Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 22/3978 en 22/6112
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaken tussen
[eiseres], uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. A. Collignon en mr. J. Ypinga),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, (het college)
(gemachtigde: mr. M.M.A.E. Vermeulen).
Inleiding
Het college heeft op 27 januari 2022 aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd vanwege een overtreding van artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit).
Met het bestreden besluit van 19 juli 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij dit besluit gebleven.
Bij besluit van 7 december 2022 heeft het college geweigerd om maatwerkvoorschriften vast te stellen.
Eiseres heeft tegen beide besluiten beroep ingesteld. Het beroep tegen de last onder dwangsom heeft zaaknummer 22/3978 en het beroep tegen de weigering om maatwerkvoorschriften vast te stellen zaaknummer 22/6112.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft de beroepen op 16 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen: gemachtigden, D.J. Simons (senior adviseur ruimte en milieu van LBP Sight), B. Hoekstra (senior consultant luchtverontreiniging van Tauw B.V.), [naam 1] en [naam 2] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde, R.D. Schaddenhorst (adviseur lucht en geur Omgevingsdienst Regio Arnhem), A. van der Werf (vergunningverlener milieu Omgevingsdienst Regio [woonplaats] ) en L. Oerlemans (projectleider aandachtsbedrijven voor de provincie Gelderland).
De rechtbank heeft op 4 april 2023 het onderzoek heropend om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (de STAB) als onafhankelijk deskundige in te schakelen. In de heropeningsbeslissing is de rechtbank al ingegaan op een deel van de stellingen en betogen van partijen en heeft hierover een voorlopig oordeel gegeven. Dit om partijen inzichtelijk te maken waarom de rechtbank heropening in dit geval nodig vindt en omdat de rechtbank pas toekomt aan de vragen voor de STAB als andere beroepsgronden niet slagen.
De STAB heeft op 27 september 2023 advies uitgebracht.
De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld op dit advies te reageren. Eiseres heeft hier bij brief van 13 oktober 2023 gebruik van gemaakt en het college heeft hier bij brief van 30 oktober 2023 gebruik van gemaakt.
De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld om te reageren op een aanvullende beroepsgrond van eiseres. Het college heeft deze reactie op 7 december 2023 toegezonden. Eiseres heeft op 15 december 2023 nog op deze mail gereageerd.
De rechtbank heeft met toestemming van partijen een nader onderzoek ter zitting achterwege gelaten en het onderzoek op 5 januari 2024 gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Eiseres exploiteert op het perceel [locatie 1] te [woonplaats] een ijzergieterij. In de ijzergieterij worden schroot, staal en ruw ijzer verwerkt tot een groot aantal soorten gietijzeren producten. De ijzergieterij is een type C-inrichting in de zin van het Activiteitenbesluit en wordt aangemerkt als een IPPC-installatie [1] , omdat het bedrijf een productiecapaciteit van meer dan 20 ton per dag heeft. Op deze installatie is de BREF smederijen en gieterijen (BREF) van toepassing [2] .
Het college heeft op 12 oktober 2006 aan eiseres een revisievergunning verleend.
2. Op 23 september 2021 hebben toezichthouders van het college een (onaangekondigde) emissiemeting verricht aan de centrale schoorsteen van het bedrijf. De resultaten van deze meting zijn beschreven in het rapport van 21 oktober 2021.
Tijdens de emissiemetingen op 23 september 2021 hebben zij een overschrijding van de emissiegrenswaarde voor de zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) geconstateerd. Uit analyse van de luchtmonsters blijkt dat ten tijde van de meting sprake was van een PAK [3] -emissie van 0,96 mg/Nm³. Rekening houdend met de meetonzekerheid van de meetmethode is dit volgens het college een overschrijding van de emissiegrenswaarde met een factor 10.
Op 26 oktober 2021 zijn opnieuw emissiemetingen verricht, waarvan de resultaten zijn beschreven in het rapport van 12 november 2021. Bij de emissiemeting op 26 oktober 2021 is een gemiddelde PAK-emissie van 0,25 mg/Nm³ gemeten.
3. Het college heeft in het besluit van 27 januari 2022 overwogen dat de gemeten PAK’s behoren tot stofklasse MVP1 [4] , waarvoor op grond van tabel 2.5 uit artikel 2.5 Activiteitenbesluit een emissiegrenswaarde van 0,05 mg/Nm³ geldt. Deze emissiegrenswaarde wordt volgens het college overschreden en daarom heeft het college aan eiseres de volgende last onder dwangsom opgelegd:
“Wij besluiten:
1. [eiseres] een last onder dwangsom op te leggen waarbij wij van haar verwachten dat zij gaat voldoen en blijft voldoen aan de emissiegrenswaarde voor ZZS zoals opgenomen in tabel 2.5 van artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit;
2. [eiseres] de tijd te geven tot drie maanden na dagtekening van dit besluit om te voldoen aan het gestelde onder 1.;
3. de hoogte van de dwangsom te bepalen op € 100.000,- ineens indien geconstateerd wordt dat niet wordt voldaan aan het gestelde onder 1.”
4. Het college heeft in het bestreden besluit van 19 juli 2022 de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 27 januari 2022 ongegrond verklaard.
5. Het college heeft bij besluit van 12 oktober 2022 de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak in deze bodemzaak.
Beoordeling door de rechtbank
6. De rechtbank beoordeelt de last onder dwangsom en de weigering om maatwerkvoorschriften vast te stellen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
6.1. De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6.2. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
6.3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Gelet op de Invoeringswet Omgevingswet blijft op deze beroepen het oude recht van toepassing.
Last onder dwangsom (22/3978)
Is afdeling 2.3 uit het Activiteitenbesluit van toepassing?
7. Artikel 2.3a van het Activiteitenbesluit bepaalt op welke emissies afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit van toepassing is. Hierin staat dat afdeling 2.3 niet van toepassing is op emissies naar de lucht van een IPPC-installatie indien en voor zover voor de activiteit of het type productieproces BBT-conclusies voor deze emissies zijn vastgesteld op grond van artikel 13, vijfde en zevende lid, van de EU-richtlijn industriële emissies. Indien de BBT-conclusie van toepassing is op een groep van stoffen, geldt de eerste volzin voor alle stoffen die tot die groep van stoffen behoren.
7.1.
Eiseres betoogt dat afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit niet van toepassing is omdat er in de BREF BBT-conclusies voor de emissies zijn vastgesteld. Zij stelt dat artikel 2.3a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit zo moet worden gelezen dat het niet nodig is dat de BREF concrete emissieniveaus voor de stof bevat, zoals het college stelt. Het is voldoende als in de BREF BBT-conclusies zijn opgenomen met betrekking tot PAK-emissies. Dat is volgens eiseres hier het geval, want in de BREF staan BBT-conclusies die betrekking hebben op de koepeloven en het gieten en afkoelproces en conform deze BBT-conclusies wordt er ook een doekenfilter toegepast. Eiseres wijst onder meer op de BBT-conclusies over uitgieten, koelen en uitschudden, die expliciet zien op de beheersing van PAK-emissies.
7.2.
De rechtbank heeft over deze beroepsgrond in de heropeningsbeslissing het volgende overwogen:
“De rechtbank is (vooralsnog) met het college van oordeel dat algemene bepalingen in de BREF die indirect de emissies van een stof bepalen, zoals een BBT dat een doekenfilter voorschrijft, niet voldoende zijn voor het oordeel dat BBT-conclusies voor deze emissie zijn vastgesteld. De rechtbank vindt steun voor haar oordeel in overweging 6 en 7 van de uitspraak van de Afdeling van 26 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2022) en overweging 15.5 en 15.6 van de daaraan voorafgaande uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 5 december 2016 (ECLI:NL:RBMNE:2016:6478). In deze uitspraken ging het over de emissie van dioxinen/furanen en kwik door biomassaverbranding. Voor dioxinen/furanen was in de toepasselijke BREF een emissiegrenswaarde opgenomen. De Afdeling komt daarom net als de rechtbank Midden-Nederland tot de conclusie dat voor dioxinen/furanen BBT-conclusies gelden, zodat het Activiteitenbesluit niet van toepassing is en een vergunningvoorschrift moet worden opgenomen. Voor kwikemissies zijn in de BREF wel BBT-conclusies opgenomen die (indirect) de uitstoot bepalen, maar geen emissiegrenswaarde, zodat het Activiteitenbesluit wél geldt. Deze uitleg sluit naar het oordeel van de rechtbank ook aan bij wat de wetgever heeft overwogen op pagina 150 van de Nota van Toelichting bij de wijziging van het Activiteitenbesluit. [7]
In de uitspraken waar eiseres naar verwijst heeft de Afdeling overwogen dat de uitzondering van artikel 2.3a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit gelet op de tekst ervan niet beperkt is tot gevallen waarin emissieniveaus zijn gesteld. Deze uitspraken zien op geuremissies en niet op de emissie van stoffen naar de lucht, zoals in deze zaak.
Voor wat betreft het op de zitting gevoerde betoog dat PAK’s ‘organic products’ zijn die behoren tot de groep ‘fugitive emissions’ en dat de BBT-conclusies onder meer zien op deze emissies, merkt de rechtbank op dat voor ‘organic products’ geen emissiegrenswaarde in de BREF is opgenomen, zodat deze grond reeds daarom niet slaagt. Op dit punt is deze zaak ook anders dan de zaak bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland van 20 juli 2022 (ECLI:NL:RBNNE:2022:2854) die door eiseres is aangehaald, want in die zaak was voor de overkoepelende stofcategorie, namelijk fijnstof, wel in de BREF een specifieke emissiegrenswaarde opgenomen. Ook in deze uitspraak gaat de voorzieningenrechter er overigens van uit dat voor een stof een specifiek emissieniveau moet zijn opgenomen (zie overweging 7.7.2).
Omdat in de BREF smederijen en gieterijen geen emissiegrenswaarden voor PAK zijn opgenomen, is afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit, en dus ook artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit van toepassing. Het college heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat eiseres moet voldoen aan de emissiegrenswaarden uit artikel 2.5 uit het Activiteitenbesluit.
De beroepsgrond slaagt niet.”
Kan eiseres haar gronden aanvullen na het voorlopig oordeel?
7.3.
Eiseres is in de reactie op het STAB-advies ook ingegaan op het voorlopige oordeel van de rechtbank over de toepasselijkheid van het Activiteitenbesluit. Het college heeft in reactie daarop aangegeven dat in de heropeningsbeslissing staat dat het niet de bedoeling is dat partijen zich uitlaten over dit voorlopig oordeel van uw rechtbank.
De rechtbank merkt daarover op dat zij in de heropeningsbeslissing heeft aangegeven dat de termijn van drie weken die is gegeven aan partijen om te reageren op de vraagstelling voor de STAB niet bedoeld is om aanvullende gronden in te dienen. Deze overweging ziet niet op de reactiegelegenheid die wordt geboden na het uitbrengen van het STAB-advies.
Omdat de rechtbank het onderzoek heeft heropend staat het eiseres in beginsel ook vrij om beroepsgronden nader te onderbouwen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om dit betoog buiten beschouwing te laten en heeft het college daarom ook in de gelegenheid gesteld om hierop te reageren, wat het met de brief van 7 december 2023 heeft gedaan.
De rechtbank zal hierna op deze aanvullende beroepsgrond ingaan.
Emissieniveau voor NM-VOC
7.4.
Eiseres geeft in haar aanvullende beroepsgronden aan dat de STAB in het advies heeft overwogen dat er redenen zijn om naftaleen als een vluchtige stof te beschouwen, mede omdat naftaleen in het bedrijf van eiseres vrijwel alleen in vluchtige (gas- of damp)vorm wordt geëmitteerd (p. 28 van het STAB-advies). Over fluorantheen stelt de STAB eveneens dat een deel in vluchtige vorm wordt geëmitteerd, hetgeen in combinatie met de beperkte toxiciteit voor mensen volgens de STAB ertoe leidt dat er argumenten zijn ‘om te overwegen door middel van een maatwerkbesluit een ruimere emissiegrenswaarde toe te staan’(p. 30 van liet STAB-advies). De ijzergieterij beschikt over een koude wind (cold blast) koepeloven. In tabel 5.2 van de BREF zijn voor dit soort ovens emissieniveaus opgenomen, waaronder voor non-methaan vluchtige organische stoffen (NM-VOC). Voor het VOC-deel ligt het volgens eiseres voor de hand om aan te sluiten bij Europese en Nederlandse definities van ‘vluchtige organische stof’ (VOS) uit artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit en artikel 3, onder 45 van de Richtlijn Industriële Emissies. Voor de beperking/voorkoming van vluchtige stoffen zijn immers andere technieken voorhanden dan voor stofgebonden stoffen.
Eiseres wijst in dit verband op de definitie van "vluchtige organische stof" in het Activiteitenbesluit: "organische verbinding, alsook de fractie creosoot, die bij 293,15 Kelvin (K) een dampspanning van 0,01 kPa of meer heeft of onder specifieke gebruiksomstandigheden een vergelijkbare vluchtigheid heeft". Deze definitie is gelijk aan de definitie uit onder meer de Richtlijn Industriële Emissies (“RIE”) (artikel 3 lid 45), die ten grondslag ligt aan de vaststelling van de BREF.
Volgens eiseres maken de specifieke gebruiksomstandigheden in het bedrijf (de hoge temperatuur van de emissies) dat naftaleen [8] en fluorantheen [9] grotendeels in vluchtige vorm worden geëmitteerd en daarom onder deze definities van een VOS en NM-VOC vallen. Zo blijkt ook uit het STAB advies. Om die reden moet ook worden aangenomen dat de BBT-conclusies, die zien op emissies van vluchtige stoffen, ook van toepassing zijn op de emissies bij eiseres van de stoffen naftaleen en fluorantheen. Er gelden daarom wel BBT conclusies voor de emissies van eiseres en afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit is niet van toepassing.
7.5.
De rechtbank volgt het standpunt van eiseres niet. In het STAB-advies staat over de vluchtigheid van naftaleen en fluorantheen het volgende: “Gezien de aard van de processen bij [eiseres] acht STAB het aannemelijk dat bij [eiseres] de emissie van naftaleen, en een deel van de emissie van fluorantheen, naar de lucht in vluchtige vorm plaatsvindt”.
Hoewel de rechtbank eiseres volgt in haar betoog dat hieruit volgt dat aannemelijk is dat de emissie van naftaleen grotendeels in vluchtige vorm plaatsvindt, ziet de rechtbank dit anders voor zover het over fluorantheen gaat. De STAB zegt immers slechts dat aannemelijk is dat
een deel vande emissie van fluorantheen in vluchtige vorm plaatsvindt. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat beide stoffen voldoen aan de definitie die eiseres aanhaalt en, onder de specifieke gebruiksomstandigheden bij [eiseres] , een vergelijkbare vluchtigheid hebben als organische verbindingen, die bij 293,15 K een dampspanning van 0,01 kPa of meer hebben.
een deel vande emissie van fluorantheen in vluchtige vorm plaatsvindt. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat beide stoffen voldoen aan de definitie die eiseres aanhaalt en, onder de specifieke gebruiksomstandigheden bij [eiseres] , een vergelijkbare vluchtigheid hebben als organische verbindingen, die bij 293,15 K een dampspanning van 0,01 kPa of meer hebben.
7.6.
In aanvulling hierop weegt de rechtbank mee dat in de BREF ook een onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds polycyclic aromatic hydrocarbons (PAH/PAK) en anderzijds non-methane volatile organic carbons (NM-VOC/NM-VOS). Deze zijn dus niet op één lijn te stellen. Ook hierom is de rechtbank van oordeel dat het enkele feit dat een stof bij eiseres grotendeels (naftaleen) of deels (fluorantheen) in vluchtige vorm wordt geëmitteerd het nog geen ‘vluchtige organische stof’ (VOS) maakt in de zin van artikel 1.1 Activiteitenbesluit en artikel 3, onder 45 van de Richtlijn Industriële Emissies.
Daarbij overweegt de STAB in haar advies ook (pagina 10) dat er tijdens het gieten en het koelen van het metaal ook diffuse PAK-emissies ontstaan buiten de ovens. De emissies uit de ovens en de hal worden gecombineerd door de schoorsteen naar buiten geleid. Dat betekent dat met de BBT conclusies voor de ovens geen volledige techniek wordt geboden voor het beperken van de PAK die bij eiseres vrijkomen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om terug te komen op haar voorlopige oordeel in de heropeningsbeslissing. De normen uit het Activiteitenbesluit zijn van toepassing.
De beroepsgrond slaagt niet.
Moet bijlage 12a van de Activiteitenregeling gedeeltelijk buiten toepassing worden gelaten? (exceptieve toetsing)
8. Eiseres betoogt dat de uitstoot van naftaleen en fluorantheen samen bijna 99% van de PAK’s vormen die eiseres uitstoot. Deze stoffen zijn volgens eiseres ten onrechte onder stofklasse MVP1 geschaard in bijlage 12a bij de Activiteitenregeling. Uit de rapporten van TAUW, Caesar Consult en het RIVM volgt dat naftaleen en fluorantheen vluchtige stoffen zijn die geen eigenschappen hebben die een ZZS-kwalificatie rechtvaardigen. Een kwalificatie in categorie gO of MVP2 (voor vluchtige ZZS) had daarom voor de hand gelegen. Voor deze stofklassen gelden aanzienlijk hogere emissiegrenswaarden die door eiseres wel gehaald worden. De kwalificering van naftaleen en fluorantheen als MVP1-stof is, gelet op het voorgaande, in strijd met het motiveringsbeginsel en ook in strijd met artikel 8.40 van de Wet milieubeheer omdat het niet in het belang is van de bescherming van het milieu.
Voor naftaleen geldt in het bijzonder dat de motivering zeer summier is en dat bovendien geen enkele rekenschap is gegeven van de negatieve gevolgen voor bedrijven die hierdoor in de problemen komen met hun emissies. De omgevingsdienst Arnhem heeft op haar website in een persbericht ook expliciet te kennen gegeven dat hij meent dat de minister onzorgvuldig is door naftaleen in stofklasse MVP1 te scharen. Het vasthouden aan deze normen leidt ertoe dat eiseres haar inrichting stil moeten leggen, zonder dat daarmee een kenbaar belang wordt gediend nu het geen noemenswaardige invloed heeft op de menselijke gezondheid. Uit de genoemde deskundigenrapporten blijkt dat naftaleen en fluorantheen niet of maar beperkt bijdragen aan het kankerverwekkende risico van PAK's. Volgens eiseres is het opnemen van naftaleen en fluorantheen in bijlage 12a van de Activiteitenregeling daarom in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
8.1.
Het college stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat er geen reden is om bijlage 12a van de Activiteitenregeling voor wat betreft naftaleen en fluorantheen buiten toepassing te laten. De procedure om stoffen aan te wijzen als ZZS is geregeld in artikel 2.3b Activiteitenbesluit. Een stof valt onder de noemer ZZS als deze voldoet aan artikel 57 van de REACH-verordening. [10] Om te bepalen of een stof voldoet aan artikel 57 zijn in artikel 1.3c van de Activiteitenregeling de relevante bijlagen van verordeningen en verdragen opgenomen. De stoffenlijst in bijlage 12a van de Activiteitenregeling is samengesteld aan de hand van de in artikel 1.3c genoemde verordeningen en verdragen.
Bij de wijziging van het Activiteitenbesluit is gebruik gemaakt van de informatie en inzichten die door de toepassing van REACH beschikbaar zijn gekomen. Wanneer een stof volgens de criteria van REACH een zeer zorgwekkende stof is, moet gestreefd worden naar een nulemissie van deze stof. [11] De Europese Unie heeft selectiecriteria opgesteld om te bepalen wanneer een stof als een zeer zorgwekkende stof wordt beschouwd. Deze criteria zijn opgenomen in artikel 57 van REACH. Het gaat hierbij om stoffen met de volgende eigenschappen:
1) kankerverwekkend, 2) mutageen, 3) reprotoxisch, 4) persistent, bioaccumulerend en toxisch, 5) zeer persistent en zeer bioaccumulerend, 6) gelijke zorg als de stoffen genoemd onder 1 tot en met 5, zoals hormoonverstorende stoffen.
Uit pagina 149 van de Nota van Toelichting [12] volgt dat in artikel 2.3b Activiteitenbesluit wordt aangesloten bij deze REACH-criteria. Om te bepalen wanneer aan deze criteria wordt voldaan, wordt zoveel mogelijk aangesloten bij bestaande indelingen in internationale regelingen en verdragen. In de Activiteitenregeling zijn de zeer zorgwekkende stoffen aangewezen en zijn nadere bepalingen opgenomen over de identificatie van een zeer zorgwekkende stof. Om de uitvoering van de voorschriften in afdeling 2.3 te faciliteren, zijn de stoffen die op basis van de genoemde criteria voor de toepassing van deze afdeling in ieder geval als zeer zorgwekkend worden aangemerkt, opgenomen in een niet-limitatieve lijst in de Activiteitenregeling. Met deze lijst wordt aangesloten bij artikel 57 van REACH en de bijlagen uit de hierboven bedoelde wetgeving en verdragen (OSPAR-verdrag, POP-verordening en de Kaderrichtlijn water).
Fluorantheen is een ZZS volgens de REACH-criteria en is om deze reden opgenomen op de ZZS-lijst en in bijlage 12a Activiteitenregeling als ZZS / MVP1.
Naftaleen wordt niet als individuele stof als ZZS geïdentificeerd maar valt onder de ZZS stofgroep voor PAK‘s. Op basis van de POP-verordening (artikel 6 en bijlage III deel B van Verordening (EU) 2019/1021) worden alle PAK’s als Zeer Zorgwekkende Stof geïdentificeerd. Uit de werkwijze van het RIVM volgt dat voor de indeling in stofklassen wordt aangesloten bij de voorheen geldende Nederlandse emissierichtlijn lucht (NeR). ZZS worden ingedeeld in de stofklasse MVP1 of MVP2, waarbij voor mengsels geldt dat de stofklasse van de component met de strengste stofklasse wordt geadviseerd. [13] De indeling van PAK als mengsel in de stofklasse MVP1 is overeenkomstig deze werkwijze. Hieruit volgt dat de aanwijzing van stoffen als ZZS gebaseerd is op de REACH-verordening en Europese verordeningen en verdragen. Het is dus niet enkel aan de Nederlandse wetgever om stoffen al dan niet op te nemen op de ZZS- lijst. Er is met andere woorden voor het vaststellend orgaan weinig beoordelings- of beslissingsruimte. Opname op de lijst vindt plaats aan de hand van wetenschappelijke en milieuhygiënische kennis en Europese verordeningen en verdagen. De intensiteit van de beoordeling door de rechter (en het bevoegd gezag) over de toepassing van het voorschrift is daarmee ook materieel terughoudend, aldus het college.
Het college geeft aan geen reden te hebben om te twijfelen aan de wetenschappelijke en milieuhygiënische kennis die ten grondslag ligt aan het kwalificeren van een stof als ZZS en ziet geen mogelijkheid om af te wijken van de bepalingen in de Europese verordeningen en verdragen. De conclusies hierover in de door eiseres overgelegde memo’s van TAUW en Caesar Consult maken dit niet anders. In die memo’s wordt immers slechts gewezen op een beperkte onderbouwing bij aanwijzing van de stoffen als ZZS. Er wordt niet stilgestaan bij het feit dat er voor het vaststellend orgaan weinig tot geen beslissingsruimte is ten aanzien van het aanwijzen van deze stoffen als ZZS. Nu de beoordeling materieel terughoudend moet worden uitgevoerd, is er geen ruimte om te kijken naar een uitvoerige toets aan algemene rechtsbeginselen.
De indeling van PAK’s in de stofklasse MVP1 betekent volgens het college dat hierdoor wordt bijgedragen aan het doel de uitstoot van ZZS te verminderen en op termijn uit te bannen. Het dient dus wel degelijk het belang ter bescherming van het milieu. Bovendien gelden de normen voor alle vergelijkbare inrichtingen met deze emissies en ziet het college niet in waarom deze indeling van stoffen voor eiseres onevenredig bezwarend zou zijn. Dat er op de website van de omgevingsdienst een nieuwsbericht geplaatst is waarin namens de meetdienst een standpunt over de indeling in stofklassen is opgenomen, maakt het niet anders. Dit is een standpunt van de meetdienst van de Omgevingsdienst. Het is niet het standpunt van het college. Bovendien is de achtergrond bij het artikel een andere branche, namelijk de asfaltcentrales. Deze branche heeft een ander werkproces en er gelden andere BBT-conclusies.
8.2.
Bij het beoordelen van deze beroepsgrond is sprake van een zogenoemde exceptieve toetsing. Deze toetsing houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechtbank kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechtbank komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer.
De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechtbank niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
Bij de toetsing van de wijze waarop door het regelgevende orgaan aan de hem toekomende beslissingsruimte inhoud is gegeven, kunnen, naast toetsing aan artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en aan ongeschreven materiële beginselen als het gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, ook het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 Awb) en het beginsel van een deugdelijke motivering een rol spelen. De enkele strijd met deze formele beginselen kan echter niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Dat laat onverlet dat, indien als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift door de rechter niet kan worden beoordeeld of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dit ertoe kan leiden dat de bestuursrechter het voorschrift buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit om die reden vernietigt. Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. [14]
Naftaleen en fluorantheen
8.3.
Uit pagina 21 van het eerste meetrapport en pagina 26 van het tweede meetrapport blijkt dat de PAK’s die eiseres uitstoot grotendeels bestaan uit naftaleen en fluorantheen. Als fluorantheen en naftaleen niet zouden vallen onder stofklasse MVP1, zoals eiseres betoogt, dan kan voor de resterende PAK’s worden voldaan aan de emissiegrenswaarde van 0,05 mg en is er (mogelijk) geen sprake van een overtreding.
8.4.
De rechtbank heeft in de heropeningsbeslissing overwogen dat het haar op dit moment onduidelijk waarom naftaleen en fluorantheen aangemerkt zijn als ZZS en, mocht de classificatie als ZZS terecht zijn, waarom deze zijn ingedeeld in MVP1 (vaste stoffen) en niet in MVP2 (gasvormige stoffen). De nota van toelichting bij de Activiteitenregeling en de nota van toelichting bij de wijziging van de Activiteitenregeling op 1 juli 2019, waarbij naftaleen aan de ZZS is toegevoegd, bieden hierover geen uitsluitsel.
De rechtbank heeft daarom de STAB benoemd als deskundige en de STAB verzocht om advies uit te brengen over de volgende vraag:
-
Zijn naftaleen en fluorantheen gelet op hun eigenschappen - waaronder de relatieve schadelijkheid voor het milieu en de volksgezondheid - ZZS? Zo ja, in welke stofklasse behoren deze te worden ingedeeld?
Zijn naftaleen en fluorantheen gelet op hun eigenschappen - waaronder de relatieve schadelijkheid voor het milieu en de volksgezondheid - ZZS? Zo ja, in welke stofklasse behoren deze te worden ingedeeld?
8.5.
De STAB geeft in het advies aan dat naftaleen een ZZS is op basis van de volgende wet- en regelgeving:
- Naftaleen is sinds 1 juli 2019 aangemerkt als ZZS in bijlage 12a van de Activiteitenregeling (artikel 1.3b Activiteitenregeling).
- PAK's zijn als groep opgenomen in de POP-verordening (artikel 1.3c, eerste lid, onder e, Activiteitenregeling).
In beide gevallen heeft de STAB niet kunnen achterhalen op grond van welke criteria de opname van naftaleen (als zelfstandige stof of als onderdeel van een PAK-mengsel) heeft plaatsgevonden.
8.6.
Voor wat betreft fluorantheen geeft de STAB aan dat fluorantheen een ZZS is op basis van de volgende wet- en regelgeving:
- Fluorantheen is volgens de criteria in REACH persistent, bioaccumulerend én toxisch (PBT) en zeer persistent én zeer bioaccumulerend (vPvB) en is daarom opgenomen op de REACH-kandidatenlijst (artikel 2.3b, eerste lid, Activiteitenbesluit en artikel 1.3c, eerste lid, onder c, Activiteitenregeling);
- Fluorantheen is opgenomen als ZZS in bijlage 12a van de Activiteitenregeling (artikel 1.3b Activiteitenregeling);
- PAK's zijn als groep opgenomen in bijlage III van de POP-verordening (artikel 1.3c, eerste lid, onder e, Activiteitenregeling);
- PAK's zijn als groep opgenomen in het OSPAR-verdrag. In tegenstelling tot naftaleen is fluorantheen niet uitgezonderd (artikel 1.3c, eerste lid, onder f, Activiteitenregeling).
De volledige overwegingen in het STAB-advies met betrekking tot naftaleen en fluorantheen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Kan de rechtbank het deskundigenadvies aan haar oordeel ten grondslag leggen?
8.7.
Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van de Awb. Dat is alleen anders als dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zulke gebreken bevat dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
ZZS-kwalificatie
8.8.
Of een stof ZZS is kan zowel volgen uit artikel 2.3b, eerste lid, van het Activiteitenbesluit (over de boeg van artikel 57 van de REACH-verordening) als uit artikel 2.3b, tweede lid, van het Activiteitenbesluit in samenhang met artikel 1.3b van de Activiteitenregeling (in samenhang met bijlage 12a) als uit artikel 1.3c van de Activiteitenregeling.
Fluorantheen
8.9.
Voor wat betreft fluorantheen volgt uit het STAB-rapport dat deze stof op grond van artikel 2.3b, eerste lid, van het Activiteitenbesluit in samenhang met de REACH-criteria als ZZS moet worden aangemerkt. De rechtbank ziet geen aanleiding om deze conclusie uit het STAB-rapport op dit punt niet te volgen. Ook de reacties van partijen op dit advies geven hier geen aanleiding voor. Dit betekent dat fluorantheen in bijlage 12a van de Activiteitenregeling terecht is geclassificeerd als ZZS.
Omdat voor fluorantheen geen sprake is van een zorgvuldigheids- of motiveringsgebrek bestaat reeds daarom geen aanleiding om de Activiteitenregeling op dit punt buiten toepassing te laten.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
Naftaleen
8.10.
De STAB komt met betrekking tot naftaleen tot de conclusie dat deze stof niet voldoet aan de criteria uit artikel 57 van de REACH-verordening en daarom niet op grond van artikel 2.3, eerste lid, van het Activiteitenbesluit een ZZS is.
Het college heeft op dit punt kritiek op het STAB advies. Zij stelt dat de STAB ook aan onderdeel f van artikel 57 van de REACH-verordening had moeten toetsen. Zij verwijst daarvoor naar twee documenten van het RIVM waaruit volgt dat op grond van dit zesde criterium ook ZZS kunnen worden aangewezen.
De rechtbank laat deze discussie over de uitleg van artikel 2.3b, eerste lid, van het Activiteitenbesluit en artikel 57, onderdeel f, van de REACH-verordening in het midden. Zoals de STAB ook heeft aangegeven volgt uit artikel 2.3b, tweede lid, van het Activiteitenbesluit in samenhang met artikel 1.3c van de Activiteitenregeling namelijk dat een stof ook als ZZS wordt aangemerkt als deze valt onder sub a t/m g van artikel 1.3c. Onder sub e van artikel 1.3 c is de POP-verordening opgenomen.
Zoals de STAB in haar advies heeft aangegeven staan PAK’s, en daarmee ook naftaleen als onderdeel van de PAK’s, genoemd in de POP-verordening, zodat naftaleen over deze boeg aangemerkt wordt als ZZS en daarom ook terecht in bijlage 12a is geclassificeerd als ZZS.
8.11.
De rechtbank overweegt dat uit de hiervoor aangehaalde rechtspraak van de Afdeling met betrekking tot exceptieve toetsing volgt dat de intensiteit van die beoordeling afhankelijk is van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen.
De rechtbank stelt vast dat voor PAK’s, en daarmee ook naftaleen, uit de POP-verordening voortvloeit dat de uitstoot van deze stoffen moet worden geminimaliseerd, met het oog op het zo spoedig mogelijk elimineren waar mogelijk. Artikel 1.3c, eerste lid, onder e, van de Activiteitenregeling vormt ook een implementatie van deze POP-verordening. [15]
Gelet hierop bestaat er geen aanleiding om in het kader van de exceptieve toetsing de Activiteitenregeling op dit punt buiten toepassing te laten.
De rechtbank weegt hierbij mee dat de beoordeling in het kader van de exceptieve toetsing terughoudend is als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dit geval is sprake van complexe materie. Het vaststellen van emissiegrenswaarden voor stoffen is ook een politiek-bestuurlijke afweging. De wetgever heeft immers de ruimte om stoffen streng te reguleren, ook als de exacte schadelijkheid nog niet vast staat.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt ook uit het STAB advies niet dat naftaleen evident ten onrechte is aangemerkt als ZZS, en dat strengere emissiegrenswaarden daarom ten onrechte ook voor deze stof gelden. In het STAB-advies staat dat naftaleen vanwege de hoge halfwaardetijd in sediment (zeer) persistent is in het milieu en dat er aanwijzingen zijn dat naftaleen kankerverwekkend is. Het is niet aan de rechtbank om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Stofklasse: zijn naftaleen en fluorantheen MVP 1 of 2?
9. In het STAB-advies staat over de indeling in MVP 1 en 2 – kort samengevat – dat de STAB er met het RIVM van uit gaat dat dit onderscheid, net als onder de NeR, gelegen is in het criterium of de stoffen gas- of stofvormig zijn wat nog steeds is gebaseerd op de mate van vluchtigheid (dampspanning) van een stof. MVP 1 zijn stofvormige ZZS, stoffen met een dampspanning lager dan 0,01 kPa bij 293,15 K. MVP 2 zijn gas- of dampvormige ZZS, stoffen met een dampspanning van 0,01 kPa of meer bij 293,15 K. [16]
De STAB heeft vervolgens op basis van de dampspanning vastgesteld dat beide stoffen aangemerkt moeten worden als stofvormig en daarom vallen onder MVP 1.
9.1.
De rechtbank ziet geen aanleiding om dit deskundigenoordeel niet te volgen.
De rechtbank merkt daarbij op dat in het Activiteitenbesluit bij de definitie van “vluchtige organische stof” uitgegaan wordt van een vergelijkbare definitie: “verbinding, alsook de fractie creosoot, die bij 293,15 K een dampspanning van 0,01 kPa of meer heeft of onder specifieke gebruiksomstandigheden een vergelijkbare vluchtigheid heeft.”
10. Eiseres heeft in haar reactie op het STAB advies nog aanvullend betoogd dat het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling buiten toepassing moeten worden gelaten voor zover zij verhinderen dat stoffen per geval, aan de hand van de specifieke gebruiksomstandigheden, in een stofklasse kunnen worden ingedeeld. Deze systematiek van een statische stofklassenindeling volgt volgens eiseres alleen uit bijlage 12a van de Activiteitenregeling. Uit het Activiteitenbesluit noch de Activiteitenregeling volgt letterlijk dat een stof altijd tot dezelfde stofklasse moet behoren. In bijlage 12a van de Activiteitenregeling zou dus bijvoorbeeld kunnen worden opgenomen dat fluorantheen een ZZS is die, afhankelijk of de specifieke emissie aan de VOS-definitie voldoet, als MVP1 of MVP2 wordt aangemerkt. Gelet op het kader van exceptieve toetsing moet bijlage 12a van de Activiteitenregeling volgens eiseres dus ook buiten toepassing worden gelaten voor zover daarmee een flexibele indeling in stofklasse MVP1 of MVP2 wordt verhinderd. De statische indeling is door de minister niet gemotiveerd en leidt tot onevenredige gevolgen voor bedrijven zoals die van eiseres waar fluorantheen en overigens alle andere PAK’s die in nog vluchtigere vorm worden geëmitteerd als ‘vast’, en dus veel strenger, worden gereguleerd.
10.1.
De STAB heeft met betrekking tot dit punt in paragraaf 3.3.4 van het advies aangegeven dat het volgens STAB niet zo is dat de stofklasse van een stof – en daarmee de emissiegrenswaarden die op grond van artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit geldt – afhangt van gebruiksomstandigheden en daarmee per inrichting verschilt. Dit zou volgens de STAB ingaan tegen de systematiek van stofklassenindeling in het Activiteitenbesluit. Op basis van deze systematiek wordt een bepaalde stof, onafhankelijk van de gebruiksomstandigheden, in een bepaalde stofklasse ingedeeld.
10.2.
Voor het onderscheid vast/vluchtig wordt uitgegaan van een dampspanning van 0,01 kPa bij 293,15 K. Voor naftaleen geldt dat het op de rand zit van vluchtig/vast, maar de dampspanning van naftaleen bedraagt (net) meer dan 0,01 kPa bij 293,15 K, waardoor het een vaste stof betreft en dus in de stofklasse MVP1 valt. Het onderscheid tussen vaste en vluchtige stoffen is gebaseerd op een objectief criterium, en eiseres heeft ook niet nader onderbouwd waarom hier niet van uit zou kunnen worden gegaan.
De rechtbank is het daarnaast met de STAB eens dat het ongewenst is om de indeling in stofklassen te baseren op de gebruiksomstandigheden binnen een bedrijf. Dit zou betekenen dat dezelfde stof bij het ene bedrijf is ingedeeld in de ene stofklasse (met de bijbehorende emissiegrenswaarde) en bij een ander bedrijf in een andere stofklasse, en het zou zelfs kunnen leiden tot de situatie dat binnen een bedrijf afhankelijk van de temperatuur in het productieproces een stof de ene keer in de ene stofklasse valt en de andere keer in een andere. Dit leidt tot willekeur en is uit het oogpunt van rechtszekerheid ongewenst.
De rechtbank volgt daarom ook op dit punt het advies van de STAB. Ook op dit punt ziet de rechtbank geen aanleiding om de Activiteitenregeling buiten toepassing te laten.
De beroepsgrond slaagt niet.
Tussenconclusie exceptieve toetsing
11. De rechtbank ziet gelet op het voorgaande geen aanleiding om de Activiteitenregeling met betrekking tot de indeling van naftaleen en fluorantheen buiten toepassing te laten. Dit betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het uit dient te gaan van de emissiegrenswaarde van 0,05 mg/Nm³ en niet van de emissiegrenswaarde van 1 mg/Nm³.
De beroepsgrond slaagt niet.
12. Het betoog van het college dat antraceen 27% van de PAK-emissies van eiseres omvat en sinds 1 januari 2023 ook is aangewezen als ZZS, wat maakt dat de overschrijding van de emissiegrenswaarde groter wordt als antraceen eveneens wordt meegenomen, laat de rechtbank gelet op het voorgaande buiten beschouwing. Deze wijziging dateert bovendien van na het bestreden besluit.
Meting grensmassastroom
13. Eiseres betoogt dat de meting van de grensmassastroom op grond van de Nota van Toelichting van de implementatie van de NeR in de Activiteitenregeling moet plaatsvinden aan de hand van de markerstof benzo(a)pyreen. De grensmassastroom van benzo(a)pyreen wordt niet overschreden, dus de emissiegrenswaarden zijn niet van toepassing en er is daarom volgens eiseres geen sprake van een overtreding.
13.1.
De rechtbank heeft in de heropeningsbeslissing overwogen dat de omstandigheid dat in de genoemde Nota van toelichting is aangegeven hoe kan worden gemeten, niet maakt dat verplicht op deze wijze moet worden gemeten. Daarvoor had de meetwijze in het Activiteitenbesluit of de Activiteitenregeling zelf moeten worden opgenomen. De Nota van Toelichting op zichzelf is niet bindend.
De rechtbank heeft wel aanleiding gezien om zich ook op dit punt door de STAB te laten voorlichten. De reden daarvoor is dat het feit dat er geen meetwijze is voorgeschreven niet wegneemt dat het college op een zorgvuldige en passende manier moet vaststellen of de grenswaarden wel of niet worden overschreden. De wijze van meten heeft immers grote gevolgen voor de uitkomst van de meting. Zo heeft eiseres toegelicht dat de grenswaarde niet wordt overschreden indien wordt gemeten aan de hand van de markerstof benzo(a)pyreen, ongeacht welke andere stoffen er al dan niet tot PAK gerekend moeten worden. De rechtbank acht het van belang om vast te stellen dat het college op een passende/zorgvuldige manier heeft gemeten. De door het college gehanteerde wijze van meten is niet wettelijk verankerd, waardoor niet op voorhand vaststaat dat deze wijze juist is en eiseres betwist gemotiveerd dat de meetwijze van het college juist is. Om die reden heeft de rechtbank de STAB verzocht advies uit te brengen over de volgende vraag:
-
Is de meetwijze/methode die het college heeft gebruikt een goede/betrouwbare manier om de PAK emissie te bepalen? Zo nee, kan de PAK-emissie dan wel betrouwbaar worden gemeten aan de hand van de markerstof benzo(a)pyreen?
Is de meetwijze/methode die het college heeft gebruikt een goede/betrouwbare manier om de PAK emissie te bepalen? Zo nee, kan de PAK-emissie dan wel betrouwbaar worden gemeten aan de hand van de markerstof benzo(a)pyreen?
13.2.
De STAB heeft deze vraag als volgt beantwoord:
“De meetwijze die het college heeft gebruikt is een goede en betrouwbare manier om de PAK-emissie, op basis van de definities van PAK's in het Activiteitenbesluit, te bepalen. Benzo(a)pyreen is geen geschikte marker voor de toetsing van PAK-emissie aan de normen uit artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit.”
De volledige beantwoording van de vraag door de STAB is opgenomen als bijlage bij deze uitspraak.
13.3.
Eiseres heeft in haar reactie op het deskundigenadvies aangegeven dat de conclusie van de STAB op dit punt te kort door de bocht is. Voor diverse processen is en wordt benzo(a)pyreen wel als markerstof voor PAK’s gebruikt. Eiseres wijst bijvoorbeeld op de BREF Non-ferrous metals industries (2017), die in BBT-conclusie 61 een met BBT geassocieerd emissieniveau bevat voor benzo(a)pyreen als markerstof voor PAK’s. De logica hiervan is dat benzo(a)pyreen de meest schadelijke PAK ten aanzien van het meest schadelijke milieugevolg (carcinogeniteit) is. Als de emissie van benzo(a)pyreen voldoet aan de normen, dan kan ervan worden uitgegaan dat ook de emissie van andere PAK’s aanvaardbaar is, aldus eiseres.
13.4.
BAT 61 van de BREF Non-ferrous metals industries luidt als volgt:
“BAT 61. In order to reduce dust, PAH and fluoride emissions to air from a baking plant in a stand-alone anode production plant, BAT is to use a pre-filtration unit and a regenerative thermal oxidiser followed by a dry scrubber (e.g. lime bed).
BAT-associated emission levels: See Table 11.9.
(…).”
13.5.
Met betrekking tot de wijze van meten overweegt de rechtbank evenals in de heropeningsbeslissing dat de omstandigheid dat in de genoemde Nota van toelichting is aangegeven hoe kan worden gemeten, niet maakt dat verplicht op deze wijze moet worden gemeten. Daarvoor had de meetwijze in het Activiteitenbesluit of de Activiteitenregeling zelf moeten worden opgenomen. De Nota van Toelichting op zichzelf is niet bindend.
De omstandigheid dat in een BREF voor een andere sector benzo(a)pyreen als marker wordt gebruikt bij de meting van PAK’s, maakt niet dat het college ook in dit geval deze meetwijze toe had moeten passen. Zoals de STAB heeft aangegeven is benzo(a)pyreen een goede marker voor kankerverwekkendheid, maar niet representatief voor alle relevante stofkenmerken van de overige PAK’s (zoals mutageniteit en toxiciteit), en daarnaast ook niet geschikt als marker bij het toetsen aan de cumulatieve emissienormen (grensmassastroom en emissiegrenswaarde) uit tabel 2.5 van het Activiteitenbesluit.
De rechtbank ziet geen aanleiding om de conclusie uit het STAB-rapport dat de meetwijze van het college een goede en betrouwbare manier is om de PAK-emissie te bepalen, niet te volgen. Het college heeft daarom in redelijkheid deze meetwijze toe kunnen passen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Tussenconclusie overtreding
14. De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft overwogen dat sprake is van een overtreding van artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom.
15. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie
16. Eiseres heeft op 8 april 2022 een aanvraag bij het college ingediend voor het stellen van maatwerkvoorschriften op grond van artikel 2.4, achtste lid, van het Activiteitenbesluit. In deze aanvraag heeft eiseres primair verzocht om een emissiegrenswaarde voor benzo(a)pyreen vast te leggen die overeenkomt met de BAT-AEL van 0,001-0,005 mg/Nm³ in de ontwerp-BREF Smederijen en Gieterijen van februari 2022. In deze ontwerp-BREF wordt deze stof, als meest schadelijke PAK, als markerstof voor PAK-emissies beschouwd. Een dergelijk maatwerkvoorschrift leidt er volgens eiseres toe dat in het vervolg de overeenstemming met de MVP1-emissiegrenswaarde, waar het gaat om PAK, wordt beoordeeld aan de hand van de benzo[a]pyreen-emissie.
Subsidiair heeft eiseres verzocht om het vastleggen van een norm van 1 mg/Nm3 voor de gezamenlijke emissies van de in artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit als PAK gedefinieerde stoffen die behoren tot stofklasse MVP1.
Volgens eiseres heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat een mogelijkheid bestaat om de (vermeende) overtreding te legaliseren.
16.1.
Over concreet zicht op legalisatie door een (ruimer) maatwerkvoorschrift bestaat geen jurisprudentie. Naar het oordeel van de rechtbank ligt het echter voor de hand om aan te sluiten bij de jurisprudentie van de Afdeling met betrekking tot concreet zicht op legalisatie in verband met een (aanvraag voor een) milieuvergunning. Hierover heeft de Afdeling overwogen dat voor de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, het in beginsel voldoende is dat een vergunningaanvraag strekkende tot legalisatie van de illegale situatie is ingediend die volgens het bevoegd gezag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu en dat het bevoegd gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning. [17]
In dit geval wil het college geen ruimer maatwerkvoorschrift vaststellen. Bij besluit van 7 december 2022 heeft het college de aanvraag van eiseres geweigerd. Doordat het bevoegd gezag geen medewerking wil verlenen aan het ruimere maatwerkvoorschrift en niet op voorhand vaststaat dat het zich niet in redelijkheid op dat standpunt heeft kunnen stellen, bestaat er geen concreet zicht op legalisatie.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank zal op de motivering van het weigeringsbesluit ingaan in het kader van het beroep tegen dit weigeringsbesluit (zaaknummer 22/6112).
Evenredigheid
17. Eiseres betoogt dat de last onevenredige gevolgen voor haar heeft. De enige manier om met zekerheid aan de emissiegrenswaarde van artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit te voldoen is door het bedrijf stil te leggen. Dat heeft tot gevolg dat zij geen opdrachten meer kan aannemen en haar huidige contractuele verplichtingen niet meer zal kunnen nakomen. Daarmee komt het voortbestaan van het bedrijf op het spel te staan, met alle financiële gevolgen van dien. Volgens eiseres is de evenredigheidstoets die verweerder in het bestreden besluit heeft verricht nog steeds ondeugdelijk en onvoldoende gemotiveerd. Volgens eiseres is onvoldoende gemotiveerd dat naftaleen en fluorantheen in stofklasse MVP 1 thuishoren en heeft zij in het maatwerkverzoek en bijbehorende emissiereductieplan van 14 april 2022 afdoende gemotiveerd dat het niet mogelijk is om aan de MVP1-emissiegrenswaarde te voldoen zodat het bedrijf moet worden stilgelegd om aan de last te voldoen. Het college heeft daarnaast ten onrechte geen zwaar gewicht toegekend aan de situatie op immissieniveau. De ZZS-immissie door eiseres ligt ruim onder het maximaal toelaatbaar risiconiveau. Eiseres geeft daarnaast aan dat zij met haar productieproces de circulaire economie bevordert. De PAK-emissies vallen volgens eiseres ook in het niet bij de PAK's die worden veroorzaakt door alledaagse zaken als vuurhaarden, houtstook en verkeer.
17.1.
Het college heeft in het bestreden besluit aan de hand van de evenredigheids-uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) getoetst aan de criteria “geschiktheid”, “noodzakelijkheid” en “evenwichtigheid”, en tot slot de belangen afgewogen. Voor wat betreft “evenwichtigheid” en de belangenafweging staat in het besluit het volgende:
“Van handhaving kan (of moet) worden afgeweken als er sprake is van bijzondere omstandigheden. Een van die bijzondere omstandigheden is als het handhavingsbesluit onevenredige gevolgen heeft voor de overtreder. Nadelige gevolgen van besluitvorming kunnen en hoeven niet voorkomen te worden. Het gaat om het voorkomen van onnodig nadelige gevolgen. [eiseres] stelt dat het besluit van 27 januari 2022 zware financiële gevolgen heeft, omdat een faillissement een waarschijnlijk gevolg zal zijn van het doorzetten van de handhaving. De andere belangen van [eiseres] zijn dat de werkzaamheden bijdragen aan een circulaire economie en dat er op immissieniveau geen grenswaarden worden overschreden. Hierna worden de belangen van GS bij handhaving opgesomd en toegelicht. Afgesloten wordt met een conclusie waarin de belangen van GS en van [eiseres] tegen elkaar zijn afgewogen.
- [eiseres] overschrijdt de emissiegrenswaarde voor PAK’s die zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit. PAK’s zijn aangewezen als Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS). Omdat deze stoffen in potentie een risico kunnen vormen voor de volksgezondheid is het landelijk beleid erop gericht om deze stoffen zoveel mogelijk te weren uit de leefomgeving. Dat [eiseres] de emissiegrenswaarden zoals die zijn opgenomen in tabel 2.5 van het Activiteitenbesluit overschrijdt is niet in geding. Bij een overtreding van het toepasselijk wettelijk kader behoort het bevoegd gezag in beginsel over te gaan tot handhaven. Omdat het algemeen belang gediend is bij handhaving, wordt aan dit belang een zwaar gewicht toegekend.
- Handhavend optreden komt overeen met ons beleid. De provincie Gelderland heeft milieu als kerntaak aangemerkt (naast bijvoorbeeld duurzame ruimtelijke ontwikkeling en het hebben en behouden van een vitaal platteland). Het aanmerken van het milieu als kerntaak heeft als gevolg dat naar aanleiding hiervan een VTH-beleid (vergunningverlening, toezicht en handhaving) wordt geformuleerd. Dit beleid komt tot stand na een grondige analyse van problemen en risico's, die samen met bestuurlijke ambities leiden tot speerpunten. Naar aanleiding van de risicoanalyse is er een onderverdeling gemaakt van de provinciale inrichtingen in de categorieën laag risico, gemiddeld risico, hoog risico en zeer hoog risico. Metaalverwerkers/ijzergieterijen zijn onder de categorie ‘zeer hoog risico’ geschaard. Dit betekent dat VTH-taken hierop worden aangepast. Handhavend optreden is dan voor ons een prioriteit. Hieraan is dus een zwaar gewicht toegekend.
- [eiseres] is gesitueerd op het industrieterrein [locatie 2] . Het gaat hier om een groot industrieterrein dat wordt omsloten door woonwijken. Burgers wonen redelijk dicht bij de emitterende inrichtingen. De omwonenden zijn georganiseerd in een wijkoverleg dat periodiek de problematiek bespreekt. De zorgen bij omwonenden zijn groot. Het belang van de gezondheid van de burgers en het milieu weegt zwaar. Naast [eiseres] zijn er ook andere (zowel gemeentelijke als provinciale) inrichtingen op dit industrieterrein die PAK’s en andere ZZS uitstoten. Ook bij deze inrichtingen wordt handhavend opgetreden wanneer er sprake is van een overtreding.
Afzien van handhaving zou leiden tot een (cumulatie van) onaanvaardbare emissie van ZZS in [locatie 2] en zou een ongewenst precedent scheppen. De gemeente [woonplaats] , die bevoegd gezag is voor de gemeentelijke inrichtingen, heeft aan de luchtkwaliteit ook een hoge prioriteit gegeven. Dit is o.m. neergelegd in het Meetplan voor de luchtkwaliteit in [locatie 2] . Dit meetplan geeft uitvoering aan de moties van de gemeenteraad, die volgen op het Nijmeegse Uitvoeringsprogramma Luchtkwaliteit en houdt rekening met de ingebrachte wensen tijdens diverse overleggen met wijkvertegenwoordigers.
- De emissiegrenswaarden zijn bedoeld om de luchtkwaliteit te garanderen. De normen ten aanzien van emissies zullen in Europa en in Nederland in het bijzonder alleen maar strenger worden. Dit geldt niet alleen voor de emissies van ZZS, maar ook voor andere emissies zoals bijvoorbeeld stikstofuitstoot. Met andere woorden; alle inrichtingen zullen moeten investeren (financieel) om te voldoen aan het wettelijk kader en zullen dit in de toekomst ook moeten blijven doen naarmate de eisen strenger worden. Het toevoegen van de stof naftaleen aan categorie MVP1 van tabel 2.5 behorende bij artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit hangt samen met het strenger worden van de Europese regels omtrent ZZS. Naftaleen en fluorantheen zijn naar aanleiding van deskundigenadviezen ingedeeld in categorie MVP1. Deze regels zijn wettelijk verankerd en het bevoegd gezag heeft hier dan ook op te handhaven. Aan het belang om te voldoen aan Europese regels en emissienormen wordt een zwaar gewicht toegekend. Daar komt bij dat de betreffende stoffen sinds 2015 (fluorantheen) en 2019 (naftaleen) als MVP1-stof zijn aangewezen. [eiseres] heeft inmiddels ruim de tijd gehad om onderzoek te verrichten naar de vraag welke maatregelen getroffen kunnen worden om aan die emissiegrenswaarde te kunnen voldoen.
Belangenafweging
Aan de belangen om handhavend op te treden wordt een groot gewicht toegekend. In de eerste plaats vanwege de beginselplicht tot handhaving en het algemeen belang dat hiermee gediend is. In de tweede plaats omdat de overtreden norm voortkomt uit Europese regelgeving en er een deskundige onderbouwing aan ten grondslag ligt. Op de derde plaats nemen de metaalverwerkers en ijzergieterijen een hoge plaats in op onze prioriteitenlijst in het handhavingsbeleid. De risico’s op schade voor mens en milieu zijn in deze branche ingeschaald als ‘zeer hoog risico’. Omdat schadelijke emissies grote gevolgen kunnen hebben voor een groot aantal mensen en een groot deel van het milieu zijn wij van oordeel dat handhavend optreden bij overtredingen van deze normen noodzakelijk is.
Aan de andere kant hebben wij rekening te houden met de belangen van [eiseres] . In de eerste plaats is dat het financiële belang. [eiseres] stelt dat een faillissement aanstaande is als handhaving wordt doorgezet. Dit belang is niet nader onderbouwd met cijfers. De stelling dat alleen stilleggen van de activiteiten een oplossing is om aan de last te voldoen, is niet onderbouwd. Naar de mening van inhoudelijk deskundigen van de omgevingsdienst zijn wel degelijk maatregelen te treffen die de emissie beperken. Sluiting is niet het onvermijdbaar gevolg van dit besluit. Het is bovendien een belang waaraan wij niet een groot gewicht toekennen. Uiteraard zijn wij begaan met het lot van inrichtingen in onze provincie. Dit betekent echter niet dat inrichtingen te allen tijde beschermd moeten worden en gevrijwaard blijven van bestuursrechtelijk optreden. Met veranderde wet- en regelgeving zal nu eenmaal rekening gehouden moeten worden. Het is onderdeel van het bedrijfsrisico. De wet- en regelgeving geldt bovendien voor alle inrichtingen in Nederland die vergelijkbaar zijn met [eiseres] . [eiseres] wordt hierdoor wellicht nadelig getroffen, maar niet nadeliger dan andere inrichtingen in deze branche. Er zal geïnvesteerd moeten worden in innovatie, werkwijzen en technieken om in deze branche met deze wet- en regelgeving werkzaam te kunnen blijven. Hetzelfde geldt voor het feit dat [eiseres] aan circulaire economie doet en gedienstig is aan het milieu. Dit is een belang dat door ons is meegewogen.”
17.2.
Wat eiseres heeft aangevoerd over de indeling in stofklassen ziet op het aspect “geschiktheid”. Dit onderdeel is in het kader van de exceptieve toetsing al aan bod gekomen. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het middel niet geschikt is om het gestelde doel te bereiken. De rechtbank zal vervolgens beoordelen of de last evenwichtig is.
Voor wat betreft het emissiereductieplan blijkt uit de stukken dat dit op 30 december 2021 is ingediend bij het college en door het college op 27 januari 2022 als onvoldoende is beoordeeld. Daarna is op 8 april 2022 een gewijzigde emissiereductieplan ingediend, dat vervolgens bij brief van 6 december 2022 op 7 punten als onvoldoende is beoordeeld.
Zoals de rechtbank hierna in overweging 21.2 overweegt, heeft het college in redelijkheid kunnen verlangen dat in het emissiereductieplan alle mogelijk te nemen maatregelen worden onderzocht. Nu dat niet is gedaan, staat niet vast dat verdergaande reductie van de emissie niet mogelijk is, en blijkt uit het emissiereductieplan dus ook niet dat handhavend optreden onevenredig is.
De rechtbank overweegt daarnaast dat het college het (financiële) belang van eiseres, de werkzaamheden die eiseres verricht voor een circulaire economie en de immissiegrenswaarden uitdrukkelijk heeft betrokken in de belangenafweging en dat het college aan de bescherming van het milieu een zwaarder gewicht heeft toegekend. Dit acht de rechtbank niet onredelijk.
De rechtbank is van oordeel dat het college afdoende heeft gemotiveerd waarom handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie over het beroep tegen de last onder dwangsom
18. Het beroep tegen de last onder dwangsom is ongegrond. Omdat de last onder dwangsom in stand blijft dient eiseres binnen 6 weken na deze uitspraak aan de emissiegrenswaarden te voldoen om te voorkomen dat zij dwangsommen verbeurt.
Weigeringsbesluit maatwerkvoorschriften (22/6112)
Aanvraag
19. Eiseres heeft op 8 april 2022 bij het college een aanvraag ingediend om een maatwerkbesluit te nemen. Bij deze aanvraag is een notitie van Tauw van 7 april 2022 gevoegd waarin een nadere toelichting op het verzoek wordt gegeven.
In de notitie staat het volgende:
“Concreet verzoekt [eiseres] om een aangepaste emissiegrenswaarde voor de emissies van PAK behorend tot stofklasse MVP1. [eiseres] verzoekt om de huidige emissie van PAK in eenduidige en controleerbare maatwerkvoorschriften vast te leggen op de volgende wijze:
•
Primair: vooruitlopend op de nieuwe BREF SG wordt voorgesteld het maatwerk te richten op het vastleggen van een emissiegrenswaarde overeenkomstig de toekomstige met BBT geassocieerde emissieniveaus (BAT-AEL) voor benzo[a]pyreen van 0,001-0,005 mg/m3.
Primair: vooruitlopend op de nieuwe BREF SG wordt voorgesteld het maatwerk te richten op het vastleggen van een emissiegrenswaarde overeenkomstig de toekomstige met BBT geassocieerde emissieniveaus (BAT-AEL) voor benzo[a]pyreen van 0,001-0,005 mg/m3.
In de ontwerp-BREF SG wordt de meest schadelijke PAK, benzo[a]pyreen, als markerstof voor PAK-emissies beschouwd. Het maatwerkvoorschrift leidt ertoe dat in het vervolg de overeenstemming met de MVP1-emissiegrenswaarde, waar het gaat om PAK, wordt beoordeeld aan de hand van de benzo[a]pyreen-emissie. Hiermee wordt een duidelijke en eenvoudige oplossing gecreëerd die geen afbreuk doet aan het milieubelang dat wordt gediend met de MVP1-emissiegrenswaarde in artikel 2.5 Activiteitenbesluit.
•
Subsidiair: als alternatief voor het primaire verzoek, verzoekt [eiseres] om een emissiegrenswaarde vast te leggen van 1 mg/m3 voor de gesommeerde PAK van naftaleen, fluorantheen, benzo(g,h,i)peryleen, benzo(a)pyreen, benzo(b)fluorantheen, benzo(k)fluorantheen en indeno(1,2,3-cd)pyreen. Dit zijn, met uitzondering van antraceen, alle stoffen die in artikel 1.1 Activiteitenbesluit als PAK worden gedefinieerd en die behoren tot stofklasse MVP1. Het maatwerkvoorschrift leidt ertoe dat in het vervolg de MVP1-emissiegrenswaarde, waar het gaat om PAK, wordt beoordeeld aan de hand van de emissies van deze stoffen. Hiermee wordt een duidelijke en eenvoudige oplossing gecreëerd die geen afbreuk doet aan het milieubelang dat wordt gediend met de MVP1-emissiegrenswaarde in artikel 2.5 Activiteitenbesluit.”
Subsidiair: als alternatief voor het primaire verzoek, verzoekt [eiseres] om een emissiegrenswaarde vast te leggen van 1 mg/m3 voor de gesommeerde PAK van naftaleen, fluorantheen, benzo(g,h,i)peryleen, benzo(a)pyreen, benzo(b)fluorantheen, benzo(k)fluorantheen en indeno(1,2,3-cd)pyreen. Dit zijn, met uitzondering van antraceen, alle stoffen die in artikel 1.1 Activiteitenbesluit als PAK worden gedefinieerd en die behoren tot stofklasse MVP1. Het maatwerkvoorschrift leidt ertoe dat in het vervolg de MVP1-emissiegrenswaarde, waar het gaat om PAK, wordt beoordeeld aan de hand van de emissies van deze stoffen. Hiermee wordt een duidelijke en eenvoudige oplossing gecreëerd die geen afbreuk doet aan het milieubelang dat wordt gediend met de MVP1-emissiegrenswaarde in artikel 2.5 Activiteitenbesluit.”
Besluit
20. Het college heeft in het bestreden besluit van 7 december 2022 geweigerd om met toepassing van artikel 2.4, achtste lid, van het Activiteitenbesluit afwijkende emissiegrenswaarden voor PAK’s vast te stellen en het volgende overwogen:
“Uit immissieberekeningen is gebleken dat er op leefniveau geen MTR normen worden overschreden. Artikel 2.4 lid 5 AB vormt daarmee geen belemmering voor een afwijkende emissiegrenswaarde. MTR betekent maximaal toelaatbaar risico. Dat betekent niet dat een waarde onder de MTR altijd ruimte voor maatwerk betekent.
Het klopt dat in de draft versie van de BREF Smederijen en gieterijen van februari 2022 in tabel 4.15 van BBT 38 voor benzo[a]pyreen een AEL van 0,001 tot 0,005 mg/Nm3 is opgenomen. Voor de PAK emissies waarvoor geen BBT conclusies zijn opgenomen blijft echter gelden dat deze onder het AB vallen en bij invoering van de omgevingswet onder het Besluit activiteiten leefomgeving (BAL). Daarnaast is sprake van een draftversie BREF Smederijen en Gieterijen waarvan onzeker is de geformuleerde BBT-conclusies ook daadwerkelijk in de definitieve BREF worden opgenomen.
Voor de som van naftaleen, fluorantheen, benzo(g,h,i)peryleen, benzo(a)pyreen, benzo(b)fluorantheen, benzo(k)fluorantheen en indeno(1,2,3-cd)pyreen geldt nu een emissiegrenswaarde van 0,05 mg/Nm3.
Volgens artikel 1.3b en bijlage 12b Activiteitenregeling geldt voor de stof antraceen een stofklasse MVP1 met een afwijkende emissie-grenswaarde van 5 mg/Nm3 tot 1 januari 2023. Vanaf 1 januari 2023 geldt ook voor antraceen de emissiegrenswaarde van 0,05 mg/Nm3 voor de stofklasse MVP1 (zie de publicatie in de staatscourant van 4 november 2022 (nr. 25973).
Indien medewerking wordt verleend aan het maatwerkverzoek betekent dit dat deze emissiegrenswaarde met een factor 20x wordt verhoogd naar 1 mg/m3. Deze waarde van 1 mg/Nm3 is hoger dan de gemeten waarden tijdens de emissiemetingen van 23 sep 2021 (0,7197 mg/Nm3) en van 26 okt 2021 (0,2459 mg/Nm3). Duidelijk is dat medewerking verlenen aan een maatwerkverzoek voor een emissiegrenswaarde die hoger is dan de huidige emissiegrenswaarde, niet in het belang is van de bescherming van het milieu en het belang van het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van luchtverontreiniging overeenkomstig artikel 2.4 lid 2 en lid 8 AB. Daar komt bij dat de minimalisatieplicht te allen tijde geldt. De risico’s van ZZS wegen zwaar. Het streven is om mondiaal, Europees en nationaal deze stoffen uit de leefomgeving te weren. Meewerken aan dit maatwerkverzoek staat haaks op de minimalisatieverplichting.
Op basis van 2.4.lid 9 AB kan het bevoegd gezag op basis van kosteneffectiviteit en een integrale afweging van de mogelijkheden voor emissiebeperking tot een afwijkende emissiegrenswaarde besluiten. In het maatwerkverzoek wordt hiervoor verwezen naar het emissiereductieplan dat als bijlage bij het maatwerkverzoek is gevoegd. Bij de beoordeling van het emissiereductieplan is geconstateerd dat gebruikte gegevens niet objectief en verifieerbaar zijn. Daarnaast zijn er in een TNO onderzoek van maart 2004 naar de emissiesituatie van de [eiseres] potentiële maatregelen beschreven die in het emissiereductieplan niet meer of onvoldoende worden uitgewerkt. Het emissiereductieplan biedt daarom onvoldoende uitgangspunten om hiermee vast te stellen dat een afweging op basis van kosten en baten zou moeten leiden tot afwijkende emissiegrenswaarden. Ook ontbreekt een integrale afweging van de mogelijkheden voor emissiebeperking om invulling te geven aan de minimalisatieplicht voor ZZS (art 2.4 lid 2 AB). Op basis van deze gegevens weigeren wij een maatwerkvoorschrift vast te stellen dat afwijkt van de emissiegrenswaarden.”
Gronden
21. Eiseres betoogt dat de specifieke kenmerken van de PAK die zij uitstoot, namelijk naftaleen en fluorantheen die samen 99% van de MVP1 PAK’s omvatten, maken dat het belang van het milieu en het belang van de voorkoming en beperking van luchtverontreiniging zich niet verzetten tegen het instemmen met het maatwerkverzoek. Deze PAK’s beschikken niet aantoonbaar over de carcinogene, mutagene of toxische eigenschappen die een kwalificatie als ZZS rechtvaardigen. Deze PAK’s zijn volgens eisers ook geen vaste stoffen (en dus MVP1), maar vluchtig (en dus MVP 2 of gO). In dat geval zou een emissiegrenswaarde van 1 mg/Nm3 beter passen. Volgens eiseres wordt hier in het bestreden besluit niet op ingegaan.
In haar reactie op het deskundigenadvies van de STAB geeft eiseres aan dat ook de STAB tot de conclusie komt dat er goede redenen zijn om voor naftaleen met maatwerk een andere emissiegrenswaarde toe te staan als wordt aangenomen dat sprake is van een ZZS.
De STAB wijst in het advies ook op het “Adviesdocument Omgevingsdiensten voor Vergunningverlening en Controle op Emissies van Benzeen en PAK bij Asfaltcentrales” van de Omgevingsdienst NL (het “Advies’).’ In dit Advies worden bevoegd gezagen geadviseerd om voor asfaltcentrales die de PAK-emissiegrenswaarden overschrijden, maatwerkvoorschriften te stellen. Dit vanwege dezelfde redenering die voor de ijzergieterij opgaat, te weten dat specifieke gebruiksomstandigheden maken dat bij asfaltcentrales veelal sprake is van MVP1-stoffen die vluchtig worden geëmitteerd. In het Advies wordt daarom geadviseerd om een emissiegrenswaarde van 1,0 mg/Nm3 voor te schrijven voor het totaal aan PAK, waarbij de volgende van de 8-Abm PAK’s als vluchtig worden beschouwd:
antraceen, benzo[ghi]peryleen, fluorantheen, indeno[1,2,3 -cd]pyreen en naftaleen.
Uit het STAB-advies en het adviesdocument volgt daarom volgens eiseres dat vanuit het milieubelang geen zwaarwegende belemmeringen bestaan om voor de PAK’s die al dan niet vanwege de specifieke procesomstandigheden in vluchtige vorm worden geëmitteerd, een hogere emissiegrenswaarde toe te staan die aansluit bij de norm van 1,0 mg/Nm3 voor MVP2-stoffen uit artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit.
Eiseres betoogt daarnaast dat het college een onjuist toetsingskader toepast. Volgens eiseres volgt uit artikel 2.4, achtste lid, van het Activiteitenbesluit dat de genoemde belangen zich niet moeten verzetten tegen het stellen van maatwerk. De impliciete veronderstelling van het college dat maatwerk niet mogelijk is als geen sprake is van een verbetering voor het milieu, is volgens eiseres gebaseerd op een onjuiste interpretatie van het artikel. Zij verwijzen daarvoor naar een uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2312).
Volgens eiseres wordt ook ten onrechte de minimalisatieverplichting in de argumentatie betrokken omdat de minimalisatieverplichting los staat van de mogelijkheid om maatwerk toe te passen. Daarmee zou artikel 2.4, achtste lid, van het Activiteitenbesluit ook een dode letter worden omdat het stellen van maatwerkvoorschriften dan nooit toelaatbaar zou zijn.
Het meewerken aan het maatwerkverzoek staat volgens eiseres niet haaks op de minimalisatieverplichting omdat zij in het emissiereductieplan heeft onderbouwd dat een verdere beperking van haar PAK emissies op dit moment niet mogelijk is. In lijn met de minimalisatieverplichting worden de ZZS-emissies dus zo goed als het kan beperkt.
Eiseres betwist verder dat het emissiereductieplan ontoereikend is omdat maatregelen uit een TNO-onderzoek uit 2004 onvoldoende zijn uitgewerkt. Dit onderzoek is al 18 jaar oud en dateert nog van vóór de milieuvergunning uit 2006. Dit onderzoek had daarom al bij de eerdere besluit betrokken moeten worden en kan niet ten grondslag worden gelegd aan het bestreden besluit.
Oordeel van de rechtbank
21.1.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 23 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1696) heeft het college beleidsruimte bij het nemen van de beslissing om maatwerkvoorschriften te stellen. Als wordt besloten tot het stellen daarvan, heeft het college beoordelingsruimte bij de vaststelling van wat nodig is ter bescherming van het milieu.
21.2.
Uit artikel 2.4, achtste lid, van het Activiteitenbesluit volgt dat het college pas bevoegd is om af te wijken van artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit als de geografische ligging, de plaatselijke milieuomstandigheden of de technische kenmerken van de betrokken installatie daartoe aanleiding geven. Niet in geschil is dat de geografische ligging van de inrichting van eiseres geen aanleiding vormt voor een ruimer maatwerkvoorschrift. Uit de Nota van Toelichting bij het Activiteitenbesluit volgt ook dat er binnen Nederland weinig gevallen zijn zullen zijn waarbij de geografische ligging van de inrichting leidt tot een afwijkend niveau van de beste beschikbare technieken. [18] Voor wat betreft de plaatselijke milieuomstandigheden geldt dat deze geen reden zijn om minder strenge eisen te stellen, maar alleen om strengere emissiegrenswaarden te stellen. [19]
Zodoende resteert als grondslag voor ruimere maatwerkvoorschriften enkel de technische kenmerken van de installatie. Artikel 2.4, negende lid, bepaalt dat ten aanzien van de technische kenmerken onder meer rekening wordt gehouden met een afwijkend emissiepatroon, de kosten en baten en een integrale afweging van de mogelijkheden voor emissiebeperking.
21.3.
Het college komt in het bestreden besluit na toetsing aan de derde voorwaarde, de technische kenmerken van de installatie, tot de conclusie dat zij over te weinig informatie beschikt om dit aspect goed te kunnen beoordelen omdat het emissiereductieplan niet volledig is.
De rechtbank overweegt dat het aan eiseres is om met informatie over de installatie te onderbouwen dat een maatwerkvoorschrift nodig is. Dit staat ook op pagina 152 van de Nota van Toelichting:
“Indien maatwerk nodig is op basis van de technische kenmerken van de installatie, in verband met de kosten en baten, zal de drijver van de inrichting informatie moeten aanleveren om maatwerk mogelijk te kunnen maken. De drijver van de inrichting zal dan ook een kosteneffectiviteitsberekening moeten maken, die het bevoegd gezag kan gebruiken als onderbouwing van het maatwerkvoorschrift.
Voor de toepassing van de kosten- en batenafweging die rekening houdt met de specifieke risico’s die met zeer zorgwekkende stoffen gepaard gaan bij het nemen van maatregelen, zal in de toekomst een handboek worden ontwikkeld voor het bevoegd gezag en de inrichtingen.”
De rechtbank acht het niet onredelijk dat het college van eiseres verlangt dat alle mogelijke maatregelen die kunnen worden toegepast om de emissie te beperken, met de bijbehorende kosten en baten, moeten worden uitgewerkt in het emissiereductieplan. Pas dan kan immers door het college een integrale afweging worden gemaakt. In het TNO-onderzoek uit 2004 staan, naast de in het emissiereductieplan beschreven maatregelen, andere emissiebeperkende maatregelen. Deze zullen in het emissiereductieplan moeten worden meegenomen.
Eiseres heeft niet nader onderbouwd dat de resultaten van dit onderzoek uit 2004 achterhaald zijn en daarom niet meer in het emissiereductieplan hoefden te worden opgenomen. Het college kon daarom in redelijkheid verlangen dat alle maatregelen uit dit TNO-onderzoek in het emissiereductieplan zouden worden beoordeeld, en dat voor de andere maatregelen meer inzicht zou worden gegeven in de kosten en baten. Pas als vast staat dat de technische kenmerken van de betrokken installatie daartoe aanleiding geven, is het college immers bevoegd om een maatwerkvoorschrift vast te stellen. Daar hoort volledig inzicht in de kosten en baten en een integrale afweging van de mogelijkheden voor emissiebeperking bij.
Dat eiseres door een verhoudingsgewijs hoge uitstoot van naftaleen en fluorantheen ten opzichte van de andere PAK’s beschikt over een afwijkend emissiepatroon betekent dus niet dat het college reeds daarom bevoegd was om ruimere maatwerkvoorschriften te stellen.
De beroepsgrond slaagt niet.
21.4.
Over het betoog van eiseres over het toetsingskader merkt de rechtbank op dat in het bestreden besluit niet staat dat met toepassing van artikel 2.4, achtste lid, van het Activiteitenbesluit nooit een ruimer maatwerkvoorschrift kan worden vastgesteld. Het college is immers niet toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling.
Het college heeft met betrekking tot het toetsingskader voor de inhoudelijke beoordeling wel terecht aangegeven dat het streven voor ZZS is om te komen tot minimale emissies en dat de minimalisatieverplichting daarom een rol speelt bij de beoordeling van een maatwerkverzoek. In de Nota van Toelichting bij het Activiteitenbesluit staat ook dat de afweging voor het opleggen van afwijkende eisen bij ZZS strenger kan uitpakken vanwege de minimalisatieverplichting die geldt voor ZZS. [20] Dat er voor ZZS bij het opleggen van een maatwerkvoorschrift een strengere afweging plaats moet vinden betekent dus niet dat er nooit een versoepeling zou kunnen plaatsvinden en dat artikel 2.4, achtste lid, van het Activiteitenbesluit een dode letter is, zoals eiseres aangeeft. De overwegingen van het college op dit punt moeten bovendien in samenhang worden gelezen met de door eiseres aangevraagde emissiegrenswaarde van 1 mg/Nm3, die twintig maal hoger is dan de emissiegrenswaarde uit artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit.
Het college heeft in het aanvullende verweerschrift aangegeven dat het verzoek om maatwerk wel inhoudelijk beoordeeld zal worden als het emissiereductieplan aan alle vereisten voldoet.
Conclusie over het beroep tegen het weigeringsbesluit
22. Het beroep tegen het weigeringsbesluit is ongegrond.
Griffierecht en proceskosten
23. Omdat beide beroepen ongegrond zijn krijgt eiseres het griffierecht niet terug en ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzitter, en mr. M. Duifhuizen en mr. S.E.M. Lichtenberg, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage wetgeving
Activiteitenbesluit
In artikel 2.3b van het Activiteitenbesluit staat het volgende:
“1 Voor de toepassing van deze afdeling wordt onder een zeer zorgwekkende stof verstaan: een stof die voldoet aan een of meer van de criteria of voorwaarden, bedoeld in artikel 57 van EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen.
2 Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over zeer zorgwekkende stoffen.”
Artikel 2.4 van het Activiteitenbesluit luidde als volgt:
“(…)
2 Emissies van zeer zorgwekkende stoffen naar de lucht worden zoveel mogelijk voorkomen dan wel, indien dat niet mogelijk is, tot een minimum beperkt.
(…)
8 Indien de geografische ligging, de plaatselijke milieuomstandigheden of de technische kenmerken van de betrokken installatie daartoe aanleiding geven, kan het bevoegd gezag, als het belang van de bescherming van het milieu en het belang van het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van luchtverontreiniging zich daartegen niet verzetten, bij maatwerkvoorschrift voor de stofcategorie ZZS voor zover het betreft:
a. een inrichting type C, emissiegrenswaarden vaststellen die afwijken van de emissiewaarden, bedoeld in het vijfde lid, dan wel afwijken van de emissiewaarden in de tabellen 2.5 en 2.6 of de tijdelijk bij ministeriële regeling vastgestelde waarden als bedoeld in artikel 2.5, zesde lid, dan wel andere eisen stellen;
b. een inrichting type B, eisen stellen aan de situering en uitvoering van het afvoerpunt van emissies;
c. eisen stellen aan de emissies van diffuse bronnen.
9 Ten aanzien van de technische kenmerken, bedoeld in het achtste lid, wordt onder meer rekening gehouden met een afwijkend emissiepatroon, de kosten en baten en een integrale afweging van de mogelijkheden voor emissiebeperking.”
In artikel 2.5, eerste lid, van het Activiteitenbesluit staat het volgende:
“1 Indien de som van de onder normale procesomstandigheden gedurende één uur optredende massastromen van stoffen in de stofcategorieën ZZS, sA en gO naar de lucht binnen eenzelfde stofklasse vanuit alle puntbronnen in de inrichting de in tabel 2.5 opgenomen grensmassastroom van die stofklasse overschrijdt, is de emissieconcentratie van die stofklasse per puntbron niet hoger dan de in tabel 2.5 opgenomen emissiegrenswaarde behorende bij die stofklasse.”
In tabel 2.5 staan de volgende emissiegrenswaarden voor Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS):
In artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit staat het volgende:
“1 In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
PAK’s: som van naftaleen, anthraceen, fluorantheen, benzo(g,h,i)peryleen, benzo(a)pyreen, benzo(b)fluorantheen, benzo(k)fluorantheen en indeno(1,2,3-cd)pyreen.
2 In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt ten aanzien van emissies naar de lucht, verstaan onder:
(…)
gO:stofcategorie van gasvormige organische stoffen, met uitzondering van methaan;
sO:stofcategorie van stofvormige organische stoffen;
Grensmassastroom: een drempelwaarde per stofklasse, uitgedrukt in gram emissie per uur, waarboven een emissie naar de lucht als relevant beschouwd wordt.
Stofklasse: onderverdeling binnen een stofcategorie op basis van vergelijkbare (toxicologische) eigenschappen.
MVP: stofklasse van minimalisatieverplichte stoffen.
(…)
3. Bij ministeriële regeling kunnen, in het belang van de bescherming van het milieu, regels worden gesteld over de aanwijzing van stoffen en de onderverdeling van stofklassen en stofcategorieën als bedoeld in het tweede lid.”
De regeling waar in artikel 1.1, derde lid, naar wordt verwezen is de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: Activiteitenregeling).
Activiteitenregeling
Artikel 1.3b van de Activiteitenregeling luidt als volgt:
“1 Als stoffen, stofklassen en stofcategorieën als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van het besluit, worden in ieder geval aangewezen en onderverdeeld de stoffen, stofklassen en stofcategorieën in bijlage 12a.
(…).”
Artikel 1.3c van de Activiteitenregeling luidt als volgt:
“1 Onverminderd artikel 1.3b valt een stof in ieder geval in de stofcategorie zeer zorgwekkende stoffen, bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van het besluit en tabel 2.5 van het besluit en is in ieder geval een zeer zorgwekkende stof als bedoeld in artikel 2.3b, tweede lid, van het besluit, indien deze stof voorkomt op:
bijlage VI van EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels, en is ingedeeld als carcinogeen, mutageen of reprotoxisch, categorie 1a of categorie 1b;
de inventaris van geclassificeerde stoffen als bedoeld in artikel 42, eerste lid, van EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels, en is ingedeeld als carcinogeen, mutageen of reprotoxisch, categorie 1a of categorie 1b;
de kandidatenlijst, bedoeld in artikel 59 van EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen;
bijlage XIV van EG-verordening registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen;
bijlage I, II, III of IV van Verordening (EU) nr. 2019/1021 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende persistente organische verontreinigende stoffen (PbEU 2019, L 169) [21] ;
de lijst van stoffen voor prioritaire actie die is vastgesteld op grond van artikel 6 van het op 22 september 1992 te Parijs tot stand gekomen OSPAR Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan, met Bijlagen en Aanhangsels (Trb. 1993, 16 en 141, 1998, 169, 2000, 74, 2001, 157, 2008, 60 en 203, 2011, 231), of
bijlage X van de kaderrichtlijn water, voor zover een stof in die bijlage is aangewezen als prioritaire gevaarlijke stof.
(…).”
In bijlage 12a van de Activiteitenregeling is een lijst van stoffen, stofklassen en stofcategorieën opgenomen.
CAS-nummer
Naam
Stofcategorie
Stofklasse
206-44-0
fluorantheen (PAK)
ZZS
MVP1
91-20-3
naftaleen; naftaline
ZZS
MVP1
Artikel 57 van de REACH-verordening luidt als volgt:
“De volgende stoffen kunnen volgens de procedure van artikel 58 in bijlage XIV worden opgenomen:
a. a) stoffen die voldoen aan de criteria voor indeling in de gevarenklasse kankerverwekkendheid van categorie 1A of 1B overeenkomstig afdeling 3.6, van bijlage I bij Verordening (EG) nr. 1272/2008;
b) stoffen die voldoen aan de criteria voor indeling in de gevarenklasse mutageniteit in geslachtscellen van categorie 1A of 1B overeenkomstig afdeling 3.5, van bijlage I bij Verordening (EG) nr. 1272/2008;
c) stoffen die voldoen aan de criteria voor indeling in de gevarenklasse voortplantingstoxiciteit categorie 1A of 1B, schadelijke effecten voor de seksuele functie, de vruchtbaarheid of de ontwikkeling, overeenkomstig afdeling 3.7, van bijlage I bij Verordening (EG) nr. 1272/2008;
d) stoffen die volgens de criteria van bijlage XIII persistent, bioaccumulerend en toxisch zijn;
e) stoffen die volgens de criteria van bijlage XIII zeer persistent en zeer bioaccumulerend zijn;
f) stoffen, zoals die welke hormoonontregelende eigenschappen hebben of die welke persistente, bioaccumulerende en toxische eigenschappen of zeer persistente en zeer bioaccumulerende eigenschappen hebben, die niet aan de criteria onder d) en e) voldoen, ten aanzien waarvan wetenschappelijke aanwijzingen worden gevonden voor waarschijnlijke ernstige gevolgen voor de gezondheid van de mens of voor het milieu die even zorgwekkend zijn als die van de stoffen die onder a) tot en met e) zijn vermeld en die per afzonderlijk geval volgens de procedure van artikel 59 worden vastgesteld.”
Bijlage: passages uit het STAB advies
In het advies staat in paragraaf 3.2.2 met betrekking tot naftaleen het volgende:
“
Carcinogeniteit (REACH)
Carcinogeniteit (REACH)
Er is sprake van "carcinogeniteit" in de zin van REACH indien wordt voldaan aan het volgende, in artikel 57 REACH genoemde, criterium:
"stoffen die voldoen aan de criteria voor indeling in de gevarenklasse kankerverwekkendheid van categorie 1A of 1B overeenkomstig afdeling 3.6, van bijlage I bij Verordening (EG) nr. 1272/2008 (de CLP-verordening)". Een stof is dus carcinogeen in de zin van artikel 57 REACH als deze volgens de methodiek van de CLP-verordening als kankerverwekkend is erkend. Afdeling 3.6 van bijlage I bij de CLP-verordening verdeelt kankerverwekkende stoffen in categorie 1A, categorie 1 B en categorie 2. Categorieën 1A en 1 B omvat stoffen waarvan bekend is of verondersteld wordt dat zij kankerverwekkend zijn voor mensen. Categorie 2 omvat stoffen die ervan verdacht worden kankerverwekkend voor mensen te zijn. Naftaleen is in bijlage VI van de CLP-verordening opgenomen en aangeduid als "verdacht van het veroorzaken van kanker (H351)". Naftaleen behoort daarmee tot categorie 2, en voldoet op basis van carcinogeniteit dus niet aan het criterium opgenomen in artikel 57 REACH.
Concreet betekent dit dat er aanwijzingen zijn dat naftaleen kankerverwekkend is (op basis van gegevens die ontleend zijn aan studies bij mensen en/of dieren), maar dat er nog onvoldoende bewijskracht is om dit vast te stellen. De kankerverwekkendheid van naftaleen is dus nog niet zodanig zeker dat de stof voldoet aan de criteria uit REACH. Dit betekent dat de stof niet om die reden op grond van artikel 2.3b, lid 1, van het Activiteitenbesluit als ZZS kan worden aangemerkt. Daarbij zijn er sterke aanwijzingen dat de carcinogeniteit van naftaleen (voor zover die is vastgesteld) lager is dan die van andere - schadelijkere - PAK's. Dit blijkt bijvoorbeeld wanneer men de aanbevelingen van de Europese Scientific Committee on Occupational Exposure Limits (SCOEL) voor naftaleen en benzo[a]pyreen met elkaar vergelijkt: voor blootstelling aan benzo[a]pyreen bestaat geen veilige drempelwaarde, terwijl de onderzoeken naar de effecten van naftaleen erop lijken te wijzen dat beperkte en/of incidentele blootstelling geen onomkeerbare effecten heeft.
Dit vindt ook zijn weerslag in de blootstellingsnormen die voor naftaleen gelden. De Arbeidsomstandighedenregeling geeft voor naftaleen een blootstellingslimiet van 50 mg/m3 als 8-uur tijdgewogen gemiddelde (TGG). Voor benzo[a]pyreen geldt een norm van 0,00055 mg/m3 als 8-uur TGG. De ARBO-norm voor naftaleen is daarmee circa 90.000 keer minder streng dan die voor benzo[a]pyreen.
Persistentie (POP-verordening)
In de POP-verordening zijn PAK's als groep opgenomen. De reden van opname van PAK’s in de POP-verordening lijkt (gelet op het doel van de POP-verordening) de persistentie van PAK's in het milieu. Van veel PAK's is inderdaad bekend dat deze langdurig in het milieu aanwezig blijven, en meerdere PAK's (waaronder bijvoorbeeld fluorantheen en benzo[a]pyreen) staan op de REACH-kandidatenlijst vanwege hun persistente, bioaccumulerende én toxische (PBT) eigenschappen.
De POP-verordening is een uitwerking van het "Protocol inzake persistente organische verontreinigende stoffen bij het Verdrag van 1979 betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand" (het POP-protocol of het Protocol van Aarhus) van 19 februari 2004, en het "Verdrag van Stockholm inzake persistente organische verontreinigende stoffen" (het Verdrag van Stockholm) van 14 oktober 2004. Stoffen kunnen in de POP-verordening worden opgenomen als ze zijn opgenomen in het Verdrag van Stockholm of het POP-protocol. PAK's zijn als groep opgenomen in het POP-protocol, en staan daarom sinds 2004 in de POP-verordening.
Het POP-protocol maakt geen onderscheid tussen verschillende PAK's. Wel wordt bij de vermelding van PAK's toegelicht dat "voor emissie-inventarissen de volgende vier indicator-stoffen moeten worden gebruikt: benzo(a)pyreen, benzo(b)fluorantheen, benzo(k)fluorantheen, en indeno(1,2,3-cd)pyreen" .
STAB heeft geen motivatie voor de opname van PAK's in het POP-protocol en de POP-verordening kunnen achterhalen. STAB heeft ook geen criteria voor het opnemen van stoffen in het POP-protocol gevonden. STAB kan daarom ook niet vaststellen of naftaleen, als individuele stof bewust (op basis van de individuele eigenschappen van de stof) in het POP-protocol en de POP-verordening is opgenomen.
PBT en vPvB (REACH)
Naftaleen is geen ZZS op basis van de criteria uit REACH, maar omdat de criteria voor opname in het POP-protocol niet kunnen worden achterhaald beschouwt STAB naftaleen hier ook nog in het licht van de criteria van REACH die betrekking hebben op persistentie. Bijlage XIII bij REACH noemt criteria voor persistentie, bioaccumulatie en toxiciteit (PBT). Een stof is een PBT-stof als het aan alle drie de criteria voldoet. Bijlage XIII noemt daarnaast criteria voor "zeer persistent" en "zeer bioaccumulerend" (vPvB). Een stof is een vPvB-stof als deze aan beide criteria voldoet. In het "European Union Risk Assessment Report" (2003) over naftaleen rapporteert het ECHA over de gevaareigenschappen van naftaleen. In 2007 is hier een addendum aan toegevoegd, waarin naftaleen wordt getoetst aan de PBT- en vPvB-criteria uit REACH. Hieruit blijkt het volgende:
- Naftaleen heeft een halfwaardetijd van circa zeven dagen in oppervlaktewater en 230 dagen in sediment. Naftaleen voldoet hiermee aan de criteria voor "persistent" (P) en "zeer persistent" (vP) zoals opgenomen in bijlage XIII REACH.
- Naftaleen vertoont een beperkte mate van bioaccumulatie, maar niet voldoende om aan de criteria voor "bioaccumulerend" (B) of "zeer bioaccumulerend" (vB) te voldoen.
- Qua toxiciteit voldoet naftaleen niet aan de criteria voor schadelijkheid voor het aquatisch milieu of de menselijke gezondheid die in de bijlage zijn opgenomen.
Naftaleen is vanwege de hoge halfwaardetijd in sediment dus (zeer) persistent. Naftaleen is echter minder persistent dan sommige andere PAK's zoals benzo[a]pyreen (zie paragraaf 2.2 van dit verslag).
Naftaleen voldoet niet aan de criteria voor bioaccumulatie of toxiciteit. Naftaleen is daarmee binnen REACH geen PBT of vPvB-stof. Dit betekent dat de stof niet om die reden op grond van artikel 2.3b, lid 1, van het Activiteitenbesluit als ZZS kan worden aangemerkt.
Conclusie
STAB heeft niet kunnen achterhalen hoe de opname van naftaleen als ZZS in bijlage 12a van de Activiteitenregeling is gemotiveerd. Naftaleen wordt verdacht van kankerverwekkendheid, maar voldoet niet aan de criteria om op basis van REACH als carcinogeen te worden aangemerkt. Naftaleen voldoet ook niet aan de criteria uit REACH om als vPvB of PBT te worden aangemerkt. Dit betekent dat de stof niet om die reden op grond van artikel 2.3b, lid 1, van het Activiteitenbesluit als ZZS kan worden aangemerkt. Of naftaleen desondanks vanwege de verdachte carcinogeniteit terecht is opgenomen in bijlage 12a van de Activiteitenregeling kan STAB niet beoordelen omdat de criteria voor opname niet inzichtelijk zijn.
Naftaleen behoort tot de PAK's die als groep in de POP-verordening zijn opgenomen. De onderbouwing hiervoor is niet bekend. Binnen de methodiek van REACH is naftaleen echter wel "zeer persistent".”
In het advies staat in paragraaf 3.2.3 met betrekking tot fluorantheen het volgende:
“Persistentie, bioaccumulatie en toxiciteit in REACH
Fluorantheen staat sinds 2019 op de REACH-kandidatenlijst (zoals bedoeld in artikel 59 REACH) vanwege zijn PBT- en vPvB-eigenschappen. Voor deze opname op de kandidatenlijst is door het ECHA een onderbouwing opgesteld. In het "Support document [...]" is toegelicht dat fluorantheen aan de criteria voor PBT- en vPvB-stoffen voldoet:
- Fluorantheen lijkt zeer langzaam in grond en sediment te degraderen. De berekende halfwaardetijd in sediment is meer dan 1.250 dagen. Onderzoek naar afbraak van fluorantheen in de bodem wijst op een halfwaardetijd van meer dan7,8 jaar in de bodem. Fluorantheen voldoet hiermee aan het P en vP criterium in REACH.
- Bioaccumulatie in aquatische organismen is veelvuldig aangetoond. De mate van bioaccumulatie in aquatische organismen is dusdanig hoog dat fluorantheen voldoet aan het criterium voor B en vB (bioconcentratiefactor BCF >5000). Bioaccumulatie kon met inachtneming van de REACH-richtlijnen niet worden aangetoond in op het land levende dieren.
- De toxiciteit van fluorantheen voor aquatische organismen is veelvuldig aangetoond. De gerapporteerde langetermijn-NOEC (no-observed-effect concentration; laagste concentratie waarbij geen effect meer is waargenomen) in aasgarnalen was 0,6 µg/l. Fluorantheen voldoet hiermee aan het criterium voor toxiciteit (T) (NOEC <0,01 mg/L).
Persistentie in de POP-verordening
Hetgeen is beschreven in paragraaf 3.2.2 (Naftaleen) over de opname van naftaleen in de POP-verordening is eveneens van toepassing op fluorantheen. STAB heeft niet kunnen achterhalen hoe de opname van fluorantheen in de POP-verordening gemotiveerd is. Ook hier geldt dat fluorantheen binnen de methodiek van REACH wel "zeer persistent" is.
Het OSPAR-verdrag
Het OSPAR-verdrag heeft als doel de bescherming van het mariene milieu van de Noord-Oost Atlantische Oceaan, waaronder de Noordzee. Onderdeel van het verdrag is een "List of substances of possible concern", waaruit vervolgens een "List of Chemicals for Priority Action" is samengesteld. Stoffen die op de lijst voor prioritaire actie staan zijn een ZZS volgens artikel 1.3c, eerste lid, onder i Activiteitenregeling.
PAK's zijn als groep op de lijst opgenomen. Enkele PAK's, waaronder naftaleen, zijn uitgezonderd. Fluorantheen is niet uitgezonderd. De selectiecriteria om opgenomen te worden in de "List of substances of possible concern" zijn (samengevat) als volgt:
r Persistentie: halfwaardetijd > 50 dagen;
o Bioaccumulatie: BCF > 500, en
r Toxiciteit voor het aquatisch milieu: acuut LC <1mg/L, chronisch NOEC <0,1mg/L.
In de voetnoot bij de vermelding van PAK's in de "List of Chemicals for Priority Action" staat aangegeven dat sommige PAK's, waaronder naftaleen, zijn uitgezonderd omdat ze niet aan de selectiecriteria voldeden.
Carcinogeniteit
Direct contact met fluorantheen (bijvoorbeeld door inslikken) levert gezondheidsschade op. Voor fluorantheen zijn echter geen blootstellingsnormen of ARBO-grenswaarden beschikbaar. Fluorantheen wordt in de ECHA-stoffendatabase niet als kankerverwekkend aangemerkt.
Conclusie
Fluorantheen voldoet aan de criteria om op basis van REACH als PBT en als vPvB te worden aangemerkt. Dit betekent dat fluorantheen op grond van artikel 2.3b, lid 1, van het Activiteitenbesluit als ZZS kan worden aangemerkt. Fluorantheen is op basis van deze eigenschappen ook opgenomen op de kandidatenlijst van REACH.
Fluorantheen voldoet niet aan de criteria om op basis van REACH als carcinogeen te worden aangemerkt.”
In het advies staat in paragraaf 3.3 (stofklasse) het volgende met betrekking tot naftaleen en fluorantheen:
“3.3.2 Stofklasse naftaleen
Volgens de stoffendatabase van het ECHA heeft naftaleen een dampspanning van tussen de 0,0072 kPa en 0,0105 kPa bij 20oC tot 25oC. Hiermee valt naftaleen volgens de definitie van het RIVM dus net onder stofklasse MVP1 (stofvormige stoffen; 0,0072 kPa bij 20oC is lager dan de 0,01 kPa die het RIVM als grens hanteert). De dampspanning van naftaleen is relatief laag (ter vergelijking: de dampspanning van water is 2,34 kPa bij 20oC en die van ethanol is 5,95 kPa bij 20oC). Er zijn echter wel argumenten om naftaleen desondanks als gas- of dampvormig te beschouwen. In de context van emissies naar de lucht worden 2- of 3-ring PAK's vrijwel altijd "vluchtig" genoemd. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het "Background Document on Polycyclic Aromatic Hydrocarbons (PAHs)" van de OSPAR-commissie.
Met name bij verhittingsprocessen (zoals bij eiseres) wordt naftaleen vrijwel alleen in vluchtige (gas- of damp)vorm geëmitteerd. Dit blijkt ook uit het door eiseres overgelegde meetrapport van TAUW (19 januari 2022; Kenmerk R001-1284023RXM-V02-bgj-NL; zie bijlage STAB-1.4, p. 26). Ook in de atmosfeer is naftaleen volledig in gasvorm aanwezig (en niet deeltjesgebonden; zie afbeelding 3-3). Er zijn dus redenen om te overwegen om naftaleen als vluchtig te beschouwen en/of om met maatwerk een andere emissiegrenswaarde toe te staan.
(…)
3.3.3 Stofklasse fluorantheen
Het ECHA noemt in haar stoffendatabase geen dampspanning voor fluorantheen. Het RIVM geeft in het memo luchtnormen voor fluorantheen een dampspanning van 0,0012 Pa (1,2x10 6 kPa) bij 25o C. Een dampspanning van 1,2x10-6 kPa bij 25o C is aanzienlijk lager dan 0,01 kPa bij 20o C (ook wanneer het verschil van 5o C in acht wordt genomen). Volgens de methodiek van het RIVM behoort fluorantheen daarom tot stofklasse MVP1.”
De STAB heeft in hoofdstuk 4 (meetwijze PAK-emissie) op pagina 35 en verder van het advies het volgende overwogen:
“STAB merkt in dit verband in de eerste plaats op dat de aanwijzing van benzo(a)pyreen als marker voor PAK's betrekking heeft op de carcinogene risico's van PAK's. Uit de Richtlijn luchtkwaliteit en uit de toelichting die in het memo luchtnormen van het RIVM is gegeven bij de keuze van benzo(a)pyreen als marker blijkt dat die keuze (alleen) is gebaseerd op de representativiteit van deze stof voor wat betreft de carcinogene risico's van PAK's. Dit neemt echter niet weg dat er PAK's kunnen zijn die (mede) om andere redenen dan carcinogeniteit als ZZS, vallend onder stofklasse MVP1, worden aangemerkt. Uit paragraaf 3.2.3 van dit verslag blijkt dat dit bijvoorbeeld bij fluorantheen het geval is. In een dergelijk geval is benzo[a]pyreen dus geen goede marker, de stof is in dat geval namelijk niet representatief voor alle relevante stofkenmerken van de overige PAK's.
Dat benzo[a]pyreen ook een geschikte marker is voor andere dan carcinogene risico’s blijkt volgens STAB ook niet uit het feit dat deze stof zoals eiseres bij de beantwoording van de vragen van STAB naar voren heeft gebracht, door verschillende instanties wordt gebruikt als marker voor (de carcinogene risico's van) PAK's (zie bijlage STAB-1.3, p. 7-8). Bovendien wijst STAB er op dat het feit dat de Richtlijn luchtkwaliteit voorschrijft dat de immissienorm voor benzo(a)pyreen wordt gebruikt als marker voor het voorkomen van alle PAK's niet betekent dat benzo(a)pyreen ook bij emissienormen, zoals opgenomen in tabel 2.5 van het Activiteitenbesluit, als marker moet worden gehanteerd. De emissienormen uit tabel 2.5 van het Activiteitenbesluit zijn niet vergelijkbaar met de immissienormen uit de richtlijn omdat de in tabel 2.5 genoemde grenswaarden (grensmassastroom en emissiegrenswaarde) gecumuleerde waarden zijn van alle geëmitteerde MVP1-stoffen. De in de richtlijn genoemde immissienorm van 1 ng/m3 voor benzo[a]pyreen is daarentegen geen gecumuleerde waarde, maar een individuele waarde voor benzo[a]pyreen.
STAB vindt benzo[a]pyreen ook niet geschikt als marker bij het toetsen aan de cumulatieve emissienormen (grensmassastroom en emissiegrenswaarde) uit tabel 2.5 van het Activiteitenbesluit. Wat betreft de grensmassastroom wijst STAB er op dat uit de hiervoor geciteerde toelichting in het memo luchtnormen blijkt dat de hoeveelheid benzo[a]pyreen doorgaans minder dan één procent betreft van de hoeveelheid 4-7 ring PAK's, die de carcinogene fractie in emissies na verbranding vormen. Dit betekent dat het feit dat de hoeveelheid van de individuele stof benzo[a]pyreen de cumulatieve grensmassastroom uit tabel 2.5 niet overschrijdt geen goede indicator is voor het al dan niet voorkomen van carcinogene PAK's in de geëmitteerde lucht. Wat betreft de emissiegrenswaarde wijst STAB, ter illustratie van het verschil tussen een gecumuleerde waarde en een individuele waarde, op de Draft voor de nieuwe BREF for the Smitheries and Foundries lndustry. In BAT 38 van deze BREF staat voor benzo[a]pyreen een (individueel) BAT-associated emission level van 0,001 tot 0,005 mg/Nm3. Deze individuele emissiegrenswaarde is tien keer zo streng als de (gecumuleerde) emissiegrenswaarde van 0,05 mg/Nm3 voor MVP1-stoffen uit tabel 2.5 van het Activiteitenbesluit. Dit betekent dat de individuele emissie van benzo[a]pyreen de gecumuleerde emissiegrenswaarde uit het Activiteitenbesluit niet snel zal overschrijden, terwijl ook bij het niet overschrijden van deze emissiegrenswaarde al sprake kan zijn van een aanzienlijke overschrijding van de (in de nieuwe BREF voorgestelde) emissiegrenswaarde voor benzo[a]pyreen. Dit illustreert dat toetsing van de individuele emissie van benzo[a]pyreen niet geschikt is als marker bij toetsing aan de (gecumuleerde) emissiegrenswaarde uit tabel 2.5 van het Activiteitenbesluit.
STAB merkt verder op dat uit het aangehaalde citaat uit de nota van toelichting bij de wijzing van het Activiteitenbesluit in 2015 niet duidelijk wordt voor welke PAK's benzo[a]pyreen bij de toepassing van het Activiteitenbesluit als marker zou moeten dienen.
Op grond van de richtlijn worden alle koolwaterstoffen met twee of meer benzeenringen als PAK's aangemerkt. Artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit bepaalt dat onder PAK's de acht in dat artikel genoemde stoffen worden verstaan. Op grond van bijlage 12a van de Activiteitenregeling worden 45 PAK's aangemerkt als MVP1. In de nota van toelichting is, zoals gezegd, niet aangegeven voor welke PAK's benzo[a]pyreen als marker zou moeten worden gebruikt.
In het verweerschrift (p. 4) heeft verweerder aangegeven dat ook het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO) ervan uitgaat dat in de door eiseres genoemde nota van toelichting bij de wijziging van het Activiteitenbesluit in 2015 ten onrechte een verband is gelegd tussen de toetsing op basis van de emissie-eisen uit artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit en de Richtlijn luchtkwaliteit die betrekking heeft op immissies. Dit standpunt van het IPLO blijkt uit de e-mail van het IPLO aan verweerder van 22 april 2022 (bijlage STAB-1.7).Deze e-mail bevestigt de hiervoor weergegeven bevindingen van STAB.”