Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/4718
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , de stichting
(gemachtigde: mr. M.T. Hoen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede, het college
(gemachtigden: [naam gemachtigde] en [naam gemachtigde] ).
Als derde-partij heeft aan de zaak deelgenomen:
[derde-partij] ,uit [plaats] , vergunninghoudster (gemachtigde: ing. E.G.G. Top).
[derde-partij] ,uit [plaats] , vergunninghoudster (gemachtigde: ing. E.G.G. Top).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van de stichting tegen de omgevingsvergunning die het college op 22 augustus 2022 aan vergunninghoudster heeft verleend.
De rechtbank heeft het beroep op 19 maart 2024 op zitting behandeld. Namens de stichting zijn verschenen: [persoon A] en [persoon B] , bijgestaan door de gemachtigde. Namens het college zijn gemachtigden verschenen en namens vergunninghoudster [persoon C] , bijgestaan door de gemachtigde.
Achtergrond
1. Vergunninghoudster exploiteert een agrarisch bedrijf waar vleeskalveren worden gehouden aan de [locatie] , in [plaats] . Het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied, de Veluwe (De Veluwe), ligt op zo'n 3,5 kilometer van het agrarische bedrijf. Vergunninghoudster heeft op 1 oktober 2012 een vergunning verkregen op grond van de destijds geldende Natuurbeschermingswet 1998, voor uitbreiding van de vleeskalverenhouderij voor 1417 vleeskalveren. Dit aantal vleeskalveren is volgens de natuurvergunning verdeeld over drie stallen: stal C, D en E. In stal C is het houden van 435 vleeskalveren, in stal D 576 vleeskalveren en in stal E 406 vleeskalveren vergund. Voor stal E is nooit een milieuvergunning of een bouwvergunning aangevraagd. Door gewijzigde wetgeving (in verband met nieuwe staltechnieken) is het niet meer mogelijk om stal E te bouwen zoals in 2012 voorzien.
1.1.
Vergunninghoudster heeft op 6 januari 2022 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning. Vergunninghoudster wil met de omgevingsvergunning een bestaande vleesklaverenstal op haar perceel op het adres [locatie] in [plaats] (het perceel) verlengen (het project). De aanvraag is op het aanvraagformulier als volgt toegelicht: ‘
er komt een nieuwe stal voor 346 vleeskalf op een luchtwasser 70%. In de bestaande stallen komen 61 kalveren erbij.
’Bij deze aanvraag heeft vergunninghoudster ook een aanmeldingsnotitie (vormvrije) milieueffectrapportage-beoordeling ingediend.
er komt een nieuwe stal voor 346 vleeskalf op een luchtwasser 70%. In de bestaande stallen komen 61 kalveren erbij.
’Bij deze aanvraag heeft vergunninghoudster ook een aanmeldingsnotitie (vormvrije) milieueffectrapportage-beoordeling ingediend.
1.2.
Op 5 mei 2022 heeft het college besloten dat vergunninghoudster geen milieueffectrapportage (mer) hoeft op te stellen voor het plan.
1.3.
Bij besluit van 22 augustus 2022 (het bestreden besluit) heeft het college aan de vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het (ver)bouwen van een bouwwerk [1] en voor het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting. [2] De verleende omgevingsvergunning maakt het voor vergunninghoudster mogelijk om in totaal 1.418 vleeskalveren te houden.
1.4.
Op 27 september 2022 heeft de stichting beroep ingesteld tegen het besluit van 22 augustus 2022.
1.5.
Op 26 oktober 2022 heeft de stichting aanvullende beroepsgronden ingediend.
1.6.
Op 30 november 2022 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het verzoek tot een voorlopige voorziening toegewezen en bepaalt dat vergunninghoudster vanaf 16 mei 2023 maximaal 1.011 vleeskalveren mag houden op haar bedrijf totdat is beslist op het beroep, maar wel de stal waarvoor de omgevingsvergunning is verleend mag realiseren. [3]
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de omgevingsvergunning van 22 augustus 2022. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van de stichting.
3. De rechtbank verklaart het beroep van de stichting gegrond en vernietigt de omgevingsvergunning. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Aanhaakverplichting
4. De stichting voert aan dat het college ten onrechte niet heeft onderkend dat vergunninghoudster bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning ook toestemming had moeten vragen voor het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). Gelet op de toename van het aantal vleeskalveren is namelijk een natuurvergunning nodig.
4.1.
De rechtbank begrijpt de beroepsgrond van de stichting zo, dat zij betoogt dat in dit geval een verplichting bestond voor het college om op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), gelezen in verbinding met artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht (Bor), een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) voor het project te vragen aan het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (gedeputeerde staten). [4] Een vvgb kan alleen worden verleend als de verlening van de omgevingsvergunning niet in strijd met de Wnb.
4.2.
Artikel 2.7, tweede lid, Wnb luidt: ‘
Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
4.3.
Een natuurvergunning, zoals in 4.2 benoemd, of - in het geval van een aanhaakplicht – een vvgb kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. Deze verplichting om een passende beoordeling te maken bestaat niet als intern kan worden gesaldeerd. Voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, wordt dan volgens de rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) [5] een vergelijking gemaakt tussen de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (intern salderen), dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging of uitbreiding - voor zover het gaat om de gevolgen van stikstofdepositie- significante gevolgen heeft.
Intern salderen
5. Het college heeft besloten dat voor het (ver)bouwen van de stal (het project) geen vvgb is vereist, omdat intern zou kunnen worden gesaldeerd. Er is daartoe op 17 augustus 2022 een Aerius-berekening gemaakt, waarin de volgende vergelijking wordt gemaakt tussen de aangevraagde situatie en de referentiesituatie:
Totale emissie
Rekenjaar
Emissie NH3
Wnb2012-Referentie
2022
4.959,5 kg/j
Aanvraag2022W0030 – Beoogd
2022
4.132,6 kg/j
(…)
Aanvraag2022W0030 – (Beoogd), rekenjaar 2022
Emissiebronnen
Emissie NH3
Landbouw | Stalemissies | Stal C
1.708,0 kg/j
Landbouw | Stalemissies | Stal D1
2.044,0 kg/j
Landbouw | Stalemissies | Stal D2
380,6 kg/j
Wnb2012 (Referentie), rekenjaar 2022
Emissiebronnen
Emissie NH3
Landbouw | Stalemissies | Stal C
1.522,5 kg/j
Landbouw | Stalemissies | Stal D
2.016,0 kg/j
Landbouw | Stalemissies | Stal E
1.421,0 kg/j
Op basis van deze berekening heeft het college geconcludeerd dat intern salderen mogelijk is voor deze aanvraag.
5.1.
De stichting voert aan dat het college ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat intern gesaldeerd kan worden en dat daarom een aanhaakverplichting geldt waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. De rechtbank bespreekt daarom eerst of het college kon besluiten dat intern kon worden gesaldeerd.
Referentiesituatie
6. De stichting stelt dat de natuurvergunning van 1 oktober 2012 (natuurvergunning) ten onrechte is gebruikt als referentiesituatie voor de conclusie dat intern gesaldeerd kan worden. De natuurvergunning is destijds namelijk verleend zonder dat zekerheid is verkregen dat het project geen significante effecten heeft op De Veluwe. De reden hiervoor is dat de natuurvergunning is verleend met toepassing van de ‘beleidsregels Stikstof en Natura 2000 Gelderland’ (beleidsregels) waarin een drempelwaarde van 0,5% van de kritische depositiewaarde werd gehanteerd, zonder dat het duidelijk was op basis van welke objectieve gegevens de drempelwaarde was gebaseerd. De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 oktober 2013 een vergunning geschorst die was verleend op basis van de beleidsregels. [6] De stichting meent dat, net als in die zaak, niet op voorhand kan worden uitgesloten dat de natuurlijke kenmerken van De Veluwe niet zullen worden aangetast als de ammoniakdepositie van de veehouderij de drempelwaarde van 0,5% van de kritische depositiewaarde niet overschrijdt. Daarnaast stelt de stichting, met verwijzing naar de uitspraak van 8 december 2021 van de Rechtbank Oost-Brabant [7] , dat intern salderen niet is toegestaan omdat de destijds verleende natuurvergunning niet passend is beoordeeld, terwijl de niet benutte emissieruimte uit de natuurvergunning wel wordt ingezet zonder dat het college inzichtelijk heeft gemaakt met welke andere passende maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor De Veluwe kan worden gerealiseerd.
6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat voor het project geen vvgb is vereist. Het college stelt in de eerste plaats dat uit de aangeleverde Aerius-berekening blijkt dat geen sprake is van een toename in stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden ten opzichte van de referentiesituatie. Volgens het college is geen natuurvergunning of vvgb vereist voor het project omdat vergunninghoudster de activiteit kan uitvoeren met toepassing van interne saldering. Het college voert verder aan dat de eerder verleende natuurvergunning onherroepelijk en in rechte onaantastbaar is. De omstandigheid dat nadien rechterlijke uitspraken zijn gedaan over het beleid dat ten grondslag heeft gelegen aan die natuurvergunning doet volgens het college niet ter zake. Het college wijst hierbij op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (de PAS-uitspraak). [8] Daarin is geoordeeld dat het Programma Aanpak Stikstof 2015 (hierna: het PAS) geen basis kon vormen voor verlening van natuurvergunningen, omdat het PAS niet passend was beoordeeld. Vergunningen, die zijn verleend met toepassing van het PAS zijn volgens de Afdeling echter in rechte onaantastbaar en behouden het rechtsgevolg dat deze vergunningen hebben. Diezelfde redenering geldt volgens het college ook voor in rechte onaantastbare vergunningen die zijn verleend op grond van beleid dat nadien ook de rechterlijke toets der kritiek niet kon doorstaan. Het college merkt daarnaast op dat de vergelijking met de hiervoor genoemde uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant mank gaat, omdat stal E niet buiten werking is gesteld. Stal E is immers nooit gerealiseerd.
6.2.
De rechtbank overweegt dat het vaste rechtspraak van de Afdeling is dat de referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. [9]
6.3.
De Afdeling heeft in de PAS-uitspraak het volgende overwogen over vergunningen die waren verleend met toepassing van het PAS:
Vergunningen en tracébesluiten (en eventuele andere toestemmingsbesluiten genoemd in artikel 2.7 van het Bnb) die met toepassing van het PAS zijn verleend en die in rechte onaantastbaar zijn, behouden het rechtsgevolg dat zij hebben. Een initiatiefnemer die voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt een vergunning heeft die met toepassing van het PAS-beoordelingskader is verleend en die in rechte onaantastbaar is, heeft na deze uitspraak dus nog steeds een vergunning voor die activiteit. [10]
Vergunningen en tracébesluiten (en eventuele andere toestemmingsbesluiten genoemd in artikel 2.7 van het Bnb) die met toepassing van het PAS zijn verleend en die in rechte onaantastbaar zijn, behouden het rechtsgevolg dat zij hebben. Een initiatiefnemer die voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt een vergunning heeft die met toepassing van het PAS-beoordelingskader is verleend en die in rechte onaantastbaar is, heeft na deze uitspraak dus nog steeds een vergunning voor die activiteit. [10]
6.4.
In de uitspraak van 8 december 2021 heeft de Rechtbank Oost-Brabant een nuancering aangebracht op de rechtspraak van de Afdeling over intern salderen. [11] De Rechtbank Oost-Brabant heeft overwogen dat wanneer het gaat om niet benutte emissieruimte vanwege een activiteit die in het verleden weliswaar is vergund, maar niet passend is beoordeeld, en waarbij voor het hervatten van die activiteit een nadere vergunning op basis van de Wnb of de Wabo is vereist, volgens de rechtbank hiermee slechts mag worden gesaldeerd als het college van gedeputeerde staten inzichtelijk maakt met welke andere passende maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. De Rechtbank Oost-Brabant oordeelt dat zonder deze nuancering tot in lengte der dagen kan worden gesaldeerd met niet passend beoordeelde emissieruimte uit het verleden. Dat verdraagt zich volgens de Rechtbank Oost-Brabant niet met artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn en wringt bovendien met de volgende overweging uit een arrest van 7 november 2018 van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het hof): ´
Hieraan moet nog worden toegevoegd dat ook wanneer voor een project een vergunning is verleend voordat de beschermingsregeling van de habitatrichtlijn toepasselijk werd op het betrokken gebied en dus voor een dergelijk project de voorschriften inzake de procedure voor voorafgaande beoordeling volgens artikel 6, lid 3, van deze richtlijn niet gelden, de uitvoering van dat project toch onder artikel 6, lid 2, van deze richtlijn valt. Meer specifiek is een activiteit slechts in overeenstemming met artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn indien is gegarandeerd dat zij niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen. De omstandigheid dat een activiteit in een beschermd gebied waarschijnlijk zal resulteren in significante verstoringen, of dat het risico bestaat dat dit het geval zal zijn, kan reeds schending opleveren van dat artikel.’ [12]
Hieraan moet nog worden toegevoegd dat ook wanneer voor een project een vergunning is verleend voordat de beschermingsregeling van de habitatrichtlijn toepasselijk werd op het betrokken gebied en dus voor een dergelijk project de voorschriften inzake de procedure voor voorafgaande beoordeling volgens artikel 6, lid 3, van deze richtlijn niet gelden, de uitvoering van dat project toch onder artikel 6, lid 2, van deze richtlijn valt. Meer specifiek is een activiteit slechts in overeenstemming met artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn indien is gegarandeerd dat zij niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen. De omstandigheid dat een activiteit in een beschermd gebied waarschijnlijk zal resulteren in significante verstoringen, of dat het risico bestaat dat dit het geval zal zijn, kan reeds schending opleveren van dat artikel.’ [12]
6.5.
In de uitspraak van 21 januari 2022 heeft de Rechtbank Oost-Brabant overwogen dat indien:
- onderdelen of activiteiten niet eerder passend zijn beoordeeld omdat er niet eerder een natuurvergunning is verleend; en
- de onderdelen of activiteiten zijn vergund in een PAS-vergunning, dan slechts met de onderdelen of activiteiten intern kan worden gesaldeerd indien het college voldoende onderbouwt dat dit niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen.
6.6.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Vergunninghoudster heeft op 1 oktober 2012 een vergunning verkregen op grond van de destijds geldende Natuurbeschermingswet 1998, voor uitbreiding van de vleeskalverenhouderij voor 1417 vleeskalveren (de natuurvergunning). Dit aantal vleeskalveren is volgens de natuurvergunning verdeeld over drie stallen: stal C, D en E. In stal C is het houden van 435 vleeskalveren, in stal D 576 vleeskalveren en in stal E 406 vleeskalveren vergund. Ten tijde van het verlenen van de natuurvergunning was stal E niet gerealiseerd en vergunninghoudster heeft de in deze procedure centraal staande omgevingsvergunning nodig om deze stal (nu bekend als stal D2) te mogen bouwen. Voor stal E is nooit een milieuvergunning of een bouwvergunning aangevraagd.
6.7.
Verder stelt de rechtbank vast dat de natuurvergunning destijds is verleend met toepassing van de beleidsregels. De natuurvergunning is toen verleend omdat uit de destijds gemaakte berekening bleek dat de in de beleidsregels bepaalde drempelwaarden niet werden overschreden. In deze beleidsregels was namelijk in artikel 3.1, eerste lid en artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, bepaald dat een vergunning kon worden verleend indien de geldende drempelwaarden niet werden overschreden. Voor de gebieden Uiterwaarden IJssel, Gelderse Poort, Uiterwaarden Neder-Rijn, Uiterwaarden Waal en Loevestein was de drempelwaarde 1% van de kritische depositiewaarde van de stikstofgevoelige habitattypen. Voor de andere gebieden was de drempelwaarde 0,5% van de kritische depositiewaarde van de stikstofgevoelige habitattypen (waaronder De Veluwe).
6.7.
In haar uitspraak van 19 maart 2014 heeft de Afdeling het volgende overwogen met betrekking tot de beleidsregels: ‘
Vaststaat dat de raad door toepassing van de Beleidsregels Stikstof heeft beoogd een invulling te geven aan de verplichting op grond van artikel 19j Nbw 1998 om te beoordelen of een plan significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied. Desgevraagd heeft de raad ter zitting bevestigd dat de raad geen overwegende betekenis heeft toegekend aan de vergunning van 9 januari 2012, doch is uitgegaan van de Beleidsregels Stikstof. Hieromtrent overweegt de Afdeling dat uit de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2014, nr. 201208463/1/R2 volgt dat de handelwijze als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels Stikstof in strijd is met de artikelen 19f en 19g van de Nbw 1998, aangezien op basis hiervan niet de zekerheid kan worden verkregen dat de natuurlijke kenmerken van een gebied niet worden aangetast, zodat een passende beoordeling moet worden gemaakt.’ [14] Uit deze overweging volgt dat de handelswijze als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de beleidsregels in strijd was met de destijds geldende Natuurbeschermingswet 1998, omdat op basis van de beleidsregels geen zekerheid kon worden verkregen dat de natuurlijke kenmerken van een gebied niet worden aangetast, zodat een passende beoordeling moet worden gemaakt.
Vaststaat dat de raad door toepassing van de Beleidsregels Stikstof heeft beoogd een invulling te geven aan de verplichting op grond van artikel 19j Nbw 1998 om te beoordelen of een plan significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied. Desgevraagd heeft de raad ter zitting bevestigd dat de raad geen overwegende betekenis heeft toegekend aan de vergunning van 9 januari 2012, doch is uitgegaan van de Beleidsregels Stikstof. Hieromtrent overweegt de Afdeling dat uit de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2014, nr. 201208463/1/R2 volgt dat de handelwijze als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregels Stikstof in strijd is met de artikelen 19f en 19g van de Nbw 1998, aangezien op basis hiervan niet de zekerheid kan worden verkregen dat de natuurlijke kenmerken van een gebied niet worden aangetast, zodat een passende beoordeling moet worden gemaakt.’ [14] Uit deze overweging volgt dat de handelswijze als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de beleidsregels in strijd was met de destijds geldende Natuurbeschermingswet 1998, omdat op basis van de beleidsregels geen zekerheid kon worden verkregen dat de natuurlijke kenmerken van een gebied niet worden aangetast, zodat een passende beoordeling moet worden gemaakt.
6.8.
Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat de destijds verleende natuurvergunning is verleend zonder dat een passende beoordeling is gemaakt, de daarmee vergunde emissieruimte nooit is benut en vergunninghoudster de niet benutte emissieruimte wil gebruiken ten behoeve van de verlening van de in deze procedure centraal staande omgevingsvergunning. De rechtbank zal daarom de vraag moeten beantwoorden of het college ondanks het ontbreken van een passende beoordeling de gehele emissieruimte uit de natuurvergunning onverkort gebruikt kon worden als referentiesituatie.
6.9.
De rechtbank is van oordeel dat het college in het bestreden besluit ten onrechte is uitgegaan van de natuurvergunning, omdat de gevolgen van stikstofdepositie nooit passend zijn beoordeeld en de daarin vergunde activiteiten voor een aanzienlijk gedeelte nooit zijn gerealiseerd. Vergunninghoudster kan de volledige activiteiten die in de natuurvergunning zijn vergund niet benutten zonder een nieuwe omgevingsvergunning voor de bouw van de stal en het veranderen van de inrichting. Daarom had het college volgens de rechtbank moeten onderbouwen dat het gebruik van deze onderdelen niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van de habitatrichtlijn en de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen. Het college heeft namelijk niet beoordeeld of de aanvraag voorziet in een toe- of afname als alleen de gerealiseerde onderdelen van het project (stal C en D) betrokken worden in de interne saldering. Dat heeft het college verzuimd om te doen en daarmee handelt het college in strijd met artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn.
6.10.
De verwijzing van het college naar de overweging uit de PAS-uitspraak brengt in het voorgaande geen verandering. De rechtbank leidt uit de betreffende overweging af dat de activiteiten die de betreffende PAS-vergunninghoudster op dat moment uitvoert nog steeds mogen worden uitgevoerd. Dit in tegenstelling tot onderhavige situatie waar het een activiteit betreft die nooit is uitgevoerd en die zonder de aangevraagde omgevingsvergunning ook niet gerealiseerd kan worden.
6.11.
De natuurvergunning bevat, net als de vergunningen die waren verleend met het PAS, een evidente fout. Er ligt namelijk ten onrechte geen passende beoordeling aan ten grondslag, en is daarom in strijd met artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn. Volgens de rechtbank strekt de reikwijdte van de formele rechtskracht van de aan vergunninghoudster verleende natuurvergunning niet zo ver dat alleen daarom al moet worden aangenomen dat er geen significante gevolgen optreden als gevolg van nieuwe activiteiten en onderdelen die later worden vergund en die in de plaats komen van niet gerealiseerde en niet passend beoordeelde onderdelen uit de natuurvergunning. Een andere uitleg zou betekenen dat door interne saldering de fout in de natuurvergunning (het ontbreken van een passende beoordeling) wordt herhaald in de daaropvolgende beoordeling van het nieuwe project. Dit verdraagt zich niet met de doelstellingen van de Habitatrichtlijn.
6.12.
De stelling van het college dat voor de betreffende stal al een onherroepelijke omgevingsvergunning is verleend volgt de rechtbank eveneens niet. Zo was dit gedeelte van de stal, blijkens de aanmeldnotitie van vergunninghoudster, een stro-opslag zonder dat daar kalveren waren gehuisvest en was een aanvullende omgevingsvergunning vereist om het aangevraagde project ook daadwerkelijk te kunnen uitvoeren. [15] De rechtbank leidt hieruit af dat de rechtszekerheid van vergunninghoudster niet in de weg staat aan de conclusie dat eerst beoordeeld moet worden of de activiteit significante gevolgen heeft voor de instandhoudingsdoelstelling van de habitatrichtlijn, voordat de gevraagde omgevingsvergunning wordt verleend. Gelet op het vorenstaande heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat een vvgb op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, gelezen in verbinding met artikel 2.2aa, eerste lid, van het Bor niet is vereist om het project te realiseren.
6.13
Het college heeft de natuurvergunning ten onrechte onverkort als referentiesituatie gebruikt. Het college had de natuurvergunning alleen als referentiesituatie mogen gebruiken voor zover het de gerealiseerde onderdelen (stal C en D) betreft. Gelet hierop heeft het college niet afdoende gemotiveerd dat er hierom geen zogenoemde aanhaakverplichting bestond op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, gelezen in verbinding met artikel 2.2aa, eerste lid, van het Bor.
6.14.
De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit bevat namelijk een gebrek.
Conclusie en gevolgen
7. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het gebrek te passeren, de rechtsgevolgen in stand te laten of een bestuurlijke lus toe te passen, omdat de aard van het te herstellen gebrek zich daar niet voor leent. Het college zal daarom opnieuw moeten beoordelen of voor het aangevraagde project een vvgb vereist is.
8. Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
9. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
10. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan de stichting vergoeden en krijgt de stichting ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.750,- omdat de gemachtigde van de stichting een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 22 augustus 2022;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzitter, en mr. A.L.M. Steinebach-de Wit en mr. M. van Harten, leden, in aanwezigheid van mr. R.P.C.M. van Wel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43)
Artikel 6
1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de intandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
Wet natuurbescherming
Artikel 1.3
1. Ingeval gedeputeerde staten ingevolge het bepaalde bij of krachtens deze wet bevoegd zijn tot het nemen van een besluit met betrekking tot handelingen, zijn, tenzij anders bepaald, bevoegd gedeputeerde staten van de provincie waar de handeling wordt verricht.
Artikel 2.7
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (…),
c. (…),
d. (…),
e.
1˚ het oprichten,
2˚ het veranderen of veranderen van de werking of
3˚ het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk,
f. (…),
g. (…),
h. (…),
i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Besluit omgevingsrecht
Artikel 2.2aa
1. Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:
a. het realiseren een project of het verrichten een andere handeling als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (…) voor zover dat project onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h (…) van de wet van toepassing is en voor zover voor dat project, onderscheidenlijk voor die andere handeling geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend.’
Artikel 6.10a
1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel a of b, wordt de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben.’
2. Indien de activiteit betrekking heeft op een project of handeling behorend tot een in artikel 1.3, eerste lid, van het Besluit natuurbescherming aangewezen categorie van projecten en handelingen, wordt in het eerste lid in plaats van «gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben» gelezen «Onze Minister van Economische Zaken heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft».
3. Het eerste lid, al dan niet in samenhang met het tweede lid, is niet van toepassing indien gedeputeerde staten als bedoeld in het eerste lid tevens het bevoegd gezag zijn, onderscheidenlijk indien Onze Minister van Economische Zaken tevens het bevoegd gezag is, om te beslissen op de desbetreffende aanvraag om een omgevingsvergunning.
4. Een verklaring kan slechts worden gegeven:
a. voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.aa, onderdeel a: op de gronden, die zijn aangegeven in artikel 2.8 en artikel 5.5, derde lid, van de Wet natuurbescherming, het bepaalde krachtens artikel 2.9, vierde lid, van die wet en artikel 2.14 van het Besluit natuurbescherming.
voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel b:
1°.voor zover het betreft een handeling als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet natuurbescherming: op de gronden, aangegeven in artikel 3.3, vierde lid, van de Wet natuurbescherming;
2°.voor zover het betreft een handeling als bedoeld in artikel 3.5 van de Wet natuurbescherming: op de gronden, aangegeven in artikel 3.8, vijfde lid, van de Wet natuurbescherming;
3°.voor zover het betreft een handeling als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming: op de gronden, aangegeven in artikel 3.8, vijfde lid, of 3.10, tweede lid, van de Wet natuurbescherming.
5. Ingeval de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel a, wordt in voorkomend geval in de verklaring opgenomen hoeveel ontwikkelingsruimte overeenkomstig artikel 2.7, eerste lid, aanhef en onderdeel d, van het Besluit natuurbescherming wordt toegedeeld aan het project.