Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/2348
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres 1] , uit [woonplaats] ,
[eiseres 2]uit [woonplaats] ,
[eiseres 3]uit [woonplaats] ,
[eiseres 4]uit [woonplaats] ,
[eiseres 5]uit [woonplaats] ,
eisers
(gemachtigden: mr. E.L.C. van de Vorle en mr. A.P. Loo)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [woonplaats]
(gemachtigden: mr. R. Benhadi en mr. W. van de Rijt).
Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
[derde-partij 1]uit [woonplaats] ,
[derde-partij 2]uit [woonplaats] met gemachtigde mr. M. Beukema-Veldkamp,
[derde-partij 3]uit [woonplaats] met gemachtigde mr. M.M. Breukers,
[belanghebbende 3]uit [woonplaats] ,
[belanghebbende 4]uit [woonplaats] ,
[belanghebbende 5]uit [woonplaats] en
[belanghebbende 6]uit [woonplaats] (de derde-partijen).
[derde-partij 1]uit [woonplaats] ,
[derde-partij 2]uit [woonplaats] met gemachtigde mr. M. Beukema-Veldkamp,
[derde-partij 3]uit [woonplaats] met gemachtigde mr. M.M. Breukers,
[belanghebbende 3]uit [woonplaats] ,
[belanghebbende 4]uit [woonplaats] ,
[belanghebbende 5]uit [woonplaats] en
[belanghebbende 6]uit [woonplaats] (de derde-partijen).
Inleiding
1.1.
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun handhavingsverzoek. Met het bestreden besluit van 30 maart 2021 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. [derde-partij 2] en [derde-partij 1] hebben een schriftelijke reactie gegeven.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 13 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigden van eisers, de gemachtigden van het college, en de derde-partijen met hun gemachtigden.
Totstandkoming van het besluit
2.1.
Eiseres [eiseres 1] is een bedrijvenvereniging gericht op de economische ontwikkeling van het industrieterrein [locatie] in [woonplaats] . De overige eisers exploiteren verschillende bedrijven op dit industrieterrein.
2.2.
Eisers hebben op 20 juli 2020 het college verzocht om handhavend op te treden in verband met woonboten die aan de [locatie] op het gezoneerde industrieterrein liggen. De woonboten liggen daar in strijd met het bestemmingsplan en zij belemmeren de (toekomstige) bedrijfsvoeringen van eisers.
2.3.
Het handhavingsverzoek is op 1 september 2020 afgewezen, omdat de woonboten volgens het college weliswaar in strijd zijn met het bestemmingsplan, maar het gebruik sinds 1 januari 2018 geen overtreding meer zou opleveren door de inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten, in het bijzonder het overgangsrecht in artikel 8.2a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
Beoordeling door de rechtbank
3.1.
De rechtbank beoordeelt de afwijzing van het handhavingsverzoek van eisers. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3.2.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Overtreding?
4.1.
Eisers stellen dat het college ten onrechte niet handhavend optreedt vanwege de Wet verduidelijking voorschriften woonboten. Het overgangsrecht dat met die wet in artikel 8.2a van de Wabo is gekomen, ziet namelijk niet op deze situatie.
Ten eerste is 8.2a, tweede lid, van de Wabo niet van toepassing, omdat een vergunning is vereist op grond van de Haven- en Kadeverordening 2016 Nijmegen.
Ten tweede ziet artikel 8.2a van de Wabo alleen op het bouwen en gebruiken van de woonboot voor zover dat illegaal is geworden door de Afdelingsuitspraak van 16 april 2014. [1] Het overgangsrecht is niet bedoeld om het feitelijke gebruik dat daarvoor op grond van het bestemmingsplan al illegaal was, zoals hier [2] , toe te staan.
4.2.
In artikel 8.2a van de Wabo staat:
1. Indien voor het bouwen of gebruiken van een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf voor of op het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is verleend, wordt die vergunning of ontheffing gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, c of d.
2. Een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf ten aanzien waarvan tot het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening geen vergunning of ontheffing werd vereist voor het bouwen of gebruiken ervan, wordt met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten gelijkgesteld met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in de artikelen 2.1, eerste lid, onderdelen a, c of d is verleend.
3. Voorwaarden waaronder een vergunning of ontheffing als bedoeld in het eerste of tweede lid is verleend, worden gelijkgesteld met aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften.
4.3.
De rechtbank zal hierna aan de hand van dit wettelijke kader in gaan op de beroepsgronden van eisers.
1.
Vergunning krachtens gemeentelijke verordening?
Vergunning krachtens gemeentelijke verordening?
Het eerste lid
5. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de woonboten geen vergunning of ontheffing is verleend krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening en dat artikel 8.2a, eerste lid, van de Wabo daarom niet van toepassing is.
Het tweede lid
6.1.
Partijen verschillen van mening over de vraag of het tweede lid van toepassing is. Dat is alleen zo als krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening op 1 januari 2018 geen vergunning was vereist voor het bouwen of gebruiken van de woonboten.
Ter zitting heeft de rechtbank vastgesteld dat niet langer in geschil is dat een bestemmingsplan niet kan worden aangemerkt als een gemeentelijke verordening zoals bedoeld in het tweede lid.
Eisers stellen dat het tweede lid niet van toepassing is, omdat voor de woonboten een ligplaatsvergunning nodig is op grond van de gemeentelijke Haven- en Kadeverordening 2016 (de Verordening). Voor de toepasselijkheid van de Verordening is de ligplaatsenkaart, bestaande uit verschillende deelkaarten, bepalend. De woonboten liggen binnen de deelkaart Kanaalhavens. Weliswaar liggen de woonboten niet in het gekleurde gebied van die deelkaart, maar dat gekleurde gebied duidt alleen een functie ‘vrachtvaart’ aan. Volgens eisers is de Verordening van toepassing op het hele gebied dat zichtbaar is op een deelkaart (de woonboten liggen bij de pijl, in het Maas-Waalkanaal):
6.2.
Artikel 1.2 bepaalt dat de Verordening van toepassing is
“in de havens, los- en laadplaatsen in de gemeente zoals aangeduid op de ligplaatsenkaart.”
“in de havens, los- en laadplaatsen in de gemeente zoals aangeduid op de ligplaatsenkaart.”
6.3.
De rechtbank is van oordeel dat het toepassingsgebied van de Verordening zich beperkt tot de op de deelkaarten aangeduide gebieden, omdat dat letterlijk in artikel 1.2 van de Verordening staat. De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat de Verordening van toepassing is op het hele gebied dat op de kaart te zien is, omdat dat niet in artikel 1.2 staat. Dat kan ook niet de bedoeling zijn, omdat de Verordening dan van toepassing zou zijn op ieder ander gedeelte van het gebied op de kaart, zoals ook het land.
Voor de stelling van eisers dat uit de Verordening expliciet moet volgen dat geen vergunning is vereist, bevat de tekst van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo geen aanknopingspunten.
Het college is er daarom terecht van uit gegaan dat de Verordening hier niet van toepassing is. De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank gaat er daarom van uit dat sprake is van een situatie als bedoeld in het tweede lid van artikel 8.2a van de Wabo.
2.
Zie artikel 8.2a van de Wabo ook op gebruik van woonboten in strijd met het bestemmingsplan?
Zie artikel 8.2a van de Wabo ook op gebruik van woonboten in strijd met het bestemmingsplan?
7.1.
Volgens eisers is het overgangsrecht van artikel 8.2a van de Wabo niet bedoeld om het gebruik van woonboten dat altijd al in strijd was met het bestemmingsplan te legaliseren. Dit overgangsrecht is alleen bedoeld voor woonboten die als gevolg van de Afdelingsuitspraak van 16 april 2014 illegale bouwwerken zijn geworden. Eisers wijzen op verschillende uitspraken van de Afdeling, waaronder een van 28 juni 2023 [3] ; de Memorie van Toelichting van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten [4] en de “Kamerbrief reacties op Wet verduidelijking voorschriften woonboten” van 8 mei 2020. [5]
7.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van de woonboten voor bewoning in strijd is met de bestemming “Water”. [6]
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat het overgangsrecht niet alleen van toepassing is op het bouwen, maar ook op het gebruik van de woonboten in strijd met het bestemmingsplan.
De tekst van artikel 8.2a van de Wabo is namelijk duidelijk, want er staat dat een woonboot gelijk wordt gesteld met een bouwwerk “waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, c of d, van de Wabo is verleend.”
Een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo ziet op “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan” en dat is in de tekst van artikel 8.2a van de Wabo niet beperkt.
7.4.
De rechtbank vindt steun voor haar oordeel in meerdere uitspraken van de Afdeling.
Zo oordeelt de Afdeling in de uitspraak van 1 augustus 2018 over een zaak in Kampen, waarin het afmeren van recreatiewoonschepen in strijd is met de bestemming “Water”:
“Evenals de rechtbank ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de recreatiewoonschepen van [partij A] en [partij B], [partij C] en [partij D] niet door de in de overgangsregeling opgenomen gelijkstelling worden gelegaliseerd, omdat het afmeren van een recreatiewoonschip in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming "Water". Het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo moet in ruime zin worden uitgelegd. Dat wil zeggen dat het begrip gebruiken als daar bedoeld betrekking heeft op zowel het gebruik van gronden of bouwwerken als het bouwen en slopen van bouwwerken in strijd met planologische regelgeving, in het bijzonder het bestemmingsplan. In artikel 8.2a van de Wabo wordt de daar vermelde omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo niet beperkt in die zin dat deze uitsluitend ziet op het niet voldoen aan de bouwregels van het bestemmingsplan. Evenmin biedt de geschiedenis van totstandkoming van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten concrete aanknopingspunten voor deze beperkte uitleg. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat de in de overgangsregeling opgenomen gelijkstelling niet alleen de strijdigheid met de bouwregels in het bestemmingsplan legaliseert, maar ook het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van woonboten.” [7]
Verder heeft de Afdeling in een vergelijkbare zaak, waarin woonboten in strijd met de industriebestemming zijn afgemeerd op Bedrijventerrein De Hurk-Croy in Eindhoven, geoordeeld dat het gebruik van deze ligplaatsen voor woonboten door de inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten per 1 januari 2018 legaal is geworden. [8]
7.5.
De uitspraak van 28 juni 2023 waar eisers naar verwijzen maakt dit niet anders.
Weliswaar staat in die uitspraak dat
“artikel 8.2a, eerste lid, niet zo duidelijk is dat zonder meer de conclusie moet worden getrokken dat dit artikelonderdeel zo moet worden begrepen dat het gebruik van de woonboot zelf ook onder de gelijkstelling valt”en
“dit ook uit de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2577, niet zonder meer volgt omdat het in die uitspraak niet ging om het gebruik van de woonboot zelf.”
“artikel 8.2a, eerste lid, niet zo duidelijk is dat zonder meer de conclusie moet worden getrokken dat dit artikelonderdeel zo moet worden begrepen dat het gebruik van de woonboot zelf ook onder de gelijkstelling valt”en
“dit ook uit de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2577, niet zonder meer volgt omdat het in die uitspraak niet ging om het gebruik van de woonboot zelf.”
Echter, in die zaak ging het om de vraag of het gebruik van een recreatiewoonschip voor permanente bewoning door artikel 8.2a van de Wabo is gelegaliseerd. Dat is een andere vraag dan de vraag die in deze zaak aan de orde is.
7.6.
Nu de tekst van de wet duidelijk is, komt de rechtbank niet toe aan de bedoeling van de wetgever in de Memorie van Toelichting of de Kamerbrief. De beroepsgrond slaagt niet.
8.2a buiten toepassing laten?
8. Eisers hebben de rechtbank subsidiair verzocht om artikel 8.2a van de Wabo buiten toepassing te laten, want als het overgangsrecht uit dat artikel ook van toepassing is op het gebruik van woonboten heeft over dat gebruik nooit een ruimtelijke afweging plaatsgevonden. Hierdoor worden niet alleen de bedrijven in hun (toekomstige) bedrijfsvoering beperkt, maar is ook het woon- en leefklimaat van de woonbootbewoners in het geding. Dit is een inbreuk op het eigendomsrecht van eisers (artikel 1, eerste Protocol, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, hierna: EVRM) en levert geen veilig en goed woon- en leefmilieu op (in de zin van artikel 2 en 8 van het EVRM, Öneryildiz). Ook pakt dit zeer onredelijk uit.
1.
Artikel 1, Eerste Protocol, bij het EVRM en Artikel 2 en 8 van het EVRM
Artikel 1, Eerste Protocol, bij het EVRM en Artikel 2 en 8 van het EVRM
Artikel 2 en 8 EVRM
10. Voor zover eisers zich beroepen op een goed woon- en leefmilieu (artikel 2 en 8 van het EVRM), overweegt de rechtbank dat deze normen niet strekken tot de bescherming van de belangen van eisers omdat zij als bedrijven en bedrijvenvereniging niet in hun recht op leven of privéleven worden geraakt. Het relativiteitsvereiste staat in zoverre aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond in de weg.
Artikel 1, Eerste Protocol, bij het EVRM
11. Voor zover artikel 8.2a, tweede lid van de Wabo is aan te merken als aantasting van het recht op ongestoord genot van de eigendom van eisers, laat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang, onverlet. [9] Het is vaste rechtspraak dat een bestemmingsplanregeling een zodanige regulering is. [10] De rechtbank is van oordeel dat dat ook geldt voor artikel 8.2a, tweede lid van de Wabo. Met artikel 8.2a, tweede lid van de Wabo is het algemeen belang gediend “om rechtszekerheid te geven ten aanzien van de juridische status van woonboten en andere drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf.” [11]
Dat betekent dat er geen sprake is van een strijdigheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, die het buiten toepassing laten van deze bepaling zou vereisen.
2.
Evenredigheid
Evenredigheid
12.1.
De rechtbank vat de beroepsgrond van eisers dat artikel 8.2a van de Wabo onredelijk uitpakt op als een beroep op het evenredigheidsbeginsel. De Afdeling heeft in de uitspraken van 1 maart 2023 geoordeeld dat een rechter bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling een wet in formele zin niet mag toetsen aan de Grondwet of aan algemene rechtsbeginselen. Dit laat onverlet dat het de rechter vrijstaat om in bepaalde gevallen een wetsbepaling buiten toepassing te laten op de grond dat toepassing van die bepaling in verband met daarin niet verdisconteerde omstandigheden in strijd zou komen met een fundamenteel rechtsbeginsel. Daarvoor kan aanleiding bestaan, als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Die omstandigheden kunnen gelegen zijn in het handelen van het bestuursorgaan bij de uitvoering of de toepassing van de wettelijke bepaling, of als sprake is van gevolgen van de toepassing van de wettelijke bepaling die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien. [12]
12.2.
De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Uit de Memorie van Toelichting [13] volgt namelijk dat wetgever de door eisers genoemde omstandigheid, dat geen ruimtelijke afweging heeft plaatsgevonden, heeft verdisconteerd. Eisers hebben daar niets tegenover gesteld. Voor het buiten toepassing laten van artikel 8.2a Wabo bestaat daarom geen aanleiding. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, mr. M. Duifhuizen en mr. M.A.A. Soppe, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.