. Nauta).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing op bezwaar van 17 januari 2024 waarbij de aan haar opgelegde last onder dwangsom in stand is gelaten.
1.1.
Daarnaast beoordeelt de rechtbank het bezwaar van eiseres tegen het invorderingsbesluit. Dit bezwaar is van rechtswege onderdeel van het beroep. [1]
1.2.
Op 23 januari 2025 heeft het college het verzoek van eiseres om uitstel van betaling afgewezen. Ook dit besluit ligt nu ter beoordeling voor. [2]
1.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 13 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van het college, [derde-partij] en namens Stichting [naam stichting] [persoon a] . Mr. I.E. Nauta, gemachtigde van [derde-partij] , was via een video-verbinding aanwezig.
Waar gaat deze zaak over?
2. Eiseres exploiteert een eendenslachterij op het perceel [locatie] in [plaatsnaam] .
Eerdere zaak
2.1.
Op 4 april 2018 is aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van de milieuvergunning. Eén van de overtredingen was het niet naleven van de werktijden uit de milieuvergunning. In de beslissing op bezwaar heeft het college deze last onder dwangsom herroepen in verband met concreet zicht op legalisatie. Het hiertegen ingestelde beroep is door de rechtbank gegrond verklaard. [3]
Vervolgens heeft het college met de beslissing op bezwaar van 23 december 2019 opnieuw het bezwaar ongegrond verklaard. Het hiertegen ingestelde beroep is door de rechtbank gegrond verklaard. [4] Daarna heeft het college in de nieuwe beslissing op bezwaar van 4 mei 2022 een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres. Tegen deze laatste beslissing op bezwaar hebben partijen hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
De last onder dwangsom
2.2.
Bij een controle op 3 mei 2023 heeft het college geconstateerd dat eiseres zich niet houdt aan de vergunde werktijden. Daarnaast blijkt uit openbaar gemaakte informatie van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) dat de werktijden in de periode van 1 januari 2023 tot 18 april 2023 ook niet zijn nageleefd. Het college heeft daarom bij besluit van 23 augustus 2023 een last onder dwangsom opgelegd. Eiseres is gelast de werktijden uit de milieuvergunning van 2002, herzien in 2006, na te leven. Concreet betekent dit dat eiseres alleen op maandag tot en met vrijdag van 07:00 uur tot 16:00 uur haar bedrijfsactiviteiten mag uitoefenen. Bij niet of niet geheel beëindigen van deze overtreding verbeurt eiseres van rechtswege een dwangsom van € 10.000,- per keer dat geconstateerd wordt dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 50.000,-.
2.3.
In de beslissing op bezwaar van 17 januari 2024 heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten.
Invordering
2.4.
Uit gegevens van de NVWA over de periode 1 oktober 2023 tot en met 31 december 2023 blijkt dat eiseres in die periode niet aan de last heeft voldaan. In de periode van 19 oktober 2023 tot en met 29 december 2023 is elke dag vóór 07:00 uur gestart met de werkzaamheden. De begintijden van de NVWA-inspecteur zijn telkens 06:45 uur, met uitzondering van 19 december 2023 waarbij de begintijd op 06:15 staat genoteerd. Ook blijkt uit deze gegevens dat ten minste vijf keer de eindtijd niet is nageleefd. Dit betreft in ieder geval de eindtijden op de volgende dagen: donderdag 19 oktober 2023 (16:30 uur), woensdag 1 november 2023 (17:00 uur), maandag 11 december 2023 (16.15 uur), dinsdag 12 december 2023 (16:45 uur) en donderdag 28 december 2023 (16:45 uur).
2.5.
Met het besluit van 26 september 2024 heeft het college de verbeurde dwangsommen van in totaal € 50.000,- ingevorderd.
Weigering uitstel van betaling
2.6.
Bij brief van 23 januari 2025 heeft het college het verzoek van eiseres om uitstel van betaling afgewezen.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar waarbij de last onder dwangsom in stand is gebleven. Daarnaast beoordeelt zij het invorderingsbesluit en de weigering om uitstel van betaling te verlenen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank verklaart het beroep tegen de last onder dwangsom ongegrond. De rechtbank verklaart het beroep tegen het invorderingsbesluit en tegen de weigering om uitstel van betaling te verlenen ook ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Derde-partijen
5. Voordat de rechtbank ingaat op de beroepsgronden beoordeelt zij ambtshalve of [derde-partij] nog kan worden aangemerkt als derde-partij in deze procedure. Het college heeft haar bij zowel het primaire besluit als de beslissing op bezwaar terecht aangemerkt als derde-belanghebbende omdat zij verzocht heeft om handhaving. Ook op het moment van het indienen van het beroep door eiseres was zij nog derde-belanghebbende in deze procedure. De rechtbank merkt haar daarom aan als derde-partij.
5.1.
Stichting [naam stichting] heeft tijdens de zitting gevraagd om te worden aangemerkt als derde-partij in deze procedure. Daarbij heeft zij aangegeven in meerdere procedures waarbij eiseres betrokken is, deel te nemen als derde-partij. De rechtbank oordeelt dat de Stichting geen belanghebbende is in de voorliggende procedure. Zij heeft niet de aanvraag om handhaving in deze procedure ingediend en heeft ook overigens geen rechtstreeks betrokken belang bij de last onder dwangsom. De rechtbank merkt de Stichting daarom in deze zaak niet aan als derde-partij.
Last onder dwangsom
Is er sprake van een overtreding?
6. Eiseres voert aan dat de milieuvergunning innerlijk tegenstrijdig is en dat daarom geen sprake is van een overtreding. Volgens eiseres volgt uit de geldende milieuvergunning dat de werktijden liggen tussen 07:00 uur en 19:00 uur. Hierbij wijst eiseres op het akoestische rapport van 2001. Eiseres stelt dat dit akoestische onderzoek als bijlage bij de vergunning hoort en dat dit onderzoek maatgevend is voor de vergunde werktijden. Daarbij heeft het college conform de aanvraag vergund en maakt het akoestisch onderzoek deel uit van de aanvraag.
6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat voor het antwoord op de vraag welke werktijden gelden moet worden gekeken naar de revisievergunning milieu van 8 oktober 2002. Daarin is expliciet vermeld dat de vergunning is verleend conform de aanvraag. Op dit aanvraagformulier staat bij werktijden dat deze werktijden van maandag tot en met vrijdag en van 07:00 uur tot 16:00 uur zijn. Aanvullend op deze revisievergunning geldt ook een veranderingsvergunning van 31 juli 2006. In het aanvraagformulier voor deze veranderingsvergunning wordt voor de werktijden verwezen naar de geldende revisievergunning uit 2002. Gelet op deze feiten stelt het college zich op het standpunt dat het aanvraagformulier van 14 maart 2002 doorslaggevend is voor het antwoord op de vraag welke werktijden zijn vergund. Dit betekent dat de eendenslachterij van maandag tot en met vrijdag van 07:00 uur tot 16:00 uur in bedrijf mag zijn. Er is volgens het college daarom overduidelijk sprake van een overtreding.
6.2.
De rechtbank overweegt dat de revisievergunning van 8 oktober 2002, zoals gewijzigd met de vergunning van 31 juli 2006, nu niet ter beoordeling voorligt. Deze omgevingsvergunning is conform de aanvraag vergund. Bij deze aanvraag hoorden verschillende stukken waaronder het akoestisch rapport. Partijen verschillen van mening over welke van deze stukken nu maatgevend is voor het antwoord op de vraag welke werktijden zijn vergund.
6.3.
De rechtbank stelt vast dat de aanvraag en het akoestisch rapport uiteenlopen. Op het aanvraagformulier is ingevuld dat de werktijden van 07:00 uur tot 16:00 uur zijn. In het akoestisch rapport staat op pagina 5 bij “productieomschrijving”: “De slachterij is enkel tussen 07:00 uur en 19:00 uur in bedrijf.” De aanvang van de werktijd is zowel in de aanvraag als in het akoestisch rapport 07:00 uur. Daarover zijn partijen het eens.
De rechtbank is van oordeel dat de vraag welke eindtijd is vergund in het kader van het voorliggende geschil geen beantwoording behoeft nu die voor de vaststelling van de overtreding geen doorslaggevende betekenis heeft. Hiertoe wordt het navolgende overwogen.
De rechtbank is van oordeel dat de vraag welke eindtijd is vergund in het kader van het voorliggende geschil geen beantwoording behoeft nu die voor de vaststelling van de overtreding geen doorslaggevende betekenis heeft. Hiertoe wordt het navolgende overwogen.
6.4.
Uit de stukken blijkt dat de controles bij eiseres, op een na, door de NVWA zijn uitgevoerd. De begintijden van de NVWA-inspecteur worden door eiseres zelf aangevraagd. Deze tijden zijn steeds vóór 07:00 uur. De inrichting is daarmee steeds vóór 07:00 uur in werking. Hoewel de slacht zelf pas om 07:00 uur begint, is de inrichting tijdens de voorbereiding van de slacht reeds in werking. Dit is ook door eiseres bevestigd tijdens de controle door de toezichthouder van het college op 3 mei 2023. Bij die controle, die begon om 06:14 uur, gaf eiseres aan dat het slachten al om 06:00 uur was begonnen. Eiseres legde bij die controle uit dat de slachterij altijd om 06:00 uur begint omdat ze anders hun productie niet halen. Er is dus reeds vanwege de start van de werkzaamheden voor 07:00 uur sprake van overtreding van de vergunde werktijden.
6.5.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, moet in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [5]
6.6.
Omdat sprake is van een overtreding, is het college bevoegd om handhavend op te treden en gelet op genoemde beginselplicht moet het ook van deze bevoegdheid gebruikmaken. Eiseres heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de rechtbank tot een ander oordeel zou moeten komen. De beroepsgrond slaagt niet.
Invordering
Beginselplicht tot invordering
7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. [6] Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. [7] Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien, bijvoorbeeld in het geval van onevenredige stapeling van herstelsancties. [8]
Beide lasten onder dwangsom zijn nog niet onherroepelijk
8. Eiseres voert aan dat het college er ten onrechte van uitgaat dat de toegestane werktijden van maandag tot en met vrijdag liggen tussen 07:00 uur en 16:00 uur. Dit terwijl uit de milieuvergunning blijkt dat de werktijden, zoals altijd het geval is geweest, liggen tussen 07:00 uur en 19:00 uur. Om die reden zijn zowel tegen de eerste last onder dwangsom als tegen de nu voorliggende last onder dwangsom rechtsmiddelen aangewend. Deze procedures lopen nog, zodat het college niet kan betogen dat dit punt al een gepasseerd station is.
8.1.
De rechtbank overweegt als volgt. In deze procedure gaat het alleen om de tweede last onder dwangsom. In deze last onder dwangsom was een begunstigingstermijn opgenomen van acht weken, ingaande de dag na dagtekening van dit besluit. Dat betekent dat de begunstigingstermijn liep tot en met 18 oktober 2023. Op die datum heeft eiseres verzocht om opschorting dan wel verlenging van de begunstigingstermijn. Het college heeft dit verzoek afgewezen. Hiertegen zijn geen rechtsmiddelen aangewend. De begunstigingstermijn is dus verlopen. Het instellen van rechtsmiddelen tegen de last onder dwangsom heeft geen schorsende werking. Dat betekent dat de last onder dwangsom geldt, ook al is hiertegen bezwaar en beroep aangetekend. En dat betekent ook dat bij overtreding van de last onder dwangsom van rechtswege dwangsommen worden verbeurd. De beroepsgrond slaagt niet.
Vaststelling begin- en eindtijden door NVWA
9. Eiseres voert aan dat het college geen enkele keer zelf heeft vastgesteld dat sprake is van een overtreding. Er kan volgens eiseres niet met zekerheid worden vastgesteld dat de werktijden zoals deze zijn genoteerd door de NVWA feitelijk kloppen en overeenstemmen met de werktijden van haar bedrijf. Eiseres noemt als voorbeeld dat op 28 december 2023 aantoonbaar is dat veel later is begonnen met de werkzaamheden dan de in het overzicht opgenomen tijd van 06:45 uur. Die dag zijn er fouten gemaakt bij de planning voor het vangen van de eenden , waardoor de eerste eenden pas om 08.05 uur aankwamen en de slacht pas kon beginnen om 08:30 uur. Ook verwijst zij in haar beroepschrift naar een brief van de NVWA waarin staat dat alle tijden in de documenten die uitlopen na 16:00 uur zijn veroorzaakt door een storing.
9.1.
Het college heeft aangegeven dat het al in een eerder stadium informatie van de NVWA heeft ontvangen waaruit blijkt hoe de rapporten door de inspecteurs worden ingevuld. De begintijden van de NVWA-inspecteur worden door eiseres zelf aangevraagd. Als de NVWA-inspecteur start om 06:45 uur, dan kan de levende keuring plaatsvinden tussen 06:45 en 07:00 uur. Om 07:00 uur kan dan de slacht starten. Dit betekent dat de eenden al vóór die tijd zijn aangevoerd en dat de werkzaamheden van het bedrijf dus vóór 07:00 uur zijn gestart. Daarbij merkt het college nadrukkelijk op dat de tijd tussen 06:45 en 07:00 uur volgens rechtspraak ook als werktijd wordt gezien.
9.2.
Volgens vaste rechtspraak moeten aan een invorderingsbesluit een deugdelijke motivering en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. De waarneming van de feiten en omstandigheden die leiden tot de verbeurte van een dwangsom moet worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een deskundige persoon wiens bevindingen door het bevoegd gezag voor zijn rekening zijn genomen. [9]
9.3.
De rechtbank stelt vast dat het college de bevindingen uit de rapporten van de NVWA voor zijn rekening heeft genomen. Uit de gegevens van de NVWA blijkt dat de werktijden zoals deze zijn vergund worden overtreden. Ook als de eindtijden niet altijd juist zijn door een storing, wordt de last onder dwangsom structureel overtreden door dagelijks vóór 07.00 uur met de werkzaamheden te starten. In dit verband heeft het college er met juistheid op gewezen dat de werkzaamheden al een aanvang nemen bij de aanvoer van de eenden .
Zoals overwogen onder 7.2 is hiermee sprake van een overtreding. De dwangsommen zijn daarom verbeurd. Het betoog van eiseres dat er op 28 december 2023 in de ochtend aantoonbaar sprake was van een latere starttijd maakt niet dat deze rapporten niet door het college gebruikt konden worden. De beroepsgrond slaagt niet.
Zoals overwogen onder 7.2 is hiermee sprake van een overtreding. De dwangsommen zijn daarom verbeurd. Het betoog van eiseres dat er op 28 december 2023 in de ochtend aantoonbaar sprake was van een latere starttijd maakt niet dat deze rapporten niet door het college gebruikt konden worden. De beroepsgrond slaagt niet.
Weigering uitstel van betaling
10. Eiseres heeft verzocht om uitstel van betaling. Het college heeft dit geweigerd, omdat het gaat om de tweede last onder dwangsom voor dezelfde overtreding. Het college vindt het in het kader van effectieve handhaving niet passend om de invordering in deze zaak uit te stellen totdat de juridische procedures zijn afgerond.
10.1.
Zoals eerder in deze uitspraak overwogen, mocht het college overgaan tot handhaving en heeft eiseres niet binnen de begunstigingstermijn gehoor gegeven aan de last. Eiseres heeft geen redenen aangevoerd, op grond waarvan het college de invorderingen zou moeten opschorten. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college uitstel van betaling had moeten verlenen.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep tegen de last onder dwangsom is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft.
12. Het beroep is ook ongegrond voor zover het is gericht tegen het besluit tot invordering van de verbeurde dwangsommen en tegen de weigering uitstel van betaling te verlenen. Ook deze besluiten blijven in stand.
13. Omdat het beroep ongegrond is, hoeft het college geen proceskosten te vergoeden. Ook krijgt eiseres geen vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank verklaart beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. I.M. Stroink, griffier. Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.