Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/6115
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. drs. K.M. Breuker),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nunspeet, het college
(gemachtigde: C.M. Schoone).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag voor een tillift op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).
1.1.
Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 28 februari 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 23 november 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 4 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door C. Hoegen en J. Meeusen en de gemachtigde van het college.
Totstandkoming van het besluit
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres is geboren in [geboortedatum] en woont in een geclusterde woonvorm waar zorg wordt verleend door [zorgorganisatie] ( [zorgorganisatie] ). Zij huurt de woonruimte van woningcoöperatie [bedrijf] . De woonruimte van eiseres betreft een appartement van 28,5 m2 en heeft een eigen huisnummer, een eigen voordeur met bel en slot, toilet en douche, keukenblok, slaapkamer en huiskamer. In de woonvorm is er een gezamenlijke eetkamer waar gezamenlijk wordt gegeten. Er is een gezamenlijke woonkamer.
2.1.
Eiseres heeft een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) met zorgpakket VV5 en ontvangt een vergoeding voor een Volledig pakket thuis (VPT). Eiseres heeft dementie en is sinds augustus 2021 rolstoel gebonden. Zij is niet meer in staat om veilig een transfer te maken. Eiseres heeft om die reden in september 2021 voor de maximale periode van 26 weken een tillift met tilbanden geleend. Omdat zij blijvend een tillift nodig heeft, is een aanvraag voor een tillift op grond van de Wmo 2015 ingediend.
Vervolgens is het college overgegaan tot de bestreden besluitvorming.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de afwijzing van de aanvraag van eiseres voor een tillift op grond van de Wmo 2015. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Wat zijn de standpunten van partijen?
5. In het primaire besluit is de aanvraag voor de tillift afgewezen. Het college is van mening dat eiseres niet zelfstandig in een eigen woning woont. Zij is verhuisd naar een appartement in een geclusterde woonvorm, nadat zij haar indicatie van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) had ontvangen. Daarvoor woonde zij wel zelfstandig. Het niet zelfstandig wonen blijkt volgens het college uit de inpandig gelegen gezamenlijke eetkamer en de inpandig gelegen gezamenlijke woonkamer, waarvan eiseres gebruik maakt. Er is volgens het college sprake van wonen in een instelling, die is vormgegeven als een cluster zelfstandige wooneenheden, maar waar geen sprake is van zelfstandig wonen. Het college heeft de afwijzing gebaseerd op artikel 2.3.5, zesde lid, van de Wmo 2015 en stelt zich op het standpunt dat de uitzondering van 11.1.6, tweede lid, van de Wlz in combinatie met artikel 8.6a van de Wmo 2015 niet van toepassing is. Het voeren van een gestructureerd huishouden als doelstelling van de Wmo 2015 (naast het in staat zijn tot het uitvoeren van noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen) is overgenomen door de instelling. Ook is het zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving verblijven (zie artikel 2.3.5 derde lid, van de Wmo 2015) niet aan de orde, omdat eiseres die al verlaten heeft om in een geclusterde woonvorm, een instelling, te gaan wonen. Het kan, volgens het college, niet de bedoeling van de wetgever geweest zijn om de Wmo 2015 te gebruiken om voorzieningen te verstrekken voor woonsituaties die niet onder zelfstandig wonen gerekend kunnen worden. Dat het zorgkantoor wellicht weigert een tillift te verstrekken is een intern probleem in de uitvoering van de Wlz.
5.1.
Het college heeft in het bestreden besluit, in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften, het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. In haar advies concludeert de commissie bezwaarschriften, dat eiseres niet woont in een instelling, maar in een kleinschalig wooninitiatief vergelijkbaar met het bepaalde in artikel 3.1.4, tweede lid, van het Besluit langdurige zorg (Blz).
Het college is echter van mening dat het niet om een kleinschalig wooninitiatief gaat, omdat daarbij de bewoners allemaal een persoonsgebonden budget (pgb) hebben. Hier hebben de bewoners allemaal een VPT. Volgens het college is het nodig hebben van zorg onlosmakelijk verbonden met het wonen waar eiseres woont. Reden waarom het college vindt dat geen sprake is van zelfstandig wonen en dus van wonen in een instelling. De Wmo 2015 is niet bedoeld voor cliënten die in een instelling wonen. Volgens de commissie bezwaarschriften is de Wmo 2015 aan zet, omdat de tillift niet vanuit de Wlz wordt vergoed. De commissie bezwaarschriften citeert daarbij het Zorginstituut Nederland, maar die heeft geen wetgevende bevoegdheid, aldus het college. Het is een toezichthouder op de Wlz.
Het college verwijst naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 16 februari 2022, waarin een bijna gelijke situatie als de situatie van eiseres aan de orde is. [1] Het is de bedoeling van de wetgever geweest een duidelijke scheiding aan te brengen tussen de Wmo 2015 en de Wlz. Dat de wetgever het overgangsrecht oprekt wil, volgens het college, niet zeggen dat daarmee de bedoeling van de wetgever, een duidelijke scheiding, niet meer geldt. Dat personen in een niet erkende Wlz-instelling met een VPT tussen wal en schip vallen is op zich geen reden om in het kader van de Wmo 2015 een maatwerkvoorziening te verstrekken. Dat de minister bezig is in de Wlz één en ander zodanig vorm te geven dat het verstrekkingenbeleid gaat stroken met de bedoeling van de wetgever, ziet het college als onderbouwing dat het verstrekken van een tillift in deze situatie niet onder de Wmo 2015 valt.
6. Eiseres voert – samengevat – het volgende aan. Zij verwijst naar een convenant over hulpmiddelen van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en naar een onderzoek door HHM in opdracht van het ministerie van VWS (uit 2020) om te kijken of de huidige wetgeving kan worden herzien. Eiseres merkt op dat de aansluiting bij een kleinschalig wooninitiatief afkomstig is uit dit onderzoek. Ook volgens de definitie van de Belastingdienst wordt aan de vereisten van een zelfstandige woning voldaan.
Eiseres is van mening dat de redenatie uit de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 16 februari 2022 niet opgaat voor haar situatie, omdat zij niet bij een particuliere zorgorganisatie woont maar huurt van een woningcoöperatie. Wat verder een rol zou kunnen spelen, aldus eiseres, is of van de particuliere zorgorganisatie, waar de betreffende cliënt uit die uitspraak woonde, verwacht mocht worden te voorzien in het hulpmiddel voor de cliënt. In de situatie van eiseres is het zo dat de cliënten huren van een woningcoöperatie. Daarvan mag je niet verwachten dat deze is ingericht op zwaardere zorg. Een woningcoöperatie verhuurt alleen maar woonruimtes. Daar komt nog bij dat in de woonvoorziening van eiseres alleen maar (licht)dementerenden wonen en geen cliënten die in eerste instantie somatische klachten hebben. Ze worden niet zomaar uit huis gezet als ze gaandeweg zwaarder in hun zorg worden. Los van het feit dat eiseres vindt dat de cliënt wel zelfstandig woont, doet dit eigenlijk niet ter zake vanwege het van toepassing zijn van de uitzondering in artikel 11.1.6, tweede lid, van de Wlz in samenhang met artikel 8.6a van de Wmo 2015. Woningaanpassingen, roerende woonvoorzieningen en (mobiliteits)hulpmiddelen mogen niet worden geweigerd door het college op grond van het loutere feit dat iemand een indicatie voor langdurige zorg met verblijf heeft. Door de formulering van de wettelijke overgangsbepaling komen roerende voorzieningen bij een VPT niet ten laste van de Wlz. De strekking is dus, dat deze door het college dienen te worden bekostigd, omdat de gelden zijn opgenomen in het Wmo-budget en de gemeente in beginsel gehouden is het mensen (ook cliënten met Wlz-zorg) mogelijk te maken zo lang mogelijk thuis te blijven wonen. Eiseres verwijst, ter ondersteuning van haar standpunt, naar de visie van zorgkantoor Zilveren Kruis. Dat de minister bezig is om de hulpmiddelen over te hevelen naar de Wlz vindt eiseres een goede ontwikkeling, maar zolang er geen definitief besluit ligt, is het aan het college om te betalen. [zorgorganisatie] doet het voorstel aan het college om zoveel mogelijk cliënten zorg te verlenen met één tillift. Dit betekent dat het college niet voor elke cliënt een tillift hoeft aan te schaffen, maar waar mogelijk de tillift gedeeld kan worden.
7. Het college heeft zich hierover – samengevat – op het volgende standpunt gesteld. Bij een geclusterde woonvorm met een VPT gaat het om cliënten die hun zelfstandige woning hebben verlaten, veelal omdat zelfstandig wonen niet meer mogelijk was. De vraag is of sprake is van zelfstandig wonen. Het verschil met de Wlz-indicatie in natura is het huurcontract met een verhuurder en niet de zorgaanbieder. De woning is bedoeld voor verzekerden met een bepaalde zorgbehoefte. Als er geen zorg meer afgenomen wordt, zal de verzekerde bewoner plaats moeten maken voor een nieuwe bewoner. Gemeenten, geconfronteerd met een groeiend aantal aanvragen in een groeiend aantal geclusterde wooninitiatieven voor met name tilliften, zijn de aanvragen vanwege het enige objectief waarneembare verschil met Wlz-zorg in natura, gelegen in het huurcontract, gaan afwijzen. Zo ook in deze zaak. Uit vaste rechtspraak blijkt dat een strikte afgrenzing is bedoeld. [2] De strikte scheiding is niet tot stand gekomen. Het overgangsrecht was bedoeld ter overbrugging van een jaar na de invoering van de wet, maar is nu nog steeds niet vervangen. Gemeenten hebben het idee dat de wet- en regelgeving niet deugt en vinden dat in geclusterde woonvormen een losse woonvoorziening vergoed moet worden vanuit de Wlz en niet vanuit de Wmo 2015. Dat de VNG en het zorginstituut Nederland daar tijdelijk iets anders over zeggen is niet interessant. Het college verwijst naar de uitspraak van de CRvB van 19 december 2003. [3] In de standpunten van VNG of Zorginstituut Nederland ziet het college geen wettelijk kader, maar eerder een soort aanbeveling of maximaal een convenant dat geen wettelijk waarde heeft. Uit artikel 8, tweede lid, van de huurovereenkomst blijkt: zonder zorg geen huurovereenkomst. Er lijkt, volgens het college, sprake van een administratieve scheiding tussen wonen en zorg in plaats van een strikte scheiding. Het college wijst op het verschil tussen een pgb en VPT. Bij een pgb moet sprake zijn van eigen regie of gewaarborgde hulp. Bij VPT zijn de verzekerden vanwege zowel de grondslag als de indicatie nier meer (voldoende) in staat tot eigen regie. De Belastingdienst heeft een eigen wettelijk kader dat hier niet ter zake doende is. Het beeld dat geschetst wordt van de verdeling over de verschillende wetten van de zorg is een overzicht van [zorgorganisatie] , waaraan geen waarde wordt gehecht. Het gegeven dat personen in een niet erkende instelling tussen wal en schip vallen is, volgens het college, geen reden de bekostiging van hulpmiddelen dan maar tot onder de Wmo 2015 te brengen. Ook het gegeven dat de minister er een oplossing voor wil zoeken duidt erop dat het niet bij de Wmo 2015 hoort.
8. De rechtbank stelt allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres een Wlz-indicatie heeft voor VV05 (Beschermd wonen met intensieve dementiezorg), een vergoeding voor een VPT ontvangt en dat een (passieve) tillift als maatwerkvoorziening voor haar een adequate oplossing is voor het probleem dat zij ondervindt in haar zelfredzaamheid. Het geschil spitst zich toe tot de vraag of deze maatwerkvoorziening verstrekt moet worden door het college op grond van de Wmo 2015.
8.1.
Uit de indicatie VV05 volgt dat eiseres beschikt over een indicatie met verblijf. Zij heeft er echter voor gekozen om te wonen in een geclusterde woonvorm van [zorgorganisatie] en om haar Wlz-aanspraak op zorg af te nemen in de leveringsvorm VPT. Zij maakt daardoor geen gebruik van de verblijfscomponent van artikel 3.1.1, eerste lid, onderdeel a, van de Wlz maar is daarvoor dus wel geïndiceerd.
9. In vaste rechtspraak heeft de CRvB geoordeeld dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om een duidelijke scheiding in zorg en verantwoordelijkheid aan te brengen tussen de Wlz en de Wmo 2015. [4] Dit is vastgelegd gebracht in artikel 2.3.5, zesde lid, van de Wmo 2015. Daarin is bepaald dat het college een maatwerkvoorziening kan weigeren, indien de cliënt aanspraak heeft op verblijf en daarmee samenhangende zorg in een instelling op grond van de Wlz, of daarvoor in aanmerking zou kunnen komen. Als aan deze voorwaarden is voldaan dan is het college, behoudens het bepaalde in artikel 8.6a van de Wmo 2015, niet gehouden om een maatwerkvoorziening te verstrekken. Uit deze vaste rechtspraak volgt tevens dat de bevoegdheid om aan een cliënt, die aanspraak heeft op verblijf en daarmee samenhangende zorg in een instelling op grond van de Wlz, dan wel daarop aanspraak zou kunnen maken, een maatwerkvoorziening te verstrekken de gemeentebesturen echter niet ontzegd is. Bij het uitoefenen van die bevoegdheid heeft het college een zeer ruime beslissingsruimte. Als het tot een geschil over de toepassing van deze bevoegdheid komt zal de bestuursrechter beoordelen of het college, bij afweging van de rechtstreeks betrokken belangen, in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
10. De rechtbank is met het college van oordeel dat de uitzonderingssituatie van artikel 8.6a van de Wmo 2015 niet op de situatie van eiseres van toepassing is. Eiseres heeft een huurovereenkomst gesloten voor haar woning met de particuliere verhuurder [bedrijf] . Uit de overwegingen in de aanhef en het bepaalde in artikel 7 van deze huurovereenkomst leidt de rechtbank af, dat de huurovereenkomst onverbrekelijk is verbonden met de zorgovereenkomst die eiseres met [zorgorganisatie] moet afsluiten. De huurovereenkomst zal door eiseres moeten worden opgezegd of door [bedrijf] , wanneer de zorgovereenkomst met [zorgorganisatie] wordt beëindigd. Dat leidt, naar het oordeel van de rechtbank, tot de conclusie dat niet gezegd kan worden dat eiseres thuis woont, zoals bedoeld in artikel 8.6a, onder a, van de Wmo, omdat in een normale woonsituatie de benodigde zorg niet bepalend is voor de vraag of iemand er mag blijven wonen. Dat is in de situatie van eiseres wel het geval en maakt haar situatie wezenlijk anders.
10.1.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college op grond van de Wmo 2015 de maatwerkvoorziening, in de vorm van een tillift, kan weigeren.
11. Uit de in 9 genoemde vaste rechtspraak volgt dat de bevoegdheid om aan een cliënt, op wie de uitzonderingssituatie van artikel 8.6a van de Wmo 2015 niet van toepassing is, toch een maatwerkvoorziening te verstrekken het college niet ontzegd is. Het college heeft de bevoegdheid om die maatwerkvoorziening wel te verstrekken, waarbij het een zeer ruime beslissingsruimte heeft. Als het tot een geschil over de toepassing van deze bevoegdheid komt zal de bestuursrechter beoordelen of het college, bij de afweging van de rechtstreeks betrokken belangen, in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
11.1.
Bij het uitvoeren van een belangenafweging moet het college allereerst de belangen van eiseres bij het wel verstrekken van de tillift en de belangen van het college bij het niet verstrekken daarvan in kaart te brengen. Vervolgens moet het college motiveren waarom de belangen van de ene partij zwaarder moeten wegen dan de belangen van de andere partij.
11.2.
Het college heeft zich, in het primaire besluit, op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat het zorgkantoor wellicht weigert een tillift te verstrekken een intern probleem is in de uitvoering van de Wlz. In het bestreden besluit heeft het college zich, aanvullend, op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat personen in een niet erkende Wlz-instelling met een VPT tussen wal en schip vallen op zich geen reden is om in het kader van de Wmo 2015 een maatwerkvoorziening te verstrekken. Uit deze standpunten, noch uit de overige processtukken of het verhandelde ter zitting blijkt, naar het oordeel van de rechtbank, dat het college de rechtstreeks alle bij het besluit betrokken belangen heeft afgewogen. Het college heeft daarbij in het geheel niet gekeken naar de belangen van eiseres bij het wel verstrekken van de gevraagde tillift. Laat staan dat dit belang is afgewogen tegen het belang van het college om de tillift niet te verstrekken.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is gegrond, omdat in het bestreden besluit ten onrechte geen belangenafweging heeft plaatsgevonden. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ondeugdelijk gemotiveerd en kan daarom niet in stand blijven. Het bestreden besluit moet worden vernietigd.
12.1.
De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen over de aanvraag van eiseres voor een tillift, omdat daarvoor de benodigde gegevens ontbreken. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus).
12.2.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor vier weken.
12.3.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht, ter hoogte van
€ 50,- aan eiseres vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 23 november 2022;
- draagt het college op binnen vier weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.J.H. Boerhof, voorzitter, en mr. W.W. Monteiro en mr. L van den Berg, leden, in aanwezigheid van mr. H. Peters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te tekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.