Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/5815 T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 12 september 2023
in de zaak tussen
[A] B.V., uit [plaats F] ,
[B], uit [plaats F] ,
[C] en [D] ,uit [plaats F] ,
[E] ,uit [plaats F] ,
eisers
(gemachtigde: mr. B. Oudenaarden)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede, verweerder
(gemachtigde: ir. G.H. Landeweerd en ing. F.T. Toemen).
Als derde-partij neemt aan het geding deel
[G] B.V.te [plaats F] , de vergunninghouder
[G] B.V.te [plaats F] , de vergunninghouder
(gemachtigde: mr. S.J.R.M. Beusink).
Inleiding
1.1.
In deze tussenuitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de omgevingsvergunning van 8 november 2021.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 13 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, de heer [J] van [A] B.V. en ing. J.G.P. van Schaik; de gemachtigden van het college en namens de vergunninghouder [K] , [L] , [M] en de gemachtigde.
1.4.
Het beroep is tegelijk op de zitting behandeld met het beroep over de afwijzing van het handhavingsverzoek van eiseres [A] B.V. over de naleving van de milieuvergunning (22/3391).
Totstandkoming van het besluit
2.1.
De vergunninghouder exploiteert een vleeskuikenhouderij aan [het adres H] in [plaats F] . Voor de inrichting geldt een omgevingsvergunning (milieu) van 21 mei 2013.
2.2.
Het college heeft nu aan de vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend om het aantal vleeskuikens en het huisvestingssysteem – ten opzichte van de vergunning van 21 mei 2013 – ‘milieuneutraal’ te veranderen. Verder zijn voorschriften 10 tot en met 12 van deze vergunning ingetrokken met toepassing van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De wijziging komt – kort gezegd – neer op een vermindering van het aantal vleeskuikens van 1.027.317 tot 358.000 en een wijziging van het stalsysteem en ziet er als volgt uit:
Vergunning 21 mei 2013
Vergunning 8 november 2021
Ingetrokken voorschriften 10-12
2.3.
De omgevingsvergunning ziet op:
- het ‘milieuneutraal’ veranderen van de inrichting behoudens de activiteiten/werkzaamheden met een verreiker in de nachtperiode (tussen 23:00 en 06:00 uur) (vleeskuikens E 5.11, nageschakelde technieken E 7.16 en E 7.18);
- intrekking voorschriften 10 tot en met 12 van de omgevingsvergunning van 21 mei 2013 (artikel 2.31 lid 2 onder b, Wabo).
2.4.
[A] B.V. is eigenaar van het perceel waarop de vergunning ziet en kan zich niet verenigen met de manier waarop de vergunninghouder haar eigendom exploiteert. Haar belang is dat de vergunning die voor haar eigendom geldt op de juiste manier wordt verleend en nageleefd.
[B] , [C] en [E] zijn omwonenden van het perceel en vrezen voor aantasting van hun woon- en leefklimaat door het bestreden besluit.
2.5.
De omgevingsvergunning is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Eisers hebben geen zienswijze ingediend. Het college heeft de vergunning op 8 november 2021 verleend.
Beoordeling door de rechtbank
3.1.
De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunning van 8 november 2021. Dit doet zij aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3.2.
De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit zorgvuldigheids- en motiveringsgebreken heeft. Hierna legt zij uit hoe zij tot dit oordeel komt en stelt zij het college in de gelegenheid om de gebreken te herstellen.
Belanghebbendheid
4. Alleen belanghebbenden kunnen beroep instellen tegen een besluit. [1] De rechtbank moet zelf beoordelen of eisers belanghebbenden zijn.
Omwonenden
4.1.
Uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van de vergunde activiteit in beginsel belanghebbende is bij het bestreden besluit. Het criterium “gevolgen van enige betekenis” is een correctie op dit uitgangspunt. Bij de feitelijke gevolgen moet niet alleen worden gekeken naar de wijziging in de milieuvergunning, maar ook naar de gevolgen van de inrichting als geheel. [2] Nu niet in geschil is dat [B] , [C] en [D] en [E] in de directe omgeving van de inrichting wonen, is het aannemelijk dat zij rechtstreeks feitelijke gevolgen kunnen ondervinden. Zij zijn daarom belanghebbenden.
[A] B.V.
4.2.
Niet in geschil is dat [A] B.V. eigenaar is van het perceel waarop de omgevingsvergunning ziet. Bij besluiten krachtens de Wabo wordt belanghebbendheid in beginsel aangenomen bij eigenaren van een perceel dat grenst aan het perceel waarover het besluit gaat. [3] Naar het oordeel van de rechtbank geldt dit ook en temeer voor de eigenaar van het perceel waarop het besluit betrekking heeft. [4] In dit geval is er geen aanleiding om [A] B.V. desondanks niet als belanghebbende bij het bestreden besluit aan te merken.
Voorprocedure
5.1.
Het college voert aan dat aan eisers moet worden tegengeworpen dat zij geen zienswijze hebben ingediend, omdat eisers wisten dat de omgevingsvergunning er aan kwam, het ontwerp op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt en het vanwege een efficiënte procesvoering op hun weg had gelegen om hun bezwaren tijdig kenbaar te maken.
5.2.
Geen beroep kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht. [5] Sinds de Varkens in nood-uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), wordt het niet-indienen van een zienswijze door belanghebbenden hen evenwel niet tegengeworpen als de uitgebreide voorbereidingsprocedure is gevolgd. [6] Nu eisers belanghebbenden zijn, en de uitgebreide voorbereidingsprocedure is doorlopen, kan het hen niet worden verweten dat zij geen zienswijze hebben ingediend. De rechtbank heeft begrip voor het standpunt van het college dat het efficiënter geweest was als wel zienswijzen zouden zijn ingediend, maar ziet geen daarin geen aanleiding af te wijken van de rechtspraak zoals neergelegd in de Varkens in nood-uitspraak.
Voorbereidingsprocedure
6.1.
Eisers stellen dat ten onrechte de uitgebreide voorbereidingsprocedure is gevolgd. Voor een milieuneutrale wijziging geldt namelijk de reguliere voorbereidingsprocedure op grond van artikel 3.10, derde lid, van de Wabo.
6.2.
Het college stelt dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure is gevolgd, omdat naast de milieuneutrale wijziging, de vergunning ambtshalve is gewijzigd op grond van artikel 2.31, tweede lid, onder b, van de Wabo. Vanwege die laatste activiteit is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing op grond van artikel 3.15, derde lid, van de Wabo. Het college heeft op de zitting verklaard dat de vergunningvoorschriften 10, 11 en 12 uit de oude vergunning zijn ingetrokken, omdat deze anders naast de nieuwe vergunningvoorschriften zouden blijven bestaan.
6.3.
De rechtbank is van oordeel dat ten onrechte de uitgebreide voorbereidingsprocedure is gevolgd, omdat de ‘milieuneutrale’ verandering al maakt dat het deel van de vergunning waarop die verandering ziet niet meer geldt. In dit geval zijn namelijk de voorschriften over het maximaal aantal dieren veranderd. Daarvoor is een aanvullende ambtshalve intrekking van de voorschriften uit de oude vergunning niet nodig. De beroepsgrond slaagt.
Toch ziet de rechtbank aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat het niet aannemelijk is dat eisers of andere belanghebbenden door de toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure in plaats van de reguliere voorbereidingsprocedure in hun belangen zijn geschaad. De uitgebreide voorbereidingsprocedure kent namelijk minstens evenveel waarborgen en eenieder heeft de mogelijkheid gehad om een zienswijze op het ontwerp-besluit naar voren te brengen. [7]
Aanvraag?
7.1.
[A] B.V. stelt dat de vergunninghouder niet de drijver van de inrichting is en dat zij zelf als eigenaar geen toestemming heeft gegeven voor het voorgenomen gebruik en de noodzakelijke bouwkundige aanpassingen aan de opstallen. Hierdoor is het aannemelijk dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. Eiseres vindt daarom dat de vergunninghouder geen belanghebbende is en dat haar verzoek om een vergunning geen aanvraag was, zodat geen sprake is van een besluit.
7.2.
In beginsel wordt degene die een verzoek om vergunning indient verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het verzoek. Dit kan anders zijn als het verzoek om het verlenen van een vergunning betrekking heeft op gronden die bij een ander in eigendom zijn of waarop een ander zakelijke rechten heeft. Als aannemelijk is dat de voorgenomen activiteit niet kan worden verwezenlijkt, omdat de rechthebbende hiervoor geen toestemming wil geven en er geen mogelijkheid bestaat om de activiteit te verwezenlijken tegen de wens van de rechthebbende in, dan is de verzoeker geen belanghebbende. In dat geval is het verzoek om vergunning geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. [8]
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. De enkele stelling dat zij voor het bouwplan geen toestemming heeft gegeven is daarvoor niet voldoende, want niet is gebleken dat er geen mogelijkheid bestaat de activiteit te verwezenlijken tegen de wens van de rechthebbende in. Ook is niet gebleken dat de vergunninghouder niet de drijver van de inrichting is. De rechtbank acht hierbij van belang dat de pachtkamer van deze rechtbank in een vonnis van 29 juni 2022 heeft overwogen dat tussen [A] B.V. en Veehouderij [I] (een rechtsvoorganger van derde-partij) een pachtovereenkomst bestaat. Dat tegen dit vonnis hoger beroep is ingesteld door [A] B.V. doet daar niet aan af, omdat het instellen van hoger beroep niet tot gevolg heeft dat alsnog aannemelijk is dat de aangevraagde activiteit niet kan worden verwezenlijkt. De beroepsgrond slaagt niet.
Milieuneutrale wijziging?
8.1.
Eisers stellen dat geen sprake is van een milieuneutrale wijziging.
8.2.
Een omgevingsvergunning voor het milieuneutraal wijzigen van de werking van de inrichting kan worden verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, in samenhang met artikel 2.14, vijfde lid, en 3.10, derde lid, van de Wabo.
Artikel 3.10, derde lid, stelt daartoe de volgende voorwaarden:
- verlening van de omgevingsvergunning leidt niet tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan;
- er bestaat geen verplichting tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer;
- verlenen van de omgevingsvergunning leidt niet tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.
Als aan deze voorwaarden wordt voldaan, dan moet het college de vergunning verlenen.
M.e.r.
9.1.
Eisers stellen dat onterecht alleen van een m.e.r.-beoordeling is afgezien in verband met de afname van het aantal dieren.
9.2.
Het college stelt enerzijds dat zij vanwege de afname van het aantal dieren en de emissies kon afzien van het aanvragen van een aanmeldnotitie (vormvrije) m.e.r.beoordeling. Anderzijds heeft het college de mogelijke gevolgen van de verandering van de dierenaantallen en het huisvestingssysteem voor het milieu wel eerst onderzocht.
9.3
De rechtbank stelt voorop dat het bestreden besluit ziet op de wijziging van een installatie voor het fokken, mesten of houden van pluimvee. Daarvoor bestaat een m.e.r.-beoordelingsplicht op grond van onderdeel D-14 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Omdat het bestreden besluit voorziet in een vermindering van het aantal stuks pluimvee, wordt de drempel in kolom 2 van D-14 niet overschreden. Er is daarom sprake van een zogeheten vormvrije m.e.r.-beoordeling op grond van artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit m.e.r.
Het college moest ten tijde van het bestreden besluit [9] beoordelen of de wijziging ‘belangrijke nadelige gevolgen’ voor het milieu kan hebben die nopen tot het maken van – in dit geval – een vormvrije m.e.r.-beoordeling en moet daarbij de milieugevolgen van de vergunde situatie als uitgangspunt te nemen. [10]
Het college heeft in dit geval wel de milieugevolgen van de vergunde verandering zelf onderzocht en berekend en de uitkomst daarvan ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit, maar kon daarmee niet volstaan. De enkele conclusie dat de dierenaantallen afnemen en geen nadeliger milieugevolgen optreden is namelijk onvoldoende voor de conclusie dat in het geheel geen vormvrije m.e.r.-beoordeling hoeft te worden gemaakt. De beroepsgrond slaagt. De rechtbank gaat in de conclusie van deze uitspraak in op de gevolgen van dit oordeel.
Milieuneutrale wijziging?
10.1.
Eisers stellen dat onvoldoende is onderbouwd dat geen sprake is van andere of grotere nadelige gevolgen van het milieu. In eerste instantie waren niet alle stukken beschikbaar bij de bekendmaking van het besluit, maar nu de stukken in beroep zijn toegezonden, missen eisers een onderbouwing van het aspect geur. Het dimensioneringsplan van de warmtewisselaar zit niet bij de stukken.
10.2.
Nu het college op de zitting onbetwist heeft verklaard dat de relevante stukken op het gemeentehuis ter inzage hebben gelegen, twijfelt de rechtbank daar niet aan.
Ter zitting is echter gebleken dat het dimensioneringsplan van de warmtewisselaar niet bij de stukken is gevoegd. De rechtbank kan niet uitsluiten dat dimensionering van de warmtewisselaar relevant is voor de beoordeling van het aspect ‘geur’. Dat betekent dat het bestreden besluit op dit punt een gebrek vertoont. De beroepsgrond slaagt.
Bouwactiviteit
11. De beroepsgrond van eisers dat de omgevingsvergunning ook op de activiteit “bouwen” van een warmtewisselaar had moeten zien, slaagt niet. Het college heeft op de zitting onbetwist verklaard dat de bouw van de warmtewisselaar moet worden aangemerkt als bouwvergunningvrije verandering in de zin van artikel 3, onderdeel 8, bijlage II van het Bor. Omdat de warmtewisselaar op de grond staat en niet aan het dak hangt, leidt de bouw daarvan niet tot een verandering van de draagconstructie.
Natuur
12. Voor zover eisers zich op (het ontbreken van) de AERIUS-berekening beroepen, laat de rechtbank deze beroepsgronden buiten beschouwing vanwege het relativiteitsvereiste (artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht). De belangen van eisers zijn namelijk niet verweven met het belang van de bescherming van het dichtstbijzijnde Natura 2000gebied, nu de woningen van eisers [B] , [C] , [D] en [E] op een afstand van bijna twee kilometer liggen en hebben daar vanuit hun woning geen zicht op. [A] B.V. is nog verder van het Natura 2000-gebied gevestigd en het is niet gebleken dat dit gebied anderszins onderdeel is van het woon- of ondernemersklimaat van eisers.
Conclusie en gevolgen
Het college heeft ten onrechte de uitgebreide voorbereidingsprocedure doorlopen, maar dat gebrek is gepasseerd.
Het college heeft ten onrechte geen m.e.r.-beoordelingsbesluit genomen, waardoor niet is voldaan aan de in artikel 2, vijfde lid, onder b, van het Besluit m.e.r. neergelegde verplichting om de daar genoemde artikelen uit de Wet milieubeheer toe te passen. Dit levert een gebrek op (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:283, onder 10.5 en de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2115, onder 10.5). Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet zorgvuldig voorbereid en in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd.
Verder is het dimensioneringsplan van de warmtewisselaar ten onrechte niet bij de stukken gevoegd. Het is daardoor niet mogelijk om te beoordelen in hoeverre het aspect “geur” leidt tot andere of nadeligere gevolgen voor het milieu.
Op grond van artikel 8:51d van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Zoals hiervoor is overwogen, is het besluit in strijd met 3:2 en 3:46 van de Awb. Met het oog op een snelle beslechting van het geschil zal de rechtbank het college opdragen om de gebreken binnen acht weken na verzending van de uitspraak te herstellen.
Het college moet daartoe, met inachtneming van deze uitspraak, ofwel de omgevingsvergunning alsnog voorzien van een m.e.r.-beoordelingsbesluit en dit deugdelijk motiveren, dan wel een ander besluit nemen. Als uit het nog te nemen m.e.r.beoordelingsbesluit volgt dat vanwege de belangrijke gevolgen die het project voor het milieu kan hebben, alsnog een millieueffectrapport moet worden gemaakt, dan moet het college dat aan de rechtbank meedelen. Dit betekent dat de lus-opdracht alleen strekt tot het maken van een m.e.r.-beoordelingsbesluit en niet tot het maken van een milieueffectrapport.
Het college dient daarnaast alsnog het dimensioneringsplan aan het besluit toe te voegen.
Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. [11]
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt het college op om binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. M.A.A. Soppe, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 september 2023
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.