Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 23/183, 23/208, 23/414, 23/472, 23/7135
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaken tussen
23/183
[eiser 1], uit [plaats 1], eiser
23/208
[eiseres 2], uit [plaats 2], eiseres
(gemachtigde: mr. S.P.M. Schaap)
23/414
[eiseres 3], uit [plaats 3], eiseres
(gemachtigde: mr. L. Kooijman-Arends)
23/472
[eiseres 4], uit [plaats 4], eiseres
(gemachtigde: mr. E. Averdijk)
23/7135
[eiseres 5], uit [plaats 5], eiseres
(gemachtigde: mr. A. de Haan)
(eisers)
en
in alle zaken
de minister voor Natuur en Stikstof, de minister
(gemachtigden: mr. R.H.M. Sipman, ir. D. Bal en mr. J.P. Brand).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[derde partij]uit [plaats 6] (de derde-partij)
[derde partij]uit [plaats 6] (de derde-partij)
(gemachtigde: [naam gemachtigde]).
Inleiding
1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen het “wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden” van 22 november 2022 [1] (hierna: het wijzigingsbesluit). De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. De derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.2. Er zijn in heel Nederland veel beroepen ingediend tegen het wijzigingsbesluit. De rechtbank Gelderland is bevoegd om deze beroepen te behandelen. De rechtbank Gelderland heeft alle beroepen over Habitatrichtlijngebieden in haar arrondissement die op dat moment bij haar liepen behandeld op zittingen op 4, 11 en 12 maart 2024. De rechtbank doet in al deze zaken tegelijk uitspraak.
De zaken over Habitatrichtlijngebieden in andere arrondissementen worden om proceseconomische redenen afgedaan door de rechtbank van het arrondissement waarin deze gebieden liggen.
1.3. De beroepen van eisers zijn op 12 maart 2024 op zitting behandeld om 9.00 uur. Deze zaken zijn op hetzelfde moment behandeld als cluster individuele beroepen tegen hetzelfde besluit. Aan de zitting hebben deelgenomen namens eisers: in de zaak 23/183: [eiser 1]; in de zaak 23/208: [vertegenwoordiger eiseres 2] en de gemachtigde; in de zaak 23/414: [vertegenwoordiger eiseres 3] en [vertegenwoordiger eiseres 3] en gemachtigde; in de zaak: 23/472: [vertegenwoordiger eiseres 4], [vertegenwoordiger eiseres 4] en gemachtigde. In de zaak 23/7135 is niemand namens eiser verschenen. Namens de minister en de derdepartij zijn hun gemachtigden verschenen.
Totstandkoming en achtergrond van het besluit
2.1. In de Habitatrichtlijn staat dat een Europees netwerk van beschermde natuurgebieden wordt gevormd: de Natura 2000-gebieden. [2] Dit netwerk bestaat uit beschermingszones die de lidstaten hebben aangewezen. [3] Het netwerk is bedoeld om bepaalde dieren, planten en hun natuurlijke leefomgeving te beschermen en zo de biodiversiteit te behouden. Zo verplicht de Habitatrichtlijn de lidstaten om bepaalde habitattypen en -soorten aan te wijzen als onderdeel van het netwerk. [4]
2.2. De Habitatrichtlijn kent een ‘getrapt stelsel’ om gebieden aan te wijzen. Fase 1 is de aanmeldingsfase. In die fase stellen de lidstaten aan de Europese Commissie een lijst voor van gebieden die van belang zijn voor de habitattypen en -soorten: ‘de lijst van gebieden van communautair belang’. [5] In fase 2 werkt de Europese Commissie een ontwerplijst uit en stelt die lijst vast met instemming van iedere lidstaat. [6] In fase 3 wijzen de lidstaten de gebieden die op de lijst staan binnen zes jaar aan als speciale beschermingszone. [7] Deze aanwijsverplichting is in Nederland geïmplementeerd in artikel 2.1 van de Wet natuurbescherming (Wnb). [8]
2.3. De Europese Commissie heeft op 7 december 2004 een lijst van gebieden van communautair belang vastgesteld die geldt voor Nederland. [9] Vanaf 2008 zijn in Nederland aanwijzingsbesluiten gepubliceerd voor deze Natura 2000-gebieden. In deze besluiten staan de grenzen van de gebieden, de habitattypen en -soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen en in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen voor die typen en soorten. [10]
2.4. Voor het wijzigingsbesluit heeft de minister alle oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten gecontroleerd. Bij veel gebieden bleken de genoemde typen en soorten nog niet compleet, vooral omdat de habitattypenkaarten waarop de aanwijzingen zijn gebaseerd op het moment van aanwijzen nog niet compleet waren. Met het wijzigingsbesluit zijn deze typen en soorten en de instandhoudingsdoelstellingen daarvoor alsnog toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten. Ook zijn er instandhoudingsdoelstellingen toegevoegd voor enkele typen en soorten die al waren aangewezen. Verder zijn er een paar typen en soorten verwijderd. De bedoeling van de wijziging is om de eerdere aanwijzingsbesluiten te corrigeren. Het wijzigingsbesluit wijzigt niet de grenzen van de Natura 2000gebieden en gaat niet over de Vogelrichtlijngebieden.
2.5. Het wijzigingsbesluit is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. [11] Het ontwerpbesluit is van 5 maart 2018 en heeft ter inzage gelegen van 9 maart tot en met 19 april 2018. Op 22 november 2022 heeft de minister het definitieve wijzigingsbesluit genomen.
Beoordeling door de rechtbank
3.1. De rechtbank beoordeelt de wijziging van de aanwijzingsbesluiten. Eerst beoordeelt de rechtbank of wordt voldaan aan de formele eisen om de beroepen inhoudelijk te kunnen behandelen. Als aan de formele eisen wordt voldaan, dan zal de rechtbank de beroepen inhoudelijk beoordelen aan de hand van de beroepsgronden.
3.2. De rechtbank is van oordeel dat het beroep in de zaak 23/183 niet-ontvankelijk is en dat de andere beroepen ongegrond zijn. Dat betekent dat het beroep in de zaak 23/183 niet inhoudelijk wordt behandeld en dat de andere eisers geen gelijk krijgen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank doet dat in deze volgorde:
I. De formele eisen
a. Is het wijzigingsbesluit een besluit?
b. Zijn eisers belanghebbenden bij het wijzigingsbesluit en hebben zij procesbelang?
II. Afbakening
III. De beroepsgronden
a. Dezelfde beroepsgronden
- de stukken die niet ter inzage lagen
- corrigeren of actualiseren
- nauwkeuriger besluit nodig?
- belangenafweging
- inspraak na Europese registratie
b. Individuele beroepsgronden
IV. Relativiteitsvereiste
I. De formele eisen
a.
Is het wijzigingsbesluit een besluit?
Is het wijzigingsbesluit een besluit?
4.1.
De rechtbank moet zelf beoordelen of het wijzigingsbesluit een besluit is. Als het geen besluit is, is de bestuursrechter namelijk niet bevoegd om het beroep te behandelen. [12] De derde-partij heeft hierover aangevoerd dat het wijzigingsbesluit geen besluit is, omdat de rechtsgevolgen ontbreken. Het is alleen een feitelijke correctie van natuurwaarden die altijd al aanwezig zijn geweest sinds de al onherroepelijke aanwijzingsbesluiten. Deze feitelijke vaststelling is een direct gevolg van de eerdere aanwijzingsbesluiten.
4.2.
Een besluit is een “schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling”. [13] Een rechtshandeling is een handeling gericht op rechtsgevolg.
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat het wijzigingsbesluit wel een besluit is. Het wijzigingsbesluit is gericht op rechtsgevolgen, omdat daarmee ten opzichte van de aanwijzingsbesluiten niet alleen feitelijk meer typen en soorten worden beschermd, maar voor die typen en soorten ook instandhoudingsdoelstellingen zijn vastgelegd. Deze wijziging is gericht op rechtsgevolg, omdat instandhoudingsdoelstellingen de reikwijdte bepalen van de bescherming voor de gebieden. [14] Ook zijn ze van belang voor de verdere besluitvorming, want voorgenomen activiteiten worden getoetst aan de instandhoudingsdoelstellingen. Verder zijn de instandhoudingsdoelstellingen van belang voor (de omvang van) andere bevoegdheden uit de Wnb, zoals het treffen van instandhoudingsmaatregelen, het vaststellen van beheerplannen of de passende beoordeling van gevolgen van plannen of projecten. Tot slot staat in de Wnb dat een wijziging van een aanwijzingsbesluit een besluit is [15] en heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) eerdere wijzigingsbesluiten als besluiten aangemerkt. [16]
4.4.
Het wijzigingsbesluit is dus een besluit, zodat daartegen beroep open staat bij de bestuursrechter.
b.
Zijn eisers belanghebbenden bij het wijzigingsbesluit en hebben zij procesbelang?
Zijn eisers belanghebbenden bij het wijzigingsbesluit en hebben zij procesbelang?
5.1.
De rechtbank moet zelf beoordelen of eisers belanghebbenden zijn bij het wijzigingsbesluit. In beginsel kunnen alleen belanghebbenden beroep instellen bij de bestuursrechter. [17] Daarnaast moet een belanghebbende procesbelang hebben.
De derde-partij heeft hierover, samengevat, naar voren gebracht dat de meeste eisers niet concreet hebben onderbouwd wat voor feitelijke gevolgen zij zullen ondervinden van het wijzigingsbesluit. Zij hebben geen rechtstreeks belang, want er wijzigt niets in de geldende wettelijke bescherming en zij hebben geen onderscheidend belang bij natuurbescherming ten opzichte van andere burgers. Dat geldt zeker voor de eisers die als natuurlijke persoon beroep hebben ingesteld.
Als eisers al belanghebbenden zijn, hebben zij geen procesbelang, want zij willen alleen maar bereiken dat zij geen beperkingen ondervinden van natuurbeschermingsmaatregelen. Dat doel kan niet worden bereikt met vernietiging van het wijzigingsbesluit.
De derde-partij heeft hierover, samengevat, naar voren gebracht dat de meeste eisers niet concreet hebben onderbouwd wat voor feitelijke gevolgen zij zullen ondervinden van het wijzigingsbesluit. Zij hebben geen rechtstreeks belang, want er wijzigt niets in de geldende wettelijke bescherming en zij hebben geen onderscheidend belang bij natuurbescherming ten opzichte van andere burgers. Dat geldt zeker voor de eisers die als natuurlijke persoon beroep hebben ingesteld.
Als eisers al belanghebbenden zijn, hebben zij geen procesbelang, want zij willen alleen maar bereiken dat zij geen beperkingen ondervinden van natuurbeschermingsmaatregelen. Dat doel kan niet worden bereikt met vernietiging van het wijzigingsbesluit.
5.2.
Een belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. [18] Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. [19]
Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit, belang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen. [20]
Eisers in de zaken 23/208, 23/414, 23/472 en 23/7135
5.3.1.
De rechtbank heeft hiervoor in rechtsoverweging 4.3 al overwogen dat in het wijzigingsbesluit instandhoudingsdoelstellingen zijn toegevoegd die gevolgen kunnen hebben voor voorgenomen activiteiten. Eiseres in de zaak 23/208 komt, statutair en feitelijk, op voor de belangen van agrariërs, zodat zij als belanghebbende kan worden aangemerkt. Ook de overige eisers in de zaken 23/414, 23/472 en 23/7135 kunnen als belanghebbenden worden aangemerkt. Zij wijzen er namelijk specifiek op dat het aanwijzingsbesluit consequenties kan hebben voor de voor hen geldende kritische depositiewaarden. In dat kader is het geldende rechtspraak dat voor een depositieberekening met de AERIUScalculator een maximale afstand van vijfentwintig kilometer van de bron kan worden gehanteerd. [21] De rechtbank stelt vast dat alle eisers in deze zaken opkomen voor de belangen van een bedrijf ruimschoots binnen vijfentwintig kilometer van in ieder geval één van de Natura 2000-gebieden waarover het wijzigingsbesluit gaat. Dit houdt in dat zij allen gevolgen kunnen ondervinden van het wijzigingsbesluit.
De rechtbank neemt daarom aan dat het wijzigingsbesluit gevolgen van enige betekenis heeft voor (de bedrijfsvoering van) eisers in de zaken 23/208, 23/414, 23/472 en 23/7135. Dit betekent dat deze eisers belanghebbenden zijn bij het wijzigingsbesluit.
5.3.2.
Nu het wijzigingsbesluit, zeker door de nieuwe instandhoudingsdoelstellingen, gevolgen heeft voor (de bedrijfsvoering van) deze eisers, is de rechtbank van oordeel dat zij procesbelang hebben. Het betoog van de derde-partij dat eisers zelf juist gebaat zijn bij natuurbeschermingsmaatregelen en dat het motief van eisers slechts is dat zij geen beperkingen willen ondervinden, maakt dat niet anders. Dit maakt namelijk niet dat ieder belang bij de procedure ontbreekt.
Eiser in de zaak 23/183
5.4.
De rechtbank is van oordeel dat de eiser in de zaak 23/183 geen belanghebbende is, omdat niet is gebleken dat hij feitelijke gevolgen van enige betekenis ondervindt van het wijzigingsbesluit. Anders dan de andere eisers, heeft deze eiser niet aannemelijk gemaakt dat hij een bedrijf exploiteert binnen 25 kilometer van een Natura 2000-gebied waarin wijzigingen plaatsvinden. Eiser heeft op de zitting alleen verklaard dat hij deelneemt als bezorgde burger en als lid van de BoerBurgerBeweging en hobbyboer, maar dat is niet voldoende om een feitelijk belang aan te nemen bij het wijzigingsbesluit. Het beroep van eiser in de zaak 23/183 is daarom nietontvankelijk en wordt dus niet inhoudelijk beoordeeld.
Tussenconclusie
6. Nu in de zaken 23/208, 23/414, 23/472 en 23/7135 aan de formele eisen is voldaan, zal de rechtbank de beroepen van eisers in die zaken inhoudelijk beoordelen.
Het beroep van eiser in de zaak 23/183 is niet-ontvankelijk en wordt daarom niet inhoudelijk beoordeeld. Waar hierna over ‘eisers’ wordt gesproken, bedoelt de rechtbank daarom niet langer de eiser in de zaak 23/183.
II. Afbakening
7.1.
De rechtbank heeft de belanghebbendheid van eisers bij het wijzigingsbesluit aangenomen. Het toevoegen van habitattypen en -soorten in bestaande Natura 2000gebieden zou bijvoorbeeld gevolgen kunnen hebben voor voorgenomen activiteiten van eisers.
De rechtbank begrijpt dat eisers bang zijn voor de gevolgen die dit besluit voor hun bedrijven kunnen hebben. Zo leidt de rechtbank uit de beroepen af dat eisers niet van tevoren wisten dat de aanwijzing van de Natura 2000-gebieden zoveel impact zou hebben op hun bedrijven, en daarmee vaak ook op hun families. Verder voelen eisers een enorme druk van de stikstofproblematiek en de Stikstofwet die erop is gericht om de stikstofuitstoot in Nederland te verminderen. Veel eisers vinden het ook onredelijk dat (vooral) de agrarische sector hier de dupe van lijkt te worden.
Vaak is benadrukt dat misschien nog wel het belangrijkste voor eisers is dat zij niet weten waar ze aan toe zijn. Die onzekerheid speelt hen parten en maakt het ze bijna onmogelijk om een agrarisch bedrijf te (blijven) runnen. Voor eisers is het wijzigingsbesluit daar een goed voorbeeld van, omdat nu blijkt dat de eerder aangewezen Natura 2000-gebieden achteraf kunnen worden veranderd en wijzigingen ook onbeperkt mogelijk lijken.
Vaak is benadrukt dat misschien nog wel het belangrijkste voor eisers is dat zij niet weten waar ze aan toe zijn. Die onzekerheid speelt hen parten en maakt het ze bijna onmogelijk om een agrarisch bedrijf te (blijven) runnen. Voor eisers is het wijzigingsbesluit daar een goed voorbeeld van, omdat nu blijkt dat de eerder aangewezen Natura 2000-gebieden achteraf kunnen worden veranderd en wijzigingen ook onbeperkt mogelijk lijken.
7.2.
De rechtbank vindt het belangrijk om te benadrukken dat deze procedures zich beperken tot de vraag of de minister met dit specifieke wijzigingsbesluit van 22 november 2022 habitattypen en -soorten en instandhoudingsdoelstellingen kon toevoegen aan bestaande Natura 2000-gebieden. De rechtbank kan in deze zaken geen oordeel geven over bijvoorbeeld het systeem van de Habitatrichtlijn en de Wnb, besluiten uit het verleden, mogelijk toekomstige wijzigingen van Natura 2000-gebieden, de (oorzaak van de) stikstofproblematiek of de verdeling van de lasten over de samenleving.
III. De beroepsgronden
8. In de zaken waar deze uitspraak over gaat zijn grotendeels dezelfde beroepsgronden naar voren gebracht. De rechtbank gaat hierna eerst in op deze beroepsgronden. Voor zover eisers nog individuele gronden naar voren hebben gebracht die nog niet zijn besproken, zal de rechtbank daar apart op in gaan.
a.
Dezelfde beroepsgronden
Dezelfde beroepsgronden
De stukken die niet ter inzage lagen
9.1.
Eisers stellen dat de minister niet alle stukken ter inzage heeft gelegd die nodig waren om het ontwerpbesluit te kunnen beoordelen. Alleen verwijzen naar het bestaan van documenten, zoals ‘habitattypenkaarten’ of ‘vervaardigd documentatiemateriaal’, en dan van eisers verlangen om de stukken op te vragen, is geen ‘ter inzage leggen’ als bedoeld in artikel 3:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Hierdoor is het niet duidelijk op welke stukken de minister doelt en niet mogelijk om het wijzigingsbesluit op een goede manier te bestrijden. Dit is ook in strijd met de waarborgen voor doeltreffende inspraak uit het Verdrag van Aarhus.
Eisers stellen dat een ecologische onderbouwing ontbreekt, zelfs na ontvangst van de habitattypenkaarten. Er is geen bewijs dat de soorten en typen zijn aangetroffen, want een veldkartering ontbreekt. Het is voor hen niet mogelijk dat op dit moment zelf aan te leveren, want zij kunnen niet zelf in afgesloten natuurgebieden gaan kijken. Verder is onderzoek in de databases ook niet mogelijk, omdat die niet vrij toegankelijk zijn.
9.2.
De minister stelt zich op het standpunt dat het ontwerpbesluit volgens de regels ter inzage is gelegd. De minister heeft ervoor gekozen om de habitattypenkaarten en de onderliggende stukken niet bij het ontwerpbesluit ter inzage te leggen, maar om in het ontwerpbesluit te wijzen op de mogelijkheid om deze achtergronddocumenten op te vragen bij het klantcontactcentrum van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Daar hebben meerdere personen gebruik van gemaakt en die hebben de kaarten en onderliggende stukken ook gekregen. Dit heeft de minister vooral gedaan omdat zij niet zelf de bronhouder is van deze kaarten, maar provincies, Rijkswaterstaat en Defensie, en de bronhouders niet allemaal de kaarten publiceren.
9.3.
In de wet staat dat “het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage legt.” [22]
9.4.
Het (ontwerp-)wijzigingsbesluit is voor de aangewezen habitattypen gebaseerd op habitattypenkaarten. Deze kaarten zijn opgesteld door provincies, Rijkswaterstaat en Defensie en daarop is te zien op welke plek in een Natura 2000-gebied een bepaald habitattype aanwezig was op het moment van het aanwijzen van de Natura 2000-gebieden. De habitattypenkaarten zijn opgesteld op basis van veel verschillend documentatiemateriaal, zoals (ecologische) onderzoeken en waarnemingen in het veld. Het staat vast dat de habitattypenkaarten en het onderliggende documentatiemateriaal niet bij het ontwerpbesluit ter inzage hebben gelegen.
9.5.1.
Vast staat dat het (ontwerp)besluit is gebaseerd op de habitattypenkaarten, en de rechtbank is van oordeel dat die kaarten ook redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerpbesluit. Zonder afdrukken van die kaarten was het voor eisers namelijk lastig om de locatie van de nieuw toegevoegde habitattypen vast te stellen en dus te controleren of en zo nodig te betwisten dat een habitattypenkaart de situatie op de peildatum juist weergeeft. Dat betekent dat de minister de habitattypenkaarten ter inzage had moeten leggen bij het ontwerpbesluit. Het samengevat weergeven van stukken in de toelichting op het ontwerpbesluit is in dat geval niet voldoende, ook niet als deze op verzoek vervolgens ter beschikking worden gesteld. [23] Dat de minister niet de bronhouder van de habitattypenkaarten is, doet daar niet aan af. De minister heeft de habitattypenkaarten namelijk zelf ten grondslag gelegd aan het besluit.
9.5.2.
Dit ligt anders voor het documentatiemateriaal waarop de bronhouders die habitatkaarten hebben gebaseerd. Dit materiaal heeft niet rechtstreeks aan het ontwerpbesluit ten grondslag gelegen, omdat het toevoegen van habitattypen alleen is gebaseerd op de informatie die op de habitattypenkaarten staat. Daarnaast was dat materiaal niet nodig voor een beoordeling van het ontwerpbesluit. Zoals hiervoor weergegeven kunnen eisers aan de hand van de kaarten immers vaststellen waar welke typen en soorten volgens de minister voorkwamen op de datum van de aanwijzing van een Natura 2000gebied. Zij konden dat dus controleren en indien nodig betwisten.
Weliswaar is het voorstelbaar dat eisers, in het licht van het fair playbeginsel, inzicht willen hebben in het onderliggende documentatiemateriaal bijvoorbeeld omdat zelf in de gebieden gaan kijken niet mogelijk is, maar eisers hebben daartoe alle gelegenheid gehad. Het was namelijk vanaf het moment van terinzagelegging van het ontwerp mogelijk om het documentatiemateriaal bij de minister op te vragen. De rechtbank acht dit een passende oplossing. Eisers hebben dat niet gedaan. Hierbij merkt de rechtbank nog op dat haar bekend is dat in andere zaken, andere eisers wél hebben verzocht om het onderliggende documentatiemateriaal en dat hebben gekregen.
Dat eisers onvoldoende onderzoek in de verschillende databases hebben kunnen doen, maakt dat niet anders omdat zij de gegevens die aan het besluit ten grondslag hebben gelegen konden opvragen.
9.6.
Het voorgaande betekent dat de habitatkaarten wél ter inzage gelegd hadden moeten worden bij het ontwerpbesluit, maar het overige materiaal niet. Dat de habitattypenkaarten niet ter inzage hebben gelegen is dus een gebrek in (de voorbereiding van) het besluit. Toch betekent dat niet per definitie dat de uitkomst van deze procedure anders wordt. Dat komt omdat de bestuursrechter verplicht is over een geschil zoveel mogelijk definitief te beslissen. [24] Dat houdt onder andere in dat de bestuursrechter moet onderzoeken of een gebrek kan worden gepasseerd als aannemelijk is dat belanghebbenden niet zijn benadeeld door dat gebrek. [25] Ook al verdwijnt het gebrek daardoor niet, toch wordt met het passeren van een gebrek voorkomen dat de minister op een later moment inhoudelijk eenzelfde soort besluit zal nemen waartegen dan opnieuw eenzelfde rechtsgang open staat.
9.7.
In dit geval zal de rechtbank het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb passeren, omdat aannemelijk is dat belanghebbenden niet zijn benadeeld door het gebrek. De minister heeft na het indienen van de beroepen de habitattypenkaarten namelijk in het begin van 2023 alsnog op een openbare website gezet. Dat betekent dat eisers tot aan de zitting ruim een jaar de tijd hebben gehad om de habitattypenkaarten alsnog te bekijken, daarop te reageren of, als de habitattypenkaarten vragen opriepen, daarover contact op te nemen met de minister om bijvoorbeeld meer informatie te vragen. Het staat vast dat eisers dat laatste niet hebben gedaan. Verder is aannemelijk dat ook andere belanghebbenden dan eisers niet zijn benadeeld door het niet ter inzage leggen van de afdrukken van de habitatkaarten, nu het bestaan van de habitattypenkaarten voor hen bekend kon zijn tijdens de terinzagelegging van het ontwerpbesluit nu daarin naar die stukken wordt verwezen. [26]
9.8.
Het gebrek dat de habitattypenkaarten, in strijd met artikel 3:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet ter inzage hebben gelegen, wordt gepasseerd. Dat betekent dat aan het besluit wel een gebrek kleeft, maar dat de uitkomst niet anders wordt.
Nu de Afdeling al vaker heeft overwogen dat (artikel 3:11 van Pro) de Awb voldoet aan de vereisten uit het Verdrag van Aarhus [27] , en het Verdrag van Aarhus dus niet meer bescherming biedt dan de Awb, zal de rechtbank niet ingaan op de verder niet onderbouwde beroepsgrond van eisers dat sprake is van strijd met de waarborgen voor doeltreffende inspraak uit het Verdrag van Aarhus.
Corrigeren of actualiseren
10.1.
Eisers stellen dat ten onrechte met terugwerkende kracht natuur wordt toegevoegd, terwijl dat vanuit Europa niet verplicht is. Verder onderbouwt de minister de wijziging met latere onderzoeksresultaten die niet gaan over het moment van aanwijzen. Eiseres in zaak 23/208 noemt een paar voorbeelden van soorten en typen waarvan zij de vraag opwerpt of die er wel waren op het moment van aanwijzen van de gebieden. In latere stukken, zoals een kaart en gebiedsanalyses staan die typen namelijk niet en ook is de vraag wanneer de veldonderzoeken hebben plaatsgevonden. Volgens haar zijn de onderzoeken waarop het besluit is gebaseerd ook gedateerd.
10.2.
De minister is verplicht om alle typen en soorten die in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen aan te wijzen [28] , en het is niet verboden om dat achteraf in aanvulling op de aanmelding bij de Europese Commissie te doen op basis van actuele ecologische gegevens. [29]
10.3.1.
Het wijzigingsbesluit is uitdrukkelijk een correctie, dat wil zeggen dat nu alsnog habitattypen en habitatsoorten zijn toegevoegd die op het moment van het aanwijzen van de gebieden al wel aanwezig waren, maar nog niet waren aangewezen. De minister heeft toegelicht dat de wijziging is gebaseerd op waarnemingen die toen al wel waren gedaan, maar nog niet verwerkt in de kaarten, en op actuele(re) gegevens voor zover die iets zeggen over de situatie op het moment van de oorspronkelijke aanwijzing. Daarbij heeft de minister toegelicht dat deze wijziging geen gevolgen heeft voor eerder verleende vergunningen of bestaande rechten.
10.3.2.
De minister heeft de aanwezigheid van de habitattypen onderbouwd aan de hand van de habitattypenkaarten en de aanwezigheid van de soorten aan de hand van een deskundigenrapport. De minister heeft daarbij toegelicht dat habitattypen en soorten alleen zijn toegevoegd als aan de hand van de waarnemingen kon worden geconcludeerd dat deze ook al ten tijde van het aanwijzingsbesluit aanwezig moeten zijn geweest. Dit kon soms worden vastgesteld aan de hand van waarnemingen ten tijde van dat aanwijzingsbesluit, maar ook door bijvoorbeeld de leeftijd te bepalen van aangetroffen bomen. Eisers hebben hierover wel algemene twijfel, onder andere over de kwaliteit en het oppervlak, opgeworpen, maar zonder nadere toelichting of eigen onderbouwing, is dat niet voldoende voor het oordeel dat het besluit op basis van die stukken niet in stand kan blijven of onvoldoende onderbouwd is. Dat, zoals zij betogen, het oppervlak van nu aangewezen habitattypen vaak veel kleiner is dan bij de oorspronkelijke aanwijzing en de kwaliteit soms minder, laat onverlet dat uit de habitattypekaarten en de toelichting bij het besluit volgt dat telkens wel sprake is van een oppervlak dat groot genoeg is om een aanwijzing te rechtvaardigen en de kwaliteit voldoende is om een habitattype of soort te behouden.
De stelling van eiseres in de zaak 23/208 dat bepaalde typen en soorten niet in latere documenten (een kaart of gebiedsanalyses) zouden voorkomen of de algemene vraag wanneer de veldonderzoeken hebben plaatsgevonden, zijn onvoldoende voor het oordeel dat de minister met de habitattypenkaarten en het deskundigenonderzoek onvoldoende heeft onderbouwd dat de soorten en typen op het moment van aanwijzen in de gebieden aanwezig waren.
Dat het niet goed mogelijk is om zelf onderzoek te doen naar de situatie op het moment van de aanwijzing is voorstelbaar, maar inherent aan de aard van het besluit. Zoals hiervoor overwogen zijn eisers, in ieder geval in beroep, in de gelegenheid geweest om concreet te maken waarom zij niet geloven dat bepaalde habitattypen en -soorten destijds al aanwezig waren. Dit hebben zij nagelaten. De beroepsgrond slaagt niet.
Nauwkeuriger besluit nodig?
11.1.
Eisers stellen dat de minister geen nauwkeurige kaart heeft gemaakt waarop de extra habitats en leefgebieden van soorten staan ingetekend. Daardoor is het niet mogelijk om de exacte gevolgen op bedrijfsniveau door te rekenen.
11.2.
De rechtbank is van oordeel dat de minister niet gehouden was om nauwkeurige kaarten te maken waarop precies te zien is waar de toegevoegde typen en soorten zich bevinden. Het aanwijzen van habitattypen en -soorten geldt namelijk voor alle typen en soorten die in het Natura 2000-gebied voorkomen in meer dan verwaarloosbare oppervlakte of populatie. [30] Als op één plek in een Natura 2000-gebied een bepaald habitattype voorkomt, dan wordt dat type met de aanwijzing beschermd in het hele gebied. [31] Overigens is het besluit voor de habitattypen gebaseerd op habitattypenkaarten, waaruit volgt waar welk type is aangetroffen, en is dat voor soorten, nu die naar hun aard niet op één vaste plek voorkomen, niet mogelijk. De beroepsgrond slaagt niet.
Belangenafweging
12.1.
Eisers stellen dat het wijzigingsbesluit grote gevolgen heeft voor hun bedrijven door het toevoegen van stikstofgevoelige natuur. De minister heeft verzuimd om de sociale en economische gevolgen adequaat en volledig in beeld te brengen. Dit had op grond van artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn wel gemoeten.
Eiseres in de zaak 23/208 stelt dat dit niet alleen moet bij het formuleren van instandhoudingsdoelstellingen, maar ook bij het aanwijzen van de habitattypen en soorten. Eiseres legt in haar pleitnotitie uit waarom zij het niet eens is met de Afdelings-rechtspraak op dit punt die is ontleend aan een arrest van het Europese Hof van Justitie van 7 november 2000 (ECLI:NL:EU:C:2000:600). Volgens haar ziet die uitspraak alleen op fase 1 (artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn) uit het ‘getrapte stelsel’ van aanwijzing (zie hiervoor r.o. 2.2), terwijl het wijzigingsbesluit zich afspeelt in fase 3 (artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn). Uit de conclusie van de Advocaat-Generaal volgt dat niet is uitgesloten dat overwegingen van economisch, sociaal en cultureel gebied of regionale of lokale bijzonderheden in het stadium van de aanwijzing in aanmerking genomen kunnen worden. Als de rechtbank deze stelling niet volgt, verzoekt eiseres de rechtbank om prejudiciële vragen te stellen.
12.2.
De rechtbank heeft aangenomen dat eisers belanghebbenden zijn bij het wijzigingsbesluit nu zij daarvan feitelijke gevolgen (kunnen) ondervinden en heeft er begrip voor dat zij vrezen voor de gevolgen van het besluit voor hun bedrijfsvoering. Maar dit betekent nog niet dat de minister bij ieder besluit dat die bedrijfsbelangen raakt ook die belangen moet afwegen. De wet schrijft namelijk voor dat het bestuursorgaan alleen
de bij het besluit betrokken belangenafweegt. [32]
de bij het besluit betrokken belangenafweegt. [32]
12.3.
Het is vaste rechtspraak dat bij een besluit tot aanwijzing van een Habitatrichtlijngebied alleen rekening moet worden gehouden met ecologische criteria. [33] Het gaat er alleen maar om of een habitattype of -soort op een bepaalde plek in een meer dan verwaarloosbare mate voorkomt. Daarom heeft de minister eventuele negatieve gevolgen voor de bedrijfsvoering in het algemeen terecht niet betrokken bij de wijziging van de aanwijzingsbesluiten van de gebieden.
12.4.
Bij (de wijze van) formuleren van instandhoudingsdoelstellingen in een aanwijzingsbesluit kan en moet wel rekening worden gehouden met onder andere economische overwegingen. Maar eisers hebben niet onderbouwd in welk opzicht bij de formulering van de instandhoudingsdoelstellingen onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen. [34] Overigens heeft de minister bij het formuleren van de instandhoudingsdoelstellingen toegelicht dat zij wel rekening heeft gehouden met deze belangen, nu in de meeste gevallen is gekozen voor de laagst mogelijke doelstelling (‘behoud’) en niet voor de (voor eisers) ingrijpendere uitbreidings- of verbeterdoelstelling.
12.5.
De stelling van eiseres in de zaak 23/208 dat uit de door haar genoemde Europese uitspraak volgt dat niet alleen bij het formuleren van instandhoudingsdoelstellingen, maar ook bij het aanwijzen van typen en soorten (fase 3) rekening moet worden gehouden met sociale en economische belangen, volgt de rechtbank niet.
Uit artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn (fase 3) volgt namelijk expliciet dat de lidstaat bij het aanwijzen van een Natura 2000-gebied geen beslisruimte heeft ten opzichte van de aanmelding en vaststelling van de lijst van gebieden van communautair belang (in fase 1 en 2 op grond van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn). In (het eerste deel van) dat artikel staat immers:
“wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken Lid-Staat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone (…)”.
“wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken Lid-Staat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone (…)”.
Nu uit de Europese uitspraak waar eiseres op doelt volgt dat bij die aanmelding en vaststelling van de lijst alleen ecologische criteria een rol spelen (de criteria uit Bijlage III van de Habitatrichtlijn), geldt dat naar het oordeel van de rechtbank ook voor de aanwijzing van de Natura 2000-gebieden in fase 3 nu het vierde lid van artikel 4 van Pro de Habitatrichtlijn de lidstaten verplicht om een gebied dat volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, aan te wijzen.
12.6.
De beroepsgrond slaagt niet en de rechtbank zal dan ook geen prejudiciële vragen stellen.
Inspraak na Europese registratie
13.1.
Eisers stellen dat inspraak pas mogelijk was nadat alle typen en soorten al waren geregistreerd bij de Europese Commissie.
13.2.
Het klopt dat eisers voor het eerst een zienswijze konden indienen na registratie van de habitattypen en -soorten bij de Europese Commissie. Dat hoort bij het ‘getrapte stelsel’ van de aanwijzing van Habitatrichtlijngebieden, waarbij de gebieden eerst op Europees niveau worden aangemeld en vastgesteld en pas daarna op nationaal niveau worden aangewezen. [35] Verder is het niet verboden om later nog aanvullende habitattypen en soorten toe te voegen dan de typen en soorten die eerst waren aangemeld bij de Europese Commissie op basis van actuele ecologische gegevens. [36] Die wijzigingen moet de lidstaat dan doorgeven aan de Europese Commissie via het standaardgegevensformulier.
13.3.
In dit geval heeft de minister de wijzigingen - onverplicht [37] - eerst verwerkt in het standaardgegevensformulier en korte tijd daarna het ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Op die manier hebben eisers wel inspraak kunnen geven op de wijzigingen. Door die inspraak zijn het ontwerpbesluit en het standaardgegevensformulier op sommige punten ook daadwerkelijk aangepast. Het is niet gebleken dat eiseres hierdoor geen of te weinig inspraak heeft gehad. De beroepsgrond slaagt niet.
b.
Individuele beroepsgronden
Individuele beroepsgronden
23/472
14.1.
Eiseres in de zaak 23/472 stelt dat het type heischrale graslanden (H6230) in Natura 2000gebied De Bruuk verwaarloosbaar aanwezig is en daarom niet had hoeven worden opgenomen. Uit de gebiedsanalyse van De Bruuk volgt namelijk dat dit type eind jaren ’50 van de vorige eeuw nagenoeg verdwenen was. Uit het wijzigingsbesluit volgt niet dat de situatie in de tussentijd is gewijzigd.
14.2.
De minister heeft toegelicht dat uit de habitattypenkaart blijkt dat de vijf toegevoegde habitattypen op het moment van de oorspronkelijke aanwijzing van Natura 2000-gebied De Bruuk in 2013 bestendig en in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig waren. Voor zover eiseres naar de gebiedsanalyse verwijst erkent de minister weliswaar dat deze typen in 1950 vrijwel verdwenen waren, maar wijst de minister er ook op dat uit de tekst erna volgt dat er vanaf 1960, en vooral in de jaren 90, intern herstelbeheer is gevoerd (o.a. gericht op verbeteren interne hydrologie, beëindigen agrarisch gebruik, verschralend hooilandbeheer, plaggen van voedselrijke voormalige landbouwgronden en bosomvorming naar schraalland) dat resulteerde in herstel van typen. Hierdoor is het relatief kleine Natura 2000-gebied volgens de minister toch weer van grote waarde geworden en daarbinnen komt ook het type H6230 voor. De rechtbank volgt de toelichting van de minister en eiseres heeft hier niets meer tegenover gesteld, zodat de beroepsgrond niet slaagt.
23/7135
15.1.
Eiseres in de zaak 23/7135 stelt dat de toegevoegde typen aan Natura 2000-gebied De Bruuk een verwaarloosbaar oppervlak hebben en dat de kwaliteit te wensen overlaat. Zo is de oppervlakte van habitattype voedselrijke zoomvormende ruigten (H6430) erg klein. Verder is het onwaarschijnlijk dat het type soortenrijke heischrale graslanden op arme bodems (H6230 vka) aanwezig was op het moment van aanwijzen. In 2004 was dit namelijk geen bestaande natuur, want het was toen in gebruik als landbouwgrond. Zelfs in 2010 was het nog opgenomen als grasland en dus was dit type niet voor de aanwijzing van het Natura 2000-gebied De Bruuk al aanwezig. Verder geldt dat de oppervlakte van dit type minuscuul is, want maar 0,01 hectare en maar 2 % van de landelijke oppervlakte. Bovendien is het vreemd dat dit type hier wordt toegevoegd, terwijl het concurreert met de uitbreiding van het blauwgrasland.
15.2.
De minister heeft toegelicht, onder verwijzing naar de onderbouwing in r.o. 15.2., dat zij overtuigend heeft aangetoond dat de toegevoegde habitattypen aanwezig waren op het moment van het aanwijzingsbesluit van 25 april 2013. Dat de heischrale graslanden in 2004 en 2010 als landbouwgrond in gebruik waren, volgt de minister niet, omdat de kaart die eiseres noemt spreekt van ‘grasland’, waaronder zowel agrarisch grasland als natuurgrasland wordt verstaan. De rechtbank acht deze toelichting toereikend.
Verder gaat het niet om een verwaarloosbare oppervlakte, omdat een type volgens het Profielendocument al voor aanwijzing in aanmerking komt als het gaat om 1 are. [38]
Wat betreft de concurrerende typen heeft de minister in het wijzigingsbesluit (op pagina 221) expliciet onderbouwd waarom aanwijzing van beide typen (blauwgraslanden en heischrale graslanden) nodig is. Eiseres heeft hier niets tegenover gesteld. De beroepsgrond slaagt niet.
IV. Relativiteitsvereiste
16. Nu de beroepsgronden over natuur niet slagen, laat de rechtbank buiten beschouwing of het relativiteitsvereiste aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgronden in de weg staat. Voor zover de beroepsgronden gaan over het recht op inspraak kan het relativiteitsvereiste niet worden tegengeworpen aan eisers. [39]
Conclusie en gevolgen
17.1.
Het beroep met zaaknummer 23/183 is niet-ontvankelijk. Dat betekent dat dat beroep niet inhoudelijk is beoordeeld. De andere beroepen met zaaknummers 23/208, 23/414, 23/472 en 23/7135 zijn ongegrond. Dat betekent dat het wijzigingsbesluit in stand blijft.
17.2.
Vanwege het in r.o. 9 geconstateerde gebrek moet de minister wel het griffierecht en de proceskosten van de eisers in de zaken 23/208, 23/414, 23/472 en 23/7135 betalen.
De proceskosten worden vastgesteld op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Die kosten zijn in de zaken 23/208, 23/414 en 23/472: in iedere zaak 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting à € 875,-.
Die kosten zijn in de zaak 23/7135: 1 punt voor het indienen van het beroepschrift à € 875,-.
De kosten van eiser in de zaak 23/183 worden niet vergoed, omdat zijn beroep nietontvankelijk is.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep met zaaknummer 23/183 niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen met zaaknummers 23/208, 23/414, 23/472 en 23/7135 ongegrond;
- bepaalt dat de minister het griffierecht aan de volgende eisers moet vergoeden:
o in zaak 23/208: € 365,-
o in zaak 23/414: € 365,-
o in zaak 23/472: € 365,-
o in zaak 23/7135: € 365,-
- veroordeelt de minister tot betaling van de proceskosten:
o in zaak 23/208: € 1.750,-
o in zaak 23/414: € 1.750,-
o in zaak 23/472: € 1.750,-
o in zaak 23/7135: € 875,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. S.M. Lichtenberg, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.