ECLI:NL:RBGEL:2024:4180

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 22/3562

uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiseres 1] en [eiser 1], uit [woonplaats] ,

[eiseres 2], uit [woonplaats] ,

[eiser 2], uit [woonplaats] ,

[eiser 3], uit [woonplaats]

(eisers)

het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, het college

(gemachtigde: [naam gemachtigde]).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Windpark Bommelerwaard-A2 B.V.uit Zaltbommel (het windpark).

Inleiding

1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de weigering van het college om verschillende toestemmingen van het windpark in te trekken. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.2. De rechtbank heeft het beroep op 4 juni 2024 op zitting behandeld. Namens eisers hebben deelgenomen: [eiseres 1] , [eiser 1] en [eiser 3] . Namens het college is de gemachtigde verschenen. Namens het windpark is niemand verschenen.

Totstandkoming van het besluit

2.1. Het windpark heeft drie windturbines tussen de A2 en de spoorlijn richting Den Bosch en is sinds augustus 2022 klaar en in gebruik. Eisers wonen allemaal op ongeveer 400-600 meter van het windpark. Zij hebben het college onder andere in mei en juli 2021 verzocht om verschillende toestemmingen van het windpark in te trekken. De intrekkingsverzoeken gaan over de volgende onherroepelijke toestemmingen:

de ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) van 4 juni 2018 voor het doden en verstoren van soorten (vogels en vleermuizen);
het provinciale inpassingsplan, vastgesteld op 4 juli 2018;
de omgevingsvergunning van 5 juli 2018 voor de oprichting en het in werking hebben van de inrichting bestaande uit drie windturbines voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘milieu’;
de omgevingsvergunning van 14 november 2019 voor het aanleggen van een weg, het realiseren van een uitweg, het realiseren van een uitrit en het uitvoeren van een werk (aanleggen van kabels);
de watervergunning van 22 november 2019 van het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Rivierenland.

Verder hebben eisers het college ook verzocht om aan het windpark een bouwstop op te leggen.

De besluiten uit 2018 zijn samen gecoördineerd voorbereid^[1]en onherroepelijk geworden na een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 17 september 2018.^[2]De omgevingsvergunning en watervergunning uit 2019 zijn onherroepelijk geworden zonder dat daartegen rechtsmiddelen zijn ingesteld.

2.2. Met het besluit van 15 december 2021 heeft het college het verzoek om intrekking van het provinciale inpassingsplan afgewezen. Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld bij de Afdeling.
Met de besluiten van 24 december 2021 en 14 januari 2022 heeft het college het verzoek om de intrekking van de beide omgevingsvergunningen en de ontheffing op grond van de Wnb afgewezen en de oplegging van een bouwstop geweigerd. Voor zover het intrekkingsverzoek zag op de watervergunning heeft het college het doorgestuurd naar het waterschap.
Ook tegen de besluiten van 24 december 2021 en 14 januari 2022 hebben eisers beroep ingesteld bij de Afdeling. De Afdeling heeft zich in een uitspraak van 17 juni 2022^[3]onbevoegd verklaard en heeft het beroep daarom doorgestuurd naar de rechtbank. In deze uitspraak beslist de rechtbank op dit beroep.

Beoordeling door de rechtbank

3.1. De rechtbank beoordeelt het beroep van eisers tegen de weigering om de ontheffing op grond van de Wnb en de omgevingsvergunningen in te trekken. Ook gaat de rechtbank in op de doorzending van het intrekkingsverzoek voor zover het betrekking heeft op de watervergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

3.2. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep ongegrond is. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen en dat de weigering om deze toestemmingen in te trekken in stand blijft. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt, wat daarbij wel en niet inhoudelijk aan de orde kan komen en welke gevolgen dit oordeel heeft.

I. Omvang beoordeling

Geen oordeel over bouwstop en inpassingsplan

4.1.

Op de zitting hebben eisers hun beroepsgronden over de weigering om een bouwstop op te leggen, ingetrokken.

Verder is de Afdeling bevoegd voor het verzoek van eisers om het provinciale inpassingsplan te herzien. De rechtbank heeft op de zitting met partijen vastgesteld dat de Afdeling daarover met de uitspraak van 5 juli 2023^[4]al een oordeel heeft gegeven.

De rechtbank gaat daarom in deze uitspraak niet in op wat eisers aanvoeren over de bouwstop en het inpassingsplan.

Geen inhoudelijk oordeel intrekkingsverzoek watervergunning

4.2.

De rechtbank overweegt verder dat het college niet bevoegd is om de watervergunning in te trekken, omdat die vergunning niet door het college, maar door het waterschap is verleend en alleen het waterschap kan besluiten over eventuele intrekking van de watervergunning. Het college heeft het intrekkingsverzoek daarom terecht ter behandeling doorgestuurd naar het waterschap. Voor zover eisers hebben aangevoerd dat zij niet weten hoe het staat met het deel van het intrekkingsverzoek dat is gericht op de watervergunning en bij wie zij daarvoor moeten zijn, geldt dat zij zich tot het waterschap kunnen wenden. Het ligt niet op de weg van het college om hierover een beslissing of informatie aan eisers te geven.

Geen oordeel over beroepsgronden buiten omvang geding

4.3.

Eisers voeren in hun beroepschrift ook gronden aan die niet over de intrekkingsverzoeken gaan, zoals het verzoek om planschade dat is ingediend door eisers [eiseres 1] en [eiser 1] , een aankondiging van aansprakelijkstelling, besluiten van provincies en gemeenten in het kader van de Regionale Energie Strategie, hun verzoeken om nieuwe windparknormen en om minimale afstandsnormen en gronden over alle overlast die zij ondervinden van het windpark.

De rechtbank begrijpt dat eisers het windpark als een hele ingrijpende ontwikkeling ervaren voor hun woon- en leefomgeving en dat de vele verschillende en lange procedures dat er niet makkelijker op maken. Omdat deze gronden buiten de omvang van het geding vallen, kan de rechtbank zich in deze zaak niet over deze gronden uitlaten.

Wel een oordeel over omgevingsvergunningen en ontheffing Wnb

4.4.

Het voorgaande betekent dat in deze uitspraak alleen een inhoudelijk oordeel kan worden gegeven over de intrekkingsverzoeken van de omgevingsvergunningen en van de ontheffing Wnb.

Crisis- en herstelwet

5. Op deze zaak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.^[5]Eisers hebben aangevoerd dat op eventuele nieuwe besluiten de Crisis- en herstelwet niet van toepassing is, maar daarover kan de rechtbank in deze uitspraak niets zeggen, omdat niet kan worden geoordeeld over toekomstige besluiten.

III. Omgevingsvergunningen

Intrekking op grond van het nationale recht?

Strijd met het Europese recht?6.1. Eisers stellen dat de omgevingsvergunningen van het windpark moeten worden ingetrokken, want uit het Europese Nevele-arrest^[6]en de Afdelingsuitspraak over een windpark in Delfzijl^[7]volgt dat de nationale windparknormen^[8]in strijd zijn met het Europese recht. De Europese richtlijn voor Strategische Milieubeoordeling (SMB-richtlijn) vereist namelijk voor die nationale normen een voorafgaande volledige milieueffectrapportage en dat is niet gebeurd. Die onrechtmatigheid was er al op het moment dat de nationale windparknormen werden vastgesteld en dat rechtvaardigt intrekking van de latere op deze normen gebaseerde omgevingsvergunningen op grond van artikel 2.33, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

6.2.

Het college moet een omgevingsvergunning op grond van het nationale recht intrekken als die in strijd is met het Europese recht.^[9]

De Afdeling heeft zich in de tussenuitspraak over een windpark in Delfzijl^[10]uitgesproken over de gevolgen van het Europese Nevele-arrest voor Nederland. Uit die uitspraak volgt dat de nationale windparknormen over geluid, slagschaduw en veiligheid^[11]“plannen” en “programma’s” zijn in de zin van de SMB-richtlijn en dat daarom voor die nationale windparknormen een milieubeoordeling had moeten plaatsvinden. Omdat dat in die zaak niet was gebeurd, moesten de nationale windparknormen in dat geval buiten toepassing worden gelaten.

6.3.

De rechtbank stelt voorop dat het Nevele-arrest gaat over een andere situatie dan hier aan de orde is, omdat het daar ging om een lopende vernietigingsprocedure tegen een vergunning voor vijf windturbines. De vergunning in de Nevelezaak was nog niet onherroepelijk, terwijl het in deze zaak gaat over onherroepelijke vergunningen.

Verder gaat de SMB-richtlijn alleen over “plannen” en “programma’s”^[12]en daaronder vallen geen omgevingsvergunningen. De verplichting uit de richtlijn om een milieubeoordeling te doen, geldt dus niet voor(afgaand aan) de verlening van een omgevingsvergunning.

Ook werkt de door eisers gestelde onrechtmatigheid van de nationale windparknormen niet indirect door naar de omgevingsvergunningen. Voorafgaand aan de vaststelling van het inpassingsplan en de verlening van de omgevingsvergunningen is namelijk een gecombineerde plan- en project-milieueffectrapportage (MER) opgesteld. Het college heeft in het bestreden besluit onderbouwd dat in de MER wel aansluiting is gezocht bij de nationale windparknormen, maar dat hij bij de vaststelling van het inpassingsplan zelf heeft beoordeeld in hoeverre deze normen in deze specifieke situatie aanvaardbaar zijn. Dat heeft in dit geval geleid tot een strengere norm voor slagschaduw en tot het onderbouwd afzien van een strengere norm voor geluid. Gelet hierop werkt de strijdigheid van de windparknormen met de SMB-richtlijn niet door in de verleende omgevingsvergunningen. De strijdigheid met het Europese recht zit hem namelijk in het ontbreken van een milieubeoordeling van enkele van de nationale windparknormen, maar in deze zaak heeft wél een (specifieke) milieubeoordeling plaatsgevonden.

6.4.

De rechtbank concludeert dat de omgevingsvergunningen niet in strijd zijn met het Europese recht en dat het college dus niet bevoegd was om deze in te trekken op grond van artikel 2.33, eerste lid, onder a, van de Wabo. De beroepsgronden slagen niet.

Ontoelaatbare nadelige gevolgen voor het milieu?

7.1.

Eisers stellen dat de omgevingsvergunningen ook hadden moeten worden ingetrokken vanwege de grote impact daarvan op hun gezondheid. Uit recent onderzoek is namelijk gebleken dat jaarlijks minimaal 60 kilo aan schadelijke epoxy los komt per wiek.

Zij wijzen verder op een krantenbericht uit het Brabants dagblad van 27 september 2021 waaruit volgens hen volgt dat een stel wieken naar beneden is gevallen tijdens de opbouw waarbij ook epoxy is vrijgekomen. Door wind en lucht in de nabije omgeving wordt dit verspreid met alle nadelige gevolgen voor mensen en de natuur. Wachten op nieuwe windparknormen is onverantwoord, want dat heeft te ingrijpende gevolgen voor het leefklimaat. Eisers vinden dat de overheid eerst meer wetenschappelijk en onafhankelijk onderzoek had moeten doen naar de schadelijke effecten van de windturbines. Verder zijn eisers het niet eens met de milieubeoordelingen die al hebben plaatsgevonden, omdat die de gevolgen van de overlast (geluid, slagschaduw, lichthinder) onderschatten.

7.2.

Het college moet de omgevingsvergunning intrekken als de inrichting ontoelaatbare nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en het stellen van voorschriften daarvoor geen oplossing biedt.^[13]

Voor het antwoord op de vraag of de vergunning op deze grond moet worden ingetrokken, is niet doorslaggevend of de vergunde situatie in het belang van de bescherming van het milieu opnieuw zou kunnen worden vergund. Van belang is of de door de verleende omgevingsvergunningen ontstane milieugevolgen dermate ernstig zijn dat zij niet slechts als ongewenst, maar zonder meer als ontoelaatbaar kunnen worden aangemerkt.^[14]

7.3.

De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat de verleende omgevingsvergunningen leiden tot ontlaatbare nadelige gevolgen voor het milieu die niet kunnen worden ondervangen door het stellen van voorschriften. Wat eisers hebben aangevoerd over de vrijkomende epoxy en de gevolgen die dat heeft op het milieu staat onvoldoende vast om tot dat oordeel te komen. Partijen zijn het er namelijk over eens dat de gevolgen voor de gezondheid op dit moment nog onvoldoende duidelijk zijn en eisers stellen dat die nader zouden moeten worden onderzocht. De verwijzing van eisers naar een krantenbericht over de beschadiging van de wieken van één van de windturbines, de algemene verwijzing naar ‘een onderzoek’ en de omstandigheid dat eisers het niet eens zijn met de milieubeoordelingen die er al wel liggen, zijn echter onvoldoende voor de conclusie dat er dermate ernstige milieugevolgen ontstaan die zonder meer ontoelaatbaar zijn.
Verder geldt dat eisers hun zorgen voor epoxy pas bij het college hebben geuit nadat het bestreden besluit al was genomen, zodat het college dat daarin niet heeft kunnen betrekken. Toch heeft het college toegelicht dat hij daar nog ambtelijk op heeft gereageerd dat het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu op dit moment nog verkennend onderzoek doet naar dit onderwerp, waarvan de resultaten nog niet zijn gepubliceerd. Ook dit bevestigt dat er nog onvoldoende zekerheid is over de mogelijk schadelijke gevolgen van epoxy afkomstig van windturbines om te kunnen vaststellen dat sprake is van gevolgen die ontoelaatbaar zijn. Gelet hierop is het college niet bevoegd om de omgevingsvergunningen in te trekken op grond van artikel 2.33, eerste lid, onder d, van de Wabo. De beroepsgronden slagen niet.

Is het college verplicht om in te trekken op grond van het Europese recht?

8.1.

Eisers stellen dat het college ook op grond van het Europese recht en in het bijzonder (r.o. 83 en 84 van) het Nevele-arrest en het voorzorgsbeginsel verplicht is om alles te doen wat in haar vermogen ligt om de rechtsgevolgen van de onrechtmatigheid van de windturbinenormen ongedaan te maken. Ook om die reden moet het college de verleende omgevingsvergunningen intrekken totdat alsnog een volledige milieueffectrapportage is opgesteld.

8.2.

De omgevingsvergunning van 5 juli 2018 is onherroepelijk geworden na een uitspraak van de Afdeling^[15]waarin het beroep niet-ontvankelijk is verklaard omdat de gestelde vertegenwoordiging en beroepsgronden niet binnen de door de Afdeling gestelde termijn zijn aangevoerd.^[16]

Uit de Europese rechtspraak^[17]volgt de hoofdregel dat het rechtszekerheidsbeginsel maakt dat een bestuursorgaan niet hoeft terug te komen op een onherroepelijk besluit, ook niet als dat later in strijd blijkt met het Europese recht. Op die hoofdregel bestaat bij zaken waarin tot in hoogste instantie is geprocedeerd alleen een uitzondering als aan alle vier deze voorwaarden wordt voldaan:

het bestuursorgaan is naar nationaal recht bevoegd om op dat besluit terug te komen;

het besluit is definitief geworden door een uitspraak van de nationale rechter;

de uitspraak van de nationale rechter berust, gelet op latere rechtspraak van het Europese Hof, op een onjuiste uitleg van het Unierecht die is gegeven zonder dat hierover prejudiciële vragen zijn gesteld aan het Europese Hof; en

de betrokkene heeft zich onmiddellijk na van die rechtspraak van het Europese Hof kennis te hebben genomen gewend tot het bestuursorgaan.

De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft overwogen dat niet aan alle vier de voorwaarden is voldaan. De omgevingsvergunning is namelijk niet definitief geworden door een uitspraak van de nationale rechter waarin een onjuiste uitleg van het Unierecht is gegeven, want het beroep is op nationaalrechtelijke gronden niet-ontvankelijk verklaard. Om die reden wordt niet aan de derde voorwaarde voldaan.

8.3.

De omgevingsvergunning van 14 november 2019 is onherroepelijk geworden zonder dat iemand daartegen is op gekomen. In zulke gevallen is het onder voetnoot 17 genoemde arrest niet van toepassing, maar het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat de nationale regels over intrekking mogen worden toegepast wanneer deze regels gelijk van toepassing zijn op het Unierecht en het nationale recht (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel). In dit geval bestaat op grond van het nationale recht geen grond voor intrekking, zoals hierboven al is geoordeeld. Voor zover al zou moeten worden geoordeeld dat daarmee de uitoefening van Unierechtelijke rechten onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt, is dat volgens het Hof van Justitie niet in strijd met het beginsel van doeltreffendheid, omdat dit wordt gerechtvaardigd door het beginsel van rechtszekerheid. De beroepsgronden slagen daarom niet.

IV. Ontheffing Wet natuurbescherming

9.1.

Eisers vinden dat de ontheffing Wnb had moeten worden ingetrokken. Daarvoor gelden dezelfde redenen als bij de omgevingsvergunningen.

9.2.

Een ontheffing Wnb is niet hetzelfde als de omgevingsvergunningen. Deze ontheffing is namelijk een toestemming om beschermde soorten te doden/verstoren en wordt aan andere regels getoetst dan omgevingsvergunningen die gaan over de ruimtelijke toestemming voor de activiteit zelf. Voor een ontheffing gelden ook andere wettelijke intrekkingsgronden dan voor omgevingsvergunningen, namelijk de intrekkingsgronden uit artikel 5.4 van de Wnb. Anders dan eisers veronderstellen kan een ontheffing Wnb dan ook niet op dezelfde gronden worden ingetrokken als de omgevingsvergunningen. Voor zover eisers menen dat strijd met de Europese SMB-richtlijn en de ernstige gevolgen voor het milieu zouden moeten leiden tot intrekking van de ontheffing Wnb, geldt dat dit geen intrekkingsgronden zijn die zijn genoemd in artikel 5.4 van de Wnb. Naar het oordeel van de rechtbank geeft wat eisers hebben aangevoerd ook overigens geen grond om de ontheffing Wnb in te trekken op grond van artikel 5.4 van de Wnb.

9.3.

Verder is hier ook geen intrekkingsgrond op grond van het Europese recht aan de orde, omdat niet aan de derde voorwaarde uit het in voetnoot 17 genoemde arrest wordt voldaan. De ontheffing is namelijk, samen met de omgevingsvergunning van 5 juli 2018, onherroepelijk geworden met de uitspraak van de Afdeling waarin het beroep op nationaalrechtelijke gronden niet-ontvankelijk is verklaard.^[18]

Conclusie en gevolgen

10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen en dat de weigering om omgevingsvergunningen en de ontheffing Wnb in te trekken in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. A.L.M. Steinebach-de Wit leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op

Griffier

Voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.