Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 23/417, 23/418, 23/421, 23/7837, 23/7838 en 23/7862
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaken tussen
23/417
[eiser 1] en [eiser 2] en [eiser 3], uit [plaats 1] , eisers
(gemachtigde: mr. J. de Rooij)
23/418
[eiser 4] en [eiser 5], uit [plaats 2] , eisers
(gemachtigden: mr. J. de Rooij)
23/421
[eiser 6]en
[eiser 7] , [eiser 8] en [eiser 9], uit [plaats 3] , eisers,
[eiser 7] , [eiser 8] en [eiser 9], uit [plaats 3] , eisers,
(gemachtigde: mr. J. de Rooij)
23/7837
[eiser 10] , [eiser 11] en [eiser 12] , [eiser 13] en [eiser 14], uit [plaats 4] , eisers
(gemachtigde: mr. J. de Rooij)
23/7838
[eiser 15] en of [eiser 16] en [eiser 17] en [eiser 16] , en [eiser 18], uit [plaats 4] , eisers
(gemachtigde: mr. J. de Rooij)
23/7862
[eiser 19], uit [plaats 5] , eiser
(gemachtigde: mr. J. de Rooij)
(hierna: eisers)
en
in alle zaken
de minister voor Natuur en Stikstof, de minister
(gemachtigden: mr. R.H.M. Sipman, ir. D. Bal en mr. J.P. Brand).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde partij]uit [plaats 6]
[derde partij]uit [plaats 6]
(gemachtigde: [naam gemachtigde] ).
Inleiding
1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen het “wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden” van 22 november 2022 [1] (hierna: het wijzigingsbesluit). De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. De derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.2. Er zijn in heel Nederland veel beroepen ingediend tegen het wijzigingsbesluit. De rechtbank Gelderland is bevoegd om deze beroepen te behandelen. De rechtbank Gelderland heeft alle beroepen over Habitatrichtlijngebieden in haar arrondissement die op dat moment bij haar liepen behandeld op zittingen op 4, 11 en 12 maart 2024. De rechtbank doet in al deze zaken tegelijk uitspraak.
De zaken over Habitatrichtlijngebieden in andere arrondissementen worden om proceseconomische redenen afgedaan door de rechtbank van het arrondissement waarin deze gebieden liggen.
1.3. De beroepen van eisers zijn op 11 maart 2024 op zitting behandeld om 10.30 uur. Deze zaken zijn op hetzelfde moment behandeld, omdat de rechtsbijstandverlener in iedere zaak hetzelfde is en inhoudelijk eenzelfde beroepschrift heeft ingediend.
Aan de zitting hebben deelgenomen: namens eisers in zaak 23/417: [eiser 2] en in zaak 23/421: [eiser 8] en de gemachtigde van eisers. Namens de minister waren haar gemachtigden aanwezig. Namens de derde-partij is niemand verschenen.
Totstandkoming en achtergrond van het besluit
2.1. In de Habitatrichtlijn staat dat een Europees netwerk van beschermde natuurgebieden wordt gevormd: de Natura 2000-gebieden. [2] Dit netwerk bestaat uit beschermingszones die de lidstaten hebben aangewezen. [3] Het netwerk is bedoeld om bepaalde dieren, planten en hun natuurlijke leefomgeving te beschermen en zo de biodiversiteit te behouden. Zo verplicht de Habitatrichtlijn de lidstaten om bepaalde habitattypen en -soorten aan te wijzen als onderdeel van het netwerk. [4]
2.2. De Habitatrichtlijn kent een ‘getrapt stelsel’ om gebieden aan te wijzen. Fase 1 is de aanmeldingsfase. In die fase stellen de lidstaten aan de Europese Commissie een lijst voor van gebieden die van belang zijn voor de habitattypen en -soorten: ‘de lijst van gebieden van communautair belang’. [5] In fase 2 werkt de Europese Commissie een ontwerplijst uit en stelt die lijst vast met instemming van iedere lidstaat. [6] In fase 3 wijzen de lidstaten de gebieden die op de lijst staan binnen zes jaar aan als speciale beschermingszone. [7] Deze aanwijsverplichting is in Nederland geïmplementeerd in artikel 2.1 van de Wet natuurbescherming (Wnb). [8]
2.3. De Europese Commissie heeft op 7 december 2004 een lijst van gebieden van communautair belang vastgesteld die geldt voor Nederland. [9] Vanaf 2008 zijn in Nederland aanwijzingsbesluiten gepubliceerd voor deze Natura 2000-gebieden. In deze besluiten staan de grenzen van de gebieden, de habitattypen en -soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen en in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen voor die typen en soorten. [10]
2.4. Voor het wijzigingsbesluit heeft de minister alle oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten gecontroleerd. Bij veel gebieden bleken de genoemde typen en soorten nog niet compleet, vooral omdat de habitattypenkaarten waarop de aanwijzingen zijn gebaseerd op het moment van aanwijzen nog niet compleet waren. Met het wijzigingsbesluit zijn deze typen en soorten en de instandhoudingsdoelstellingen daarvoor alsnog toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten. Ook zijn er instandhoudingsdoelstellingen toegevoegd voor enkele typen en soorten die al waren aangewezen. Verder zijn er een paar typen en soorten verwijderd. De bedoeling van de wijziging is om de eerdere aanwijzingsbesluiten te corrigeren. Het wijzigingsbesluit wijzigt niet de grenzen van de Natura 2000gebieden en gaat niet over de Vogelrichtlijngebieden.
2.5. Het wijzigingsbesluit is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. [11] Het ontwerpbesluit is van 5 maart 2018 en heeft ter inzage gelegen van 9 maart tot en met 19 april 2018. Op 22 november 2022 heeft de minister het definitieve wijzigingsbesluit genomen.
Beoordeling door de rechtbank
3.1. De rechtbank beoordeelt de wijziging van de aanwijzingsbesluiten. Eerst beoordeelt de rechtbank of wordt voldaan aan de formele eisen om de beroepen inhoudelijk te kunnen behandelen. Als aan de formele eisen wordt voldaan, dan zal de rechtbank de beroepen inhoudelijk beoordelen aan de hand van de beroepsgronden.
3.2. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank doet dat in deze volgorde:
I. De formele eisen
a. Is het wijzigingsbesluit een besluit?
b. Zijn eisers belanghebbenden bij het wijzigingsbesluit en hebben zij procesbelang?
II. Afbakening
III. De beroepsgronden
- De stukken die niet ter inzage lagen
- Corrigeren of actualiseren
- Nauwkeuriger besluit nodig?
- Belangenafweging
IV. Relativiteitsvereiste
I. De formele eisen
a.
Is het wijzigingsbesluit een besluit?
Is het wijzigingsbesluit een besluit?
4.1.
De rechtbank moet zelf beoordelen of het wijzigingsbesluit een besluit is. Als het geen besluit is, is de bestuursrechter namelijk niet bevoegd om het beroep te behandelen. [12] De derde-partij heeft hierover aangevoerd dat het wijzigingsbesluit geen besluit is, omdat de rechtsgevolgen ontbreken. Het is alleen een feitelijke correctie van natuurwaarden die altijd al aanwezig zijn geweest sinds de al onherroepelijke aanwijzingsbesluiten. Deze feitelijke vaststelling is een direct gevolg van de eerdere aanwijzingsbesluiten.
4.2.
Een besluit is een “schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling”. [13] Een rechtshandeling is een handeling gericht op rechtsgevolg.
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat het wijzigingsbesluit wel een besluit is. Het wijzigingsbesluit is gericht op rechtsgevolgen, omdat daarmee ten opzichte van de aanwijzingsbesluiten niet alleen feitelijk meer typen en soorten worden beschermd, maar voor die typen en soorten ook instandhoudingsdoelstellingen zijn vastgelegd. Deze wijziging is gericht op rechtsgevolg, omdat instandhoudingsdoelstellingen de reikwijdte bepalen van de bescherming voor de gebieden. [14] Ook zijn ze van belang voor de verdere besluitvorming, want voorgenomen activiteiten worden getoetst aan de instandhoudingsdoelstellingen. Verder zijn de instandhoudingsdoelstellingen van belang voor (de omvang van) andere bevoegdheden uit de Wnb, zoals het treffen van instandhoudingsmaatregelen, het vaststellen van beheerplannen of de passende beoordeling van gevolgen van plannen of projecten. Tot slot staat in de Wnb dat een wijziging van een aanwijzingsbesluit een besluit is [15] en heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) eerdere wijzigingsbesluiten als besluiten aangemerkt. [16]
4.4.
Het wijzigingsbesluit is dus een besluit, zodat daartegen beroep open staat bij de bestuursrechter.
b.
Zijn eisers belanghebbenden bij het wijzigingsbesluit en hebben zij procesbelang?
Zijn eisers belanghebbenden bij het wijzigingsbesluit en hebben zij procesbelang?
5.1.
De rechtbank moet zelf beoordelen of eisers belanghebbenden zijn bij het wijzigingsbesluit. In beginsel kunnen alleen belanghebbenden beroep instellen bij de bestuursrechter. [17] Daarnaast moet een belanghebbende procesbelang hebben.
De derde-partij heeft hierover, samengevat, naar voren gebracht dat de meeste eisers niet concreet hebben onderbouwd wat voor feitelijke gevolgen zij zullen ondervinden van het wijzigingsbesluit. Zij hebben geen rechtstreeks belang, want er wijzigt niets in de geldende wettelijke bescherming en zij hebben geen onderscheidend belang bij natuurbescherming ten opzichte van andere burgers. Dat geldt zeker voor de eisers die als natuurlijke persoon beroep hebben ingesteld.
Als eisers al belanghebbenden zijn, hebben zij geen procesbelang, want zij willen alleen maar bereiken dat zij geen beperkingen ondervinden van natuurbeschermingsmaatregelen. Dat doel kan niet worden bereikt met vernietiging van het wijzigingsbesluit.
De derde-partij heeft hierover, samengevat, naar voren gebracht dat de meeste eisers niet concreet hebben onderbouwd wat voor feitelijke gevolgen zij zullen ondervinden van het wijzigingsbesluit. Zij hebben geen rechtstreeks belang, want er wijzigt niets in de geldende wettelijke bescherming en zij hebben geen onderscheidend belang bij natuurbescherming ten opzichte van andere burgers. Dat geldt zeker voor de eisers die als natuurlijke persoon beroep hebben ingesteld.
Als eisers al belanghebbenden zijn, hebben zij geen procesbelang, want zij willen alleen maar bereiken dat zij geen beperkingen ondervinden van natuurbeschermingsmaatregelen. Dat doel kan niet worden bereikt met vernietiging van het wijzigingsbesluit.
5.2.
Een belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. [18] Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. [19]
Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit, belang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen. [20]
5.3.1.
De rechtbank heeft hiervoor in rechtsoverweging 4.3 al overwogen dat in het wijzigingsbesluit instandhoudingsdoelstellingen zijn toegevoegd die gevolgen kunnen hebben voor voorgenomen activiteiten. Eisers wijzen er specifiek op dat het aanwijzingsbesluit consequenties kan hebben voor de voor hen geldende kritische depositiewaarden. In dat kader is het geldende rechtspraak dat voor een depositieberekening met de AERIUS-calculator een maximale afstand van vijfentwintig kilometer van de bron kan worden gehanteerd. [21] De rechtbank stelt vast dat alle eisers in deze zaken een agrarisch bedrijf exploiteren binnen vijfentwintig kilometer van in ieder geval één van de Natura 2000-gebieden waarover het wijzigingsbesluit gaat. Dit houdt in dat zij allen gevolgen kunnen ondervinden van het wijzigingsbesluit.
De rechtbank neemt daarom aan dat het wijzigingsbesluit gevolgen van enige betekenis heeft voor (de bedrijfsvoering van) eisers. Dit betekent dat eisers belanghebbenden zijn bij het wijzigingsbesluit.
5.3.2.
Nu het wijzigingsbesluit, zeker door de nieuwe instandhoudingsdoelstellingen, gevolgen heeft voor (de bedrijfsvoering van) eisers, is de rechtbank van oordeel dat zij procesbelang hebben. Het betoog van de derde-partij dat eisers zelf juist gebaat zijn bij natuurbeschermingsmaatregelen en dat het motief van eisers slechts is dat zij geen beperkingen willen ondervinden, maakt dat niet anders. Dit maakt namelijk niet dat ieder belang bij de procedure ontbreekt.
Tussenconclusie
6. Nu aan de formele eisen is voldaan, zal de rechtbank de beroepen inhoudelijk beoordelen.
II. Afbakening
7.1.
De rechtbank begrijpt dat eisers zich zorgen maken over de invloed die het wijzigingsbesluit op hun bedrijven kan hebben. Zo leidt de rechtbank uit de beroepen af dat eisers zich niet van tevoren hebben gerealiseerd dat de aanwijzing van de Natura 2000gebieden zoveel impact zou hebben op hun bedrijven, en daarmee vaak ook op hun families. Verder voelen eisers een enorme druk van de stikstofproblematiek en de Stikstofwet die erop is gericht om de stikstofuitstoot in Nederland te verminderen. Veel eisers vinden het ook onredelijk dat (vooral) de agrarische sector hier de dupe van lijkt te worden. Vaak is benadrukt dat misschien nog wel het belangrijkste voor eisers is dat zij niet weten waar ze aan toe zijn. Die onzekerheid speelt hen parten en maakt het ze bijna onmogelijk om een agrarisch bedrijf te (blijven) runnen. Voor eisers is het wijzigingsbesluit daar een goed voorbeeld van, omdat nu blijkt dat de eerder aangewezen Natura 2000gebieden achteraf kunnen worden veranderd en wijzigingen ook onbeperkt mogelijk lijken.
7.2.
De rechtbank vindt het belangrijk om te benadrukken dat deze procedures zich beperken tot de vraag of de minister met dit specifieke wijzigingsbesluit van 22 november 2022 habitattypen en -soorten en instandhoudingsdoelstellingen kon toevoegen aan bestaande Natura 2000-gebieden. De rechtbank kan in deze zaken geen oordeel geven over bijvoorbeeld het systeem van de Habitatrichtlijn en de Wnb, besluiten uit het verleden, mogelijk toekomstige wijzigingen van Natura 2000-gebieden, de (oorzaak van de) stikstofproblematiek of de verdeling van de lasten over de samenleving.
III. De beroepsgronden
8. In de zaken waar deze uitspraak over gaat, staat dezelfde rechtsbijstandsverlener eisers bij. Die rechtsbijstandverlener heeft dezelfde beroepsgronden naar voren gebracht. De rechtbank gaat hierna in op deze beroepsgronden.
De stukken die niet ter inzage lagen
9.1.
Eisers stellen dat de habitattypenkaarten niet bij het besluit zijn gevoegd. Het is daardoor onduidelijk op welke precieze locatie habitattypen zijn toegevoegd. Ook is het wijzigingsbesluit zonder het onderliggend documentatiemateriaal niet goed te bestrijden.
9.2.
De minister stelt zich op het standpunt dat het ontwerpbesluit volgens de regels ter inzage is gelegd. De minister heeft ervoor gekozen om de habitattypenkaarten en de onderliggende stukken niet bij het ontwerpbesluit ter inzage te leggen, maar om in het ontwerpbesluit te wijzen op de mogelijkheid om deze achtergronddocumenten op te vragen bij het klantcontactcentrum van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Daar hebben meerdere personen gebruik van gemaakt en die hebben de kaarten en onderliggende stukken ook gekregen. Dit heeft de minister vooral gedaan omdat zij niet zelf de bronhouder is van deze kaarten, maar provincies, Rijkswaterstaat en Defensie, en de bronhouders niet allemaal de kaarten publiceren.
9.3.
In de wet staat dat “het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage legt.” [22]
9.4.
Het (ontwerp)wijzigingsbesluit is voor de aangewezen habitattypen gebaseerd op habitattypenkaarten. Deze kaarten zijn opgesteld door provincies, Rijkswaterstaat en Defensie en daarop is te zien op welke plek in een Natura 2000-gebied een bepaald habitattype aanwezig was op het moment van het aanwijzen van de Natura 2000-gebieden. De habitattypenkaarten zijn opgesteld op basis van veel verschillend documentatiemateriaal, zoals (ecologische) onderzoeken en waarnemingen in het veld. Het staat vast dat de habitattypenkaarten en het onderliggende documentatiemateriaal niet bij het ontwerpbesluit ter inzage hebben gelegen.
9.5.1.
Vast staat dat het (ontwerp)besluit is gebaseerd op de habitattypenkaarten, en de rechtbank is van oordeel dat die kaarten ook redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerpbesluit. Zonder afdrukken van die kaarten was het voor eisers namelijk lastig om de locatie van de nieuw toegevoegde habitattypen vast te stellen en dus te controleren of en zo nodig te betwisten dat een habitattypenkaart de situatie op de peildatum juist weergeeft. Dat betekent dat de minister de habitattypenkaarten ter inzage had moeten leggen bij het ontwerpbesluit. Het samengevat weergeven van stukken in de toelichting op het ontwerpbesluit is in dat geval niet voldoende, ook niet als deze op verzoek vervolgens ter beschikking worden gesteld. [23] Dat de minister niet de bronhouder van de habitattypenkaarten is, doet daar niet aan af. De minister heeft de habitattypenkaarten namelijk zelf ten grondslag gelegd aan het besluit.
9.5.2.
Dit ligt anders voor het documentatiemateriaal waarop de bronhouders die habitatkaarten hebben gebaseerd. Dit materiaal heeft niet rechtstreeks aan het ontwerpbesluit ten grondslag gelegen, omdat het toevoegen van habitattypen alleen is gebaseerd op de informatie die op de habitattypenkaarten staat. Daarnaast was dat materiaal niet nodig voor een beoordeling van het ontwerpbesluit. Zoals hiervoor weergegeven kunnen eisers aan de hand van de kaarten immers vaststellen waar welke typen en soorten volgens de minister voorkwamen op de datum van de aanwijzing van een Natura 2000gebied. Zij konden dat dus controleren en indien nodig betwisten.
Weliswaar is het voorstelbaar dat eisers, bijvoorbeeld in het licht van het fair playbeginsel, inzicht willen hebben in het onderliggende documentatiemateriaal, maar eisers hebben daartoe alle gelegenheid gehad. Het was namelijk vanaf het moment van terinzagelegging van het ontwerp mogelijk om het documentatiemateriaal bij de minister op te vragen. De rechtbank acht dit een passende oplossing. Eisers hebben dat niet gedaan. Hierbij merkt de rechtbank nog op dat haar bekend is dat in andere zaken, eisers wél hebben verzocht om het onderliggende documentatiemateriaal en dat hebben gekregen.
9.6.
Het voorgaande betekent dat de habitatkaarten wél ter inzage gelegd hadden moeten worden bij het ontwerpbesluit, maar het overige materiaal niet. Dat de habitattypenkaarten niet ter inzage hebben gelegen is dus een gebrek in (de voorbereiding van) het besluit. Toch betekent dat niet per definitie dat de uitkomst van deze procedure anders wordt. Dat komt omdat de bestuursrechter verplicht is over een geschil zoveel mogelijk definitief te beslissen. [24] Dat houdt onder andere in dat de bestuursrechter moet onderzoeken of een gebrek kan worden gepasseerd als aannemelijk is dat belanghebbenden niet zijn benadeeld door dat gebrek. [25] Ook al verdwijnt het gebrek daardoor niet, toch wordt met het passeren van een gebrek voorkomen dat de minister op een later moment inhoudelijk eenzelfde soort besluit zal nemen waartegen dan opnieuw eenzelfde rechtsgang open staat.
9.7.
In dit geval zal de rechtbank het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren, omdat aannemelijk is dat belanghebbenden niet zijn benadeeld door het gebrek. De minister heeft na het indienen van de beroepen de habitattypenkaarten namelijk in het begin van 2023 alsnog op een openbare website gezet. Dat betekent dat eisers tot aan de zitting ruim een jaar de tijd hebben gehad om de habitattypenkaarten alsnog te bekijken, daarop te reageren of, als de habitattypenkaarten vragen opriepen, daarover contact op te nemen met de minister om bijvoorbeeld meer informatie te vragen. Het staat vast dat eisers dat laatste niet hebben gedaan. Verder is aannemelijk dat ook andere belanghebbenden dan eisers niet zijn benadeeld door het niet ter inzage leggen van de afdrukken van de habitatkaarten, nu het bestaan van de habitattypenkaarten voor hen bekend kon zijn tijdens de terinzagelegging van het ontwerpbesluit nu daarin naar die stukken wordt verwezen. [26]
9.8.
Het gebrek dat de habitattypenkaarten, in strijd met artikel 3:11 van de Algemene wet bestuursrecht niet ter inzage hebben gelegen, wordt gepasseerd. Dat betekent dat aan het besluit wel een gebrek kleeft, maar dat de uitkomst niet anders wordt.
Corrigeren of actualiseren
10.1.
Eisers stellen dat de motivering ontbreekt dat de toegevoegde typen in het gebied aanwezig waren op het moment van aanwijzen. De minister verwijst voor de habitattypen alleen naar de habitattypenkaarten en voor de soorten alleen naar een deskundigenonderzoek. De wijziging had echter gebaseerd moeten zijn op deskundigenonderzoek. Het rapport uit 2017 is gebaseerd op metingen en waarnemingen tussen 1 januari 2000 en 28 februari 2017 en daarmee is niet zonder meer voor alle soorten in alle gebieden aangetoond dat ze aanwezig waren op het moment van aanwijzing. Als illustratief voorbeeld noemen eisers H3110 en H91D0 in Dwingelderveld. Voor die typen is voor de onderbouwing alleen verwezen naar de habitattypenkaarten.
Verder gaat de minister er ten onrechte van uit dat alle typen en soorten die in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen moeten worden aangewezen. Uit het Holohan-arrest van 7 november 2018 [27] kan worden afgeleid dat soorten en typen die niet de primaire aanleiding waren voor de selectie van het gebied geen bescherming genieten. Dit pleit ervoor om onderscheid te maken tussen typen en soorten die aanleiding waren om het gebied te selecteren en die voorkwamen maar geen aanleiding waren om het gebied aan te wijzen. Verder zijn er ook ten onrechte typen en soorten aangewezen die maar in verwaarloosbare mate voorkomen. De aanwijzing is dus te ruim.
10.2.
De minister is verplicht om alle typen en soorten die in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen aan te wijzen. [28] Dat geldt ook voor typen die niet direct tot de selectie van de gebieden hebben geleid, maar die wel in de gebieden voorkomen. [29] Het is ook niet verboden om dat achteraf in aanvulling op de aanmelding bij de Europese Commissie te doen op basis van actuele ecologische gegevens. [30] Het beroep van eisers op het Holohanarrest maakt dat niet anders, omdat dat arrest ten eerste niet gaat over aanwijzingsbesluiten voor die gebieden, maar over passende beoordelingen voor projecten en plannen in of in de buurt van die gebieden. Ten tweede volgt uit het arrest ook niet dat typen en soorten later niet meer mogen worden aangewezen al dan niet in afwijking van de eerdere aanwijzing.
10.3.1.
Het wijzigingsbesluit is uitdrukkelijk een correctie, dat wil zeggen dat nu alsnog habitattypen en habitatsoorten zijn toegevoegd die op het moment van het aanwijzen van de gebieden al wel aanwezig waren, maar nog niet waren aangewezen. De minister heeft toegelicht dat de wijziging is gebaseerd op waarnemingen die toen al wel waren gedaan, maar nog niet verwerkt in de kaarten, en op actuele(re) gegevens voor zover die iets zeggen over de situatie op het moment van de oorspronkelijke aanwijzing. Daarbij heeft de minister toegelicht dat deze wijziging geen gevolgen heeft voor eerder verleende vergunningen of bestaande rechten.
10.3.2.
De minister heeft de aanwezigheid van de habitattypen onderbouwd aan de hand van de habitattypenkaarten en de aanwezigheid van de soorten aan de hand van een deskundigenrapport. De minister heeft daarbij toegelicht dat habitattypen en soorten alleen zijn toegevoegd als aan de hand van de waarnemingen kon worden geconcludeerd dat deze ook al ten tijde van het aanwijzingsbesluit aanwezig moeten zijn geweest. Dit kon soms worden vastgesteld aan de hand van waarnemingen ten tijde van dat aanwijzingsbesluit, maar ook door bijvoorbeeld de leeftijd te bepalen van aangetroffen bomen. Eisers hebben hierover wel algemene twijfel opgeworpen, maar zonder nadere toelichting of eigen onderbouwing, is dat niet voldoende voor het oordeel dat het besluit op basis van die stukken niet in stand kan blijven of onvoldoende onderbouwd is. Dat het niet goed mogelijk is om zelf onderzoek te doen naar de situatie op het moment van de aanwijzing is voorstelbaar, maar inherent aan de aard van het besluit. Zoals hiervoor overwogen zijn eisers, in ieder geval in beroep, in de gelegenheid geweest om concreet te maken waarom zij niet geloven dat bepaalde habitattypen en -soorten destijds al aanwezig waren. Dit hebben zij nagelaten. De stelling dat typen en soorten niet in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen, is niet onderbouwd. De beroepsgrond slaagt niet.
Belangenafweging
11.1.
Eisers stellen dat de minister ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de economische, sociale, culturele, regionale en lokale belangen als bedoeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Verder is ook onvoldoende onderzoek gedaan naar de juridische gevolgen. Het is niet duidelijk in hoeverre de aangewezen typen en soorten uit gaan maken van het toetsingskader voor vergunningaanvragen, maar dat zou wel bekend moeten zijn bijvoorbeeld door het presenteren van AERIUS-berekeningen.
11.2.
De rechtbank heeft aangenomen dat eisers belanghebbenden zijn bij het wijzigingsbesluit nu zij daarvan feitelijke gevolgen (kunnen) ondervinden en heeft er begrip voor dat zij vrezen voor de gevolgen van het besluit voor hun bedrijfsvoering. Maar dit betekent nog niet dat de minister bij ieder besluit dat die bedrijfsbelangen raakt ook die belangen moet afwegen. De wet schrijft namelijk voor dat het bestuursorgaan alleen
de bij het besluit betrokken belangenafweegt. [31]
de bij het besluit betrokken belangenafweegt. [31]
11.3.
Het is vaste rechtspraak dat bij een besluit tot aanwijzing van een Habitatrichtlijngebied alleen rekening moet worden gehouden met ecologische criteria. [32] Het gaat er alleen maar om of een habitattype of -soort op een bepaalde plek in een meer dan verwaarloosbare mate voorkomt. Daarom heeft de minister eventuele negatieve gevolgen voor de bedrijfsvoering in het algemeen, dan wel voor eventuele vergunningenprocedures van de bedrijven in het bijzonder, terecht niet betrokken bij de wijziging van de aanwijzingsbesluiten van de gebieden.
11.4.
Bij (de wijze van) formuleren van instandhoudingsdoelstellingen in een aanwijzingsbesluit kan en moet wel rekening worden gehouden met onder andere economische overwegingen. Maar eisers hebben niet onderbouwd in welk opzicht bij de formulering van de instandhoudingsdoelstellingen onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen. [33] Overigens heeft de minister bij het formuleren van de instandhoudingsdoelstellingen toegelicht dat zij wel rekening heeft gehouden met deze belangen, nu in de meeste gevallen is gekozen voor de laagst mogelijke doelstelling (‘behoud’) en niet voor de (voor eisers) ingrijpendere uitbreidings- of verbeterdoelstelling. De beroepsgrond slaagt niet.
Inspraak na Europese registratie
12.1.
Eisers voeren aan dat een zienswijze pas mogelijk was nadat de habitats en soorten al waren geregistreerd bij de Europese Commissie. Daardoor is er pas inspraak achteraf en dat is niet zinvol.
12.2.
Het klopt dat eisers voor het eerst een zienswijze konden indienen na registratie van de habitattypen en -soorten bij de Europese Commissie. Dat hoort bij het ‘getrapte stelsel’ van de aanwijzing van Habitatrichtlijngebieden, waarbij de gebieden eerst op Europees niveau worden aangemeld en vastgesteld en pas daarna op nationaal niveau worden aangewezen. [34] Verder is het niet verboden om later nog aanvullende habitattypen en soorten toe te voegen dan de typen en soorten die eerst waren aangemeld bij de Europese Commissie op basis van actuele ecologische gegevens. [35] Die wijzigingen moet de lidstaat dan doorgeven aan de Europese Commissie via het standaardgegevensformulier.
12.3.
In dit geval heeft de minister de wijzigingen - onverplicht [36] - eerst verwerkt in het standaardgegevensformulier en korte tijd daarna het ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Op die manier hebben eisers wel inspraak kunnen geven op de wijzigingen. Door die inspraak zijn het ontwerpbesluit en het standaardgegevensformulier op sommige punten ook daadwerkelijk aangepast. Het is niet gebleken dat eisers geen of te weinig inspraak hebben gehad. De beroepsgrond slaagt niet.
IV. Relativiteitsvereiste
13. Nu de beroepsgronden over natuur niet slagen, laat de rechtbank buiten beschouwing of het relativiteitsvereiste aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgronden in de weg staat. Voor zover de beroepsgronden gaan over het recht op inspraak kan het relativiteitsvereiste niet worden tegengeworpen aan eisers. [37]
Conclusie en gevolgen
14.1.
De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat het wijzigingsbesluit in stand blijft.
14.2.
Vanwege het in r.o. 9 geconstateerde gebrek moet de minister wel het griffierecht en de proceskosten in de zaken 23/417, 23/418 en 23/421 aan eisers vergoeden.
De rechtbank merkt alle beroepen aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, omdat eisers voor het indienen van hun (aanvullende) beroep en op de zitting zijn bijgestaan door dezelfde rechtsbijstandsverlener, wiens werkzaamheden voor deze beroepen voorafgaand aan en tijdens de zitting nagenoeg identiek waren. Omdat de beroepen samenhangende zaken zijn, worden de beroepen bij het vergoeden van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand als één zaak beschouwd.
De proceskosten zijn dan conform het Besluit proceskosten bestuursrecht voor alle zaken samen: 1 punt voor het indienen van het (aanvullende) beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting à € 875,- met een wegingsfactor van 1,5.
14.3.
De minister hoeft het griffierecht en de proceskosten voor het indienen van het beroepschrift in de zaken 23/7837, 23/7838 en 23/7862 niet aan eiseres te vergoeden, omdat de rechtbank Zeeland-WestBrabant die zaak heeft doorgestuurd en eiseres het griffierecht alleen daar heeft betaald en de gemachtigde van eiseres alleen daar het beroepschrift heeft ingediend. De rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft de minister al veroordeeld om deze kosten te betalen aan eiseres. [38]
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- bepaalt dat de minister het griffierecht aan eisers moet vergoeden:
o in zaak 23/417: € 365,-
o in zaak 23/418: € 365,-
o in zaak 23/421: € 365,-
- veroordeelt de minister tot betaling van de proceskosten van € 2.625,- aan eisers samen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. G.A. van der Straaten en mr. M.A.A. Soppe, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.