Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Zutphen
Bestuursrecht
zaaknummer: ZUT 21/1072
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 november 2022
in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Voorst, te Twello, eiseres
(gemachtigde: mr. J.W.C. van Kleef),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringente Leeuwarden, verweerder.
(gemachtigde: drs. G.A. Tellinga)
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [A] , te [plaats B] .
(gemachtigde: mr. J.W. Wijers).
Procesverloop
Bij besluit van 5 november 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [A] (werknemer) een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (WW) toegekend met ingang van 1 november 2020.
Bij besluit van 29 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Op 9 maart 2021 heeft eiseres aanvullende stukken ingediend.
Verweerder heeft op 23 maart 2022 een verweerschrift ingediend.
Op 30 mei 2022 heeft eiseres schriftelijk gereageerd op het verweerschrift.
De rechtbank heeft op 20 juli 2022 [A] als belanghebbende (derde-partij) aangemerkt.
Bij brief van 9 augustus 2022 heeft derde-partij (werknemer) haar zienswijze naar voren gebracht.
Op 7 september 2022 heeft eiseres schriftelijk gereageerd op de zienswijze van derde-partij
.
.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 november 2022. Namens eiseres is verschenen [C] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.
Overwegingen
Feiten
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Werknemer heeft sinds 1974 als gemeenteambtenaar gewerkt bij eiseres. Medio 2017 is zij uitgevallen voor haar werk als klantmanager werk en inkomen gedurende 36 uur per week. Werknemer en eiseres hebben afspraken gemaakt in het kader van het re-integratietraject. In dat kader hebben zij op 1 november 2018 een vertrekregeling (vaststellingsovereenkomst) ondertekend. De strekking van deze overeenkomst is dat werknemer met ingang van 1 november 2018 voor 18 uur per week wordt geplaatst in een aangepaste functie van klantmanager en dat met ingang van 1 november 2020 aan werknemer eervol ontslag wordt verleend. Op 9 november 2018 heeft eiseres een ontslagbesluit genomen.
Op 25 oktober 2020 heeft werknemer bij verweerder een WW-uitkering aangevraagd. Deze uitkering is met ingang van 1 november 2020 aan werknemer toegekend. Eiseres is eigen risicodrager (ERD), zodat verweerder de verstrekte WW-uitkering bij haar in rekening brengt.
Standpunt verweerder
2. In het bestreden besluit stelt verweerder zich op het volgende standpunt. Werknemer was tot 1 november 2020 in dienst van de gemeente Voorst. Dit was aanvankelijk een dienstverband op grond van een aanstelling op grond van de Ambtenarenwet en de geldende CAR-UWO. Per 1 januari 2020 is het dienstverband vanwege de inwerkingtreding van de Wet normalisatie rechtspositie ambtenaren (Wnra) en daarmee de invoering van de Ambtenarenwet 2017, van rechtswege omgezet in een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Eiseres heeft zich in bezwaar op het volgende standpunt gesteld. Volgens eiseres is werknemer vrijwillig (verwijtbaar) werkloos geworden omdat er ontslag op eigen verzoek is verleend. Daarmee voldoet zij niet aan de voorwaarden voor het verkrijgen van een WW-uitkering. Omdat werkneemster geen bezwaar heeft gemaakt tegen het ontslagbesluit van 9 november 2018, is het ontslag c.q. de beëindiging van het dienstverband met ingang van 1 november 2020 in rechte onaantastbaar. Dit betekent dat verweerder werknemer ten onrechte een WW-uitkering heeft toegekend, aldus eiseres.
Verweerder volgt het standpunt van eiseres niet.
Partijen hebben op 1 november 2018 een Vertrekregeling opgesteld en ondertekend. Daarin is bepaald dat werknemer per 1 november 2020 eervol ontslag wordt verleend op grond van het bepaalde in artikel 8:1 van de CAR-LAR, oftewel ontslag op eigen verzoek. Op deze overeenkomst is het Burgerlijk Wetboek (BW) van toepassing, te weten artikel 7:900. Dat artikel gaat over de vaststellingsovereenkomst. De vertrekregeling dient als een vaststellingsovereenkomst te worden aangemerkt, ook gelet op de naam van de overeenkomst: vertrekregeling.
Op het moment dat de Vertrekregeling is opgesteld, in 2018, was er nog sprake van een eenzijdige ambtelijke aanstelling. Vanaf 1 januari 2020 is er sprake van een arbeidsovereenkomst tussen werkgever en werknemer. Binnen de tot 1 januari 2020 geldende CAR-LAR was er geen andere mogelijkheid om de arbeidsovereenkomst te beëindigen dan de ambtenaar eervol ontslag te verlenen op basis van artikel 8:1 (ontslag op eigen verzoek). Andere ontslagmogelijkheden die genoemd worden, zoals arbeidsongeschiktheid of disciplinair ontslag zijn namelijk niet toepasbaar. Dit maakt dat werknemer niet verweten kan worden dat het ontslag op deze wijze heeft plaatsgevonden. Er was simpelweg geen andere mogelijkheid.
Er staat nergens in de Vertrekregeling dat eiseres geen WW mag aanvragen.
Het doen van een WW-aanvraag is een basisrecht van iedere burger. UWV bepaalt uiteindelijk of de aanvrager ook daadwerkelijk een WW-uitkering krijgt. De ex-werkgever is niet bevoegd om eiseres te verbieden een WW-aanvraag in te dienen. Het feit dat eiseres bij het aangaan van de Vertrekregeling de intentie had om vanaf 1 november 2020 gebruik te maken van haar ABP Keuze Pensioen en zich nu heeft bedacht staat daar geheel los van.
Standpunt eiseres (werkgever)
3. Eiseres stelt in beroep het volgende.
De afspraak, gemaakt op 1 november 2018, en het besluit ter zake genomen op 9 november 2018 en vastgelegd in een overeenkomst was, dat werknemer tot 1 november 2020 in dienst zou blijven en het dienstverband alsdan zou eindigen op eigen verzoek. Aan de materiële inhoud van de afspraak en het gevolg daarvan heeft de invoering van de Wnra geen wijziging gebracht.
Zou er geen Wnra zijn ingevoerd tussen het moment van de gemaakte afspraak en de effectuering op eigen verzoek, dan was werknemer uitdrukkelijk niet in aanmerking gekomen voor een WW-uitkering.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Cao Gemeenten van toepassing. In deze Cao komt geen bepaling voor die overeenkomt met artikel 8:1, van de CAR-LAR. Vanaf 1 januari 2020 is de CAR-LAR ook van rechtswege “verleden tijd”. Zie het bepaalde in artikel 17, eerste lid, van de Ambtenarenwet.
Door de conversie van rechtswege (op grond van artikel 14 van de Ambtenarenwet 2017) van de eenzijdige aanstelling op grond van de Ambtenarenwet (voorheen: 1929) naar de arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht ingevolge de Ambtenarenwet 2017, is het - in de eenzijdige constellatie van het oude ambtenarenrecht – ontslag op eigen verzoek op grond van artikel 8.1, van de CAR-LAR, dan ook omgezet in een opzegging door de werknemer op grond van artikel 7:672, eerste lid juncto lid 4, van het BW.
Er is geen sprake van een vaststellingsovereenkomst op initiatief van werkgever als bedoeld in artikel 7:670b, van het BW. De overeenkomst was in het kader van de bestaande eenzijdige aanstelling op grond van de Ambtenarenwet te beschouwen als vaststellingsovereenkomst ex artikel 7:900 van het BW.
Verweerschrift verweerder
4. Verweerder heeft, in reactie op de beroepsgronden, zijn eerder ingenomen standpunt gehandhaafd en verwijst naar een arrest van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 26 juli 2021. [1] Volgens verweerder blijkt uit dit arrest dat een voor het inwerking treden van de Wnra getekende vaststellingsovereenkomst alle kenmerken heeft van een door de werkgever eenzijdig genomen besluit.
Voor de toepassing van de WW, met name de beoordeling van verwijtbare werkloosheid, is het van belang te weten op welke grond de ambtenaar met publiekrechtelijke aanstelling is ontslagen. Uit de formele ontslaggrond alleen, mag echter nooit de conclusie getrokken worden dat de betreffende ambtenaar verwijtbaar werkloos is, of juist niet. Het is volgens verweerder van belang welke feiten en omstandigheden tot het ontslag hebben geleid.
Reactie van eiseres
5. Volgens eiseres gaat het door verweerder aangehaalde arrest uitdrukkelijk over een eenzijdig ontslag (op initiatief van de werkgever). In dit geval is echter geen sprake van een eenzijdig ontslag door of op initiatief van de werkgever op grond van de alstoen vigerende Ambtenarenwet. Er was sprake van ontslag op eigen verzoek.
Standpunt werknemer
6. Werknemer heeft bij brief van 9 augustus 2022 haar standpunt naar voren gebracht.
Voor de beoordeling van deze zaak is van belang dat in de overeenkomst de gemeente Voorst weliswaar artikel 8:1 CAR UWO is genoemd als ontslaggrond, maar dat de beëindiging van de aanstelling feitelijk tot stand is gekomen op initiatief van de werkgever en is geformaliseerd door een besluit. Voor eiseres waren aan de voortzetting van het dienstverband zodanige bezwaren verbonden, dat deze voortzetting redelijkerwijs niet van haar gevergd kon worden. Kortom, van verwijtbare werkloosheid is geen sprake. Eiseres zag geen andere mogelijkheid dan het voorstel van de werkgever te accepteren, om haar gezondheid niet verder te schaden. Andere opties zijn haar niet geboden. Hierdoor is sprake van beëindiging van het dienstverband met wederzijds goedvinden op initiatief van de werkgever. De optie van een keuzepensioen is genoemd, maar de financiële gevolgen daarvan zijn niet onderzocht en evenmin met eiseres gedeeld. Er is haar niet meegedeeld dat zij na beëindiging van de aanstellingsovereenkomst geen WW zou kunnen of mogen aanvragen. In de vaststellingsovereenkomst en in het besluit is het aanvragen van een werkloosheidsuitkering ook niet uitgesloten. Het is gebruikelijk dat wanneer in het kader van een minnelijke regeling met een eigen risicodrager afgezien moet worden van het aanvragen en verkrijgen van een werkloosheidsuitkering, hiervoor een clausule en boetebeding in een vaststellingsovereenkomst wordt opgenomen. Dit is hier niet het geval.
Eiseres stelt dat indien er geen Wnra zou zijn ingevoerd, eiseres uitdrukkelijk niet in aanmerking zou zijn gekomen voor een WW-uitkering. Dit standpunt snijdt geen hout, omdat de vraag is of er sprake is van verwijtbare werkloosheid. De criteria hiervoor waren voor 1 januari 2020 niet anders dan daarna op grond van artikel 24 van de WW.
Reactie van eiseres
7. Eiseres handhaaft in een brief van 7 september 2022 haar standpunt. De getroffen regeling is weliswaar op initiatief van de werkgever tot stand gekomen, maar heeft de volledige instemming van werknemer
.
.
Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) worden afspraken in een vaststellingsovereenkomst ter beëindiging van een arbeidsverhouding aangemerkt als een nadere regeling van de uitoefening van de aan het bestuursorgaan toekomende ontslagbevoegdheid. Zowel het bestuursorgaan als de ambtenaar zijn op grond van het rechtszekerheidsbeginsel aan een dergelijke ontslagregeling gebonden. De Vertrekregeling (vaststellingsovereenkomst) is dan ook zeker niet op één lijn te stellen met een beëindigingsovereenkomst ex artikel 670b van het BW, zoals werknemer en verweerder ten onrechte stellen.
Bij een ontslag op eigen verzoek (ex artikel 8:1 van de toentertijd geldende CAR-UWO) is het aanvragen van een WW-uitkering niet aan de orde. Het lag en ligt dan ook niet in de rede, het aanvragen van een WW-uitkering uit te sluiten. Wanneer een medewerker zelf zijn arbeidsovereenkomst opzegt, schrijft de (eigenrisicodragende) werkgever toch ook geen brief, dat het niet de bedoeling is dat er een WW-uitkering is aan te vragen!
Beoordeling door de rechtbank
8. De rechtbank stelt allereerst vast dat de vraag of de vaststellingsovereenkomst van
1 november 2018 door partijen al dan niet is nagekomen buiten de reikwijdte van dit geding valt omdat het geen onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit.
9. Werknemer is voor de inwerkingtreding van de Wnra per 1 januari 2020 met eiseres een vaststellingsovereenkomst aangegaan waarin afspraken zijn gemaakt over beëindiging van de arbeidsverhouding met ingang van 1 november 2020. Deze categorie (voormalig) ambtenaren is in de WW niet uitgezonderd van het recht op WW.
Het beroep van eiseres komt er in de kern op neer dat verweerder werknemer geen WW-uitkering heeft mogen toekennen, omdat werknemer zelf ontslag heeft genomen en er aldus sprake is van verwijtbare werkloosheid. Door eiseres is niet bestreden dat werknemer aan de overige voorwaarden voor het recht op een WW-uitkering voldoet, zodat het geschil zich beperkt tot de vraag of verweerder terecht het standpunt heeft ingenomen dat werknemer niet verwijtbaar werkloos is geworden.
Dit betekent dat het bestreden besluit beoordeeld dient te worden aan de hand van de bepalingen in artikel 24, tweede lid van de WW (verwijtbare werkloosheid).
10.1.
Omdat eiseres ter zitting haar in eerste instantie ingenomen standpunt heeft herhaald dat werknemer het initiatief heeft genomen om ontslag te nemen, stelt de rechtbank vast dat partijen van mening verschillen over de vraag wie het initiatief heeft genomen om tot beëindiging van de arbeidsovereenkomst te komen.
10.2.
Als onduidelijk is of de werkgever of de werknemer het initiatief heeft genomen tot beëindiging van de dienstbetrekking, gaat verweerders er, op grond van zijn Beleidsregels toepassing artikelen 24 en 27 WW 2006, vanuit dat het initiatief aan de kant van de werkgever ligt.
Omdat verweerder op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht gehouden is om overeenkomstig de beleidsregel te handelen, is verweerder hier naar het oordeel van de rechtbank terecht in de bestreden besluitvorming vanuit gegaan.
11.1.
Op grond van artikel 24, tweede lid, van de WW, is de werknemer verwijtbaar werkloos geworden indien:
a. aan de werkloosheid een dringende reden ten grondslag ligt in de zin van artikel 678 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en de werknemer terzake een verwijt kan worden gemaakt;
b. de dienstbetrekking is beëindigd door of op verzoek van de werknemer zonder dat aan de voortzetting ervan zodanige bezwaren waren verbonden, dat deze voortzetting redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd.
11.2.
Omdat verweerder er, zoals de rechtbank hiervoor heeft geoordeeld, terecht vanuit is gegaan dat de dienstbetrekking niet is beëindigd door of op verzoek van de werknemer, is toetsing aan het gestelde onder b. van artikel 24, tweede lid, van de WW, niet aan de orde.
Zodoende resteert enkel toetsing aan artikel 24, tweede lid, onderdeel a, van de WW. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat niet is gebleken dat aan de werkloosheid een dringende reden ten grondslag ligt waarvan werknemer een verwijt kan worden gemaakt. Door eiseres is overigens ook niet gesteld dat er sprake was van een dringende reden voor beëindiging van het dienstverband.
11.3.
Uit rechtspraak van de CRvB blijkt dat uitgangspunt is dat in het geval waarin de overheidswerkgever de rechtmatigheid van verstrekte WW-uitkeringen ter discussie stelt, de werkgever gerede twijfel over de aanspraak op die uitkering naar voren moet brengen. Voor de overheidswerkgever geldt, gelijk voor iedere andere werkgever, dat hij bekend is met de reden van de beëindiging van het dienstverband en met feiten die daarbij een rol speelden. Hij kan zich dus een opvatting vormen over een mogelijk verwijtbaar werkloos worden van zijn werknemer. [2]
De rechtbank is van oordeel dat eiseres er niet in is geslaagd om gerede twijfel over de aanspraak van werknemer op een WW-uitkering naar voren te brengen. De stelling dat het ontslag van werknemer heeft plaatsgevonden op eigen verzoek en dat het initiatief hiervoor bij werknemer heeft gelegen is in dit verband bepaald onvoldoende.
Volgens vaste rechtspraak van de CRvB is het uitgangspunt van de wetgever dat niet de route, maar de reden voor de werkloosheid bepalend is. [3] Verweerder heeft er in dit verband in zijn verweerschrift terecht op gewezen dat uit de formele ontslaggrond alleen, nooit de conclusie getrokken worden dat de betreffende ambtenaar verwijtbaar werkloos is, of juist niet, maar dat het van belang welke feiten en omstandigheden tot het ontslag hebben geleid.
In de stukken en in het verhandelde ter zitting heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden dat werknemer van de ingetreden werkloosheid een verwijt kan worden gemaakt.
De rechtbank heeft hierbij mede in ogenschouw genomen dat in de vaststellingsovereenkomst nadrukkelijk is opgenomen dat werknemer geen verwijt kan worden gemaakt van de ontstane situatie.
Voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft kunnen stellen dat werknemer met ingang van 1 november 2020 niet verwijtbaar werkloos is. Dit betekent dat het beroep niet slaagt.
Conclusie
12. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Klein Egelink, rechter, in aanwezigheid van J. de Graaf, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 28 november 2022
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.