Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 20/4147 en 20/4832
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaken tussen
[Stichting], te [woonplaats], eiseres (hierna: de stichting)
(gemachtigde: mr. C.F. Geerdes),
en
[Het waterschap], te [woonplaats] (hierna: het waterschap)
(gemachtigde: mr. C.J. IJdema),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Overbetuwe, verweerder
(gemachtigde: mr. V.A. Textor).
De stichting en het waterschap nemen als derde-partij deel in elkaars procedures.
Procesverloop
In het besluit van 18 oktober 2019 (primair besluit) heeft verweerder aan het waterschap een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een leidingentracé voor het transport van afvalwater op percelen gelegen tussen het rioolgemaal in Zetten en de rioolwaterzuiveringsinstallatie (RWZI) in Dodewaard.
In het besluit van 14 juli 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van de stichting gegrond verklaard maar de omgevingsvergunning, met aanvullende voorschriften, in stand gelaten.
De stichting en het waterschap hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep van de stichting heeft zaaknummer 20/4147 en het beroep van het waterschap zaaknummer 20/4832.
Bij besluit van 9 februari 2021 heeft verweerder een aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift gewijzigd (het wijzigingsbesluit). Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) hebben de beroepen van rechtswege mede betrekking op dit wijzigingsbesluit.
De stichting en het waterschap hebben aanvullende gronden ingediend.
Verweerder heeft een nader rapport van Ekoza ingediend.
De rechtbank heeft de beroepen op 9 september 2021 op zitting behandeld, gelijktijdig met het beroep van de stichting tegen de door de Minister van Infrastructuur en Milieu opgelegde gedoogplicht (zaaknummer 20/4833). De stichting heeft zich laten vertegenwoordigen door [Stichting], bijgestaan door haar gemachtigde en kantoorgenoot mr. C.F. van Helvoirt, en mr. ir. D.S. van Everdingen (landschapsarchitect). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door R.M. Willemse, bijgestaan door mr. M.J. Tunnissen. Het waterschap heeft zich laten vertegenwoordigen door [Het waterschap], [Het waterschap] en [Het waterschap] bijgestaan door de gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding, besluitvorming en adviezen
1. De relevante bepalingen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Wet natuurbescherming (Wnb) zijn opgenomen in de bijlage bij de uitspraak.
2. Het waterschap heeft het voornemen om het zuiveringsproces van afvalwater efficiënter en duurzamer te maken door dit te centraliseren. Daarvoor worden de kleinere RWZI’s in Zetten en Valburg gesloten en wordt het afvalwater vanuit deze installaties getransporteerd naar de RWZI’s in Dodewaard en [woonplaats], die ook worden uitgebreid en verbeterd. Voor dit transport is (onder meer) een nieuwe rioolpersleiding nodig van Zetten naar de RWZI in Dodewaard.
Op 3 juli 2019 heeft het waterschap een aanvraag ingediend voor het aanleggen van de rioolpersleiding. Deze heeft een lengte van ongeveer 6,7 kilometer, een diameter van 40 centimeter en deze zal op een diepte van ongeveer 1,5 meter onder het maaiveld worden aangelegd.
Ongeveer 3,6 km van deze leiding is gepland over het landgoed “[locatie]” waarvan de stichting het eigendom heeft. De stichting vreest dat door de aanleg van de leiding op het daarvoor gekozen tracé de landschappelijke waarden van het landgoed worden aantast.
3. Op het tracé zijn meerdere bestemmingsplannen van toepassing. Op grond van enkele van deze bestemmingsplannen is het verboden om zonder een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of werkzaamheid (hierna: aanlegvergunning) [1] een ondergrondse transportleiding aan te leggen. Deze aanlegvergunning moet worden geweigerd als door de aanleg, dan wel door de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen, blijvend onevenredig afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke en natuurwaarden en hieraan door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende tegemoet kan worden gekomen. [2]
4. Verweerder heeft in het primair besluit overwogen dat door de werkzaamheden de landschappelijke en natuurwaarden niet blijvend onevenredig worden aangetast en daarom aan het waterschap de aanlegvergunning verleend. Aan de aanlegvergunning zijn vijf voorwaarden (lees: voorschriften) verbonden.
5. Verweerder heeft in het bestreden besluit van 14 juli 2020 overwogen dat waar het gaat om de dubbelbestemming “Waarde – Landgoed”, in artikel 39.5.3 van het bestemmingsplan “Buitengebied Overbetuwe” staat dat een onafhankelijke landschapsdeskundige om advies moet worden gevraagd. Verweerder heeft Staring advies (hierna: Staring) gevraagd om een advies uit te brengen voor de percelen waar deze dubbelbestemming op rust. Op 21 februari 2020 heeft Staring dit advies uitgebracht. In het advies is per deeltracé een beoordeling gemaakt van de te verrichten werkzaamheden en de vraag in hoeverre er sprake is van een blijvende onevenredige aantasting van de landschaps- en natuurwaarden. Staring concludeert dat op geen van de 11 deeltracés op het landgoed sprake is van een onevenredige aantasting van de landschaps- en natuurwaarden.
De stichting heeft een tegenadvies van mr. ir. D.S. van Everdingen van ’t Geyn landschapsarchitectuur & advies van 16 maart 2020 overgelegd. Volgens verweerder leidt dit tegenadvies echter niet tot het oordeel dat het advies van Staring gebreken vertoont. Verweerder heeft daarom het advies van Staring ten grondslag gelegd aan de beslissing op bezwaar.
Het waterschap diende volgens verweerder nog wel aan te geven welke bomen (nog) worden gekapt. Daarvoor werd het volgende voorschrift A. opgenomen:
“A. Het Waterschap dient wel, vóórdat met de feitelijke werkzaamheden wordt begonnen, aan te geven welke bomen er (nog) worden gekapt in het kader van de aanleg van de rioolpersleiding.”
6. Tegen het bestreden besluit is zowel door de stichting als het waterschap beroep ingesteld. Het beroep van het waterschap is met name gericht tegen het voorschrift over de te kappen bomen.
Door de stichting is ook een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. De voorzieningenrechter heeft in de uitspraak van 2 oktober 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:5193) het bestreden besluit bij wijze van ordemaatregel geschorst voor een deel van het tracé. De voorzieningenrechter heeft in de einduitspraak van 18 december 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:6704) het volgende overwogen:
“3.3 Verweerder heeft tijdens zitting op 14 september 2020 betoogd dat deze voorwaarde dient te worden uitgelegd in samenhang met hetgeen in de beschikking is overwogen en zo dient te worden begrepen dat slechts vier bomen mogen worden gekapt. Het Waterschap heeft namelijk zelf aangegeven dat er feitelijk slechts een tiental bomen worden gekapt, waarvan een merendeel al is gekapt door verzoekster zelf. Een tiental is tien, waarvan een merendeel (dus zes) is gekapt, zodat er nog vier te kappen bomen overblijven, aldus verweerder.
Het Waterschap daarentegen stelt zich op het standpunt dat er nog ongeveer tien tot vijftien bomen gekapt moeten worden om het tracé aan te kunnen leggen.
3.4. Een aan een vergunning verbonden voorwaarde moet in verband met de rechtszekerheid duidelijk zijn. Immers, partijen moeten vooraf weten waar ze aan toe zijn en wanneer ze overeenkomstig dan wel in strijd met de vergunning zouden handelen. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorwaarde voldoet hier naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aan. In het voorschrift zelf is geen aantal opgenomen. Dat zegt alleen dat het Waterschap moet aangeven welke bomen er gekapt moeten worden. Dat kunnen er dus meer zijn dan de door verweerder beoogde vier bomen. Alleen uit de toelichting van verweerder blijk dat het maximum van vier is beoogd. Partijen leggen de aan de omgevingsvergunning verbonden voorwaarde ook verschillend uit. Dat maakt dat het besluit niet duidelijk is. Verder is er ook verschil van mening tussen verweerder en het Waterschap over hoeveel bomen nu gekapt mogen en moeten worden.
Kortom, er is onduidelijkheid tussen partijen en in het betreden besluit over de te kappen bomen. Omdat het kappen van bomen onomkeerbaar is, ziet de voorzieningenrechter aanleiding het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen en de eerder getroffen ordemaatregel op de in die uitspraak van 1 oktober 2020 gegeven gronden, te handhaven.”
De voorzieningenrechter heeft dus het verzoek om voorlopige voorziening toegewezen en de eerder getroffen ordemaatregel gehandhaafd.
7. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft verweerder het wijzigingsbesluit van 9 februari 2021 genomen en het aan het bestreden besluit verbonden voorschrift over de kap van bomen gewijzigd in het volgende voorschrift:
“A. Het Waterschap mag maximaal vier bomen kappen op het grondgebied van de gemeente Overbetuwe.”
Volgens verweerder wordt met het specificeren van het maximaal aantal van vier bomen dat mag worden gekapt de door de voorzieningenrechter geëiste duidelijkheid gegeven en wordt de bedoeling van verweerder met betrekking tot de voorwaarde over het aantal te kappen bomen expliciet gemaakt.
Plan van behandeling
8. De rechtbank zal hierna eerst ingaan op het beroep van de stichting, aangezien de beroepsgronden van de stichting tegen het gehele besluit zijn gericht. Vervolgens zal de rechtbank het beroep van het waterschap bespreken.
Het beroep van de stichting
Alternatief tracé
9.1.
De stichting betoogt dat een alternatief tracé mogelijk is dat leidt tot aanzienlijk minder belemmeringen en landschappelijke aantasting en dat technisch voor het waterschap tenminste vergelijkbaar of gunstiger is dan het vergunde tracé. Volgens de stichting is het verlenen van de aanlegvergunning hierom in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De stichting betoogt - onder verwijzing naar de conclusie van de advocaten-generaal staatsraden Wattel en Widdershoven van 7 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1468) - dat in dit geval naast het limitatief-imperatieve toetsingskader dat geldt voor een aanlegvergunning ook ruimte bestaat voor een indringender toets aan het evenredigheidsbeginsel, omdat het in dit geval gaat om een inbreuk op het eigendomsrecht en de stichting deels ook opkomt voor algemene belangen.
9.2.
Voor een aanlegvergunning geldt op grond van artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo een limitatief-imperatief stelsel. De aanlegvergunning mag alleen worden geweigerd als de werkzaamheid in strijd is met de in het bestemmingsplan opgenomen weigeringsgronden. [3] Binnen dit toetsingskader is geen ruimte voor een belangenafweging of een toetsing aan alternatieven. Uit de systematiek van de wet volgt dat deze afweging reeds wordt geacht plaats te hebben gevonden in het bestemmingsplan op grond waarvan de ontwikkeling is toegestaan. De omstandigheid dat in de voorliggende situatie deze afweging niet heeft plaatsgevonden omdat de aanleg van een (riool)persleiding vergunningvrij is op grond van artikel 2, onderdeel 18, onder d, van Bijlage II bij het Bor, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat in dit specifieke geval bij het verlenen van de aanlegvergunning wel ruimte is om alternatieve tracés te betrekken.
Het voorgaande laat onverlet dat een bestuursorgaan bij vergunningverlening dient te handelen conform de algemene beginsel van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel, en dat de nadelige gevolgen voor de stichting dus niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De omstandigheid dat het tracé anders over het landgoed had kunnen lopen maakt naar het oordeel van de rechtbank in dit geval echter niet dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en dat hieraan indringender moet worden getoetst. Gelet op wat de rechtbank hierna zal oordelen over de gevolgen van de aanleg van de leiding voor de diverse percelen, ziet de rechtbank daarvoor onvoldoende aanknopingspunten.
De rechtbank verwijst in dit verband mede naar het besluit van de Minister van Infrastructuur en Milieu over de opgelegde gedoogplicht op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht, waarop de uitspraak in zaaknummer 20/4833 ziet. De rechtbank wijst er in die uitspraak op dat het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in het kader van het beroep van de stichting tegen de gedoogplicht in zijn beschikking van 19 maart 2020 (ECLI:NL:GHARL:2020:2422) ook heeft geoordeeld dat niet is gebleken dat in het gebruik van de percelen waarvoor de gedoogplicht is opgelegd, meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijze voor de aanleg en instandhouding van de persleiding nodig is.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is sprake van een blijvende onevenredige aantasting van de landschappelijke en natuurwaarden?
Toetsingskader
10. Zoals gezegd onder 3, is het relevante toetsingskader voor deze aanlegvergunning of door de werkzaamheden sprake is van een blijvende onevenredige aantasting van de landschappelijke en natuurwaarden. Dat toetsingskader geldt echter alleen als op grond van het bestemmingsplan dat op het desbetreffende deeltracé van toepassing is, een aanlegvergunningplicht geldt.
Vergunningplicht
11. De rechtbank stelt dan in de eerste plaats voor wat betreft deeltracés 10 en 11 (de notenboomgaard) vast dat in het vigerende bestemmingsplan “Zetten – [woonplaats]” binnen de bestemming “Agrarisch” die voor deze percelen geldt, geen aanlegvergunningplicht is opgenomen voor de aanleg van een leiding. Anders dan in het voorafgaande bestemmingsplan “Buitengebied Overbetuwe” is voor het perceel nu ook geen dubbelbestemming “Waarde – Landgoed” meer opgenomen. Weliswaar rust op deze deeltracés een archeologische dubbelbestemming, maar dat is in dit verband niet van belang. Bij deze dubbelbestemming vindt geen toetsing aan landschappelijke en natuurwaarden, maar aan archeologische waarden plaats.
Voor deze delen van het tracé geldt dus niet de aanlegvergunningplicht die hier ter beoordeling staat. Daarom laat de rechtbank al hetgeen de stichting heeft aangevoerd over deze deeltracés buiten beschouwing. De omstandigheid dat voor andere delen van de leiding wél een aanlegvergunningplicht geldt maakt, anders dan de stichting heeft betoogd, niet dat deze ook voor dit deel van het tracé geldt.
De rechtbank stelt vast dat (nog) in geschil zijn de deeltracés 7, 8 en 9.
Het advies van Staring
12.1.
Zoals gezegd heeft verweerder het advies van Staring van 21 februari 2020 aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. In het advies is per deeltracé een beoordeling gemaakt van de te verrichten werkzaamheden en de vraag in hoeverre sprake is van een blijvende onevenredige aantasting van de landschappelijke en natuurwaarden.
12.2.
Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs.
Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd.
Deeltracé 7
12.3.
Voor wat betreft deeltracé 7 staat in het advies van Staring het volgende:
“
Landschap. Dit tracé is gelegen in een vrij jong loofbosje in een kleinschalig cultuurlandschap.
Landschap. Dit tracé is gelegen in een vrij jong loofbosje in een kleinschalig cultuurlandschap.
Werkzaamheden. Vlak voor het einde van het landbouwperceel buigt de persleiding met een bocht van 90 graden naar rechts (zuidoost) en kruist de greppel. De greppel wordt tijdelijk gedempte en afgedamd met een betonnen beschermplaat. Vervolgens loopt de persleiding door een bosperceeltje van circa 15 meter breed. De persleiding wordt hier aangelegd middels een open sleuf. Onbekend is of hier bomen worden gekapt of beschadigd ten behoeve van de open sleuf. De werkruimte in het bosperceel is 5 meter breed. De open sleuf kruist hier verder een wandelpad en een watergang, welke tijdelijk wordt gedempt en afgedamd met betonnen beschermplaat. Ten zuiden van deze watergang komt het tracé weer in open terrein (landbouwgrond) en buigt 53 graden naar links om in een parallelle baan langs de watergang te komen. Tussen de rand van het bosperceel en de bocht is de werkruimte 10 meter breed.
Landschappelijke impact na uitvoering van de werkzaamheden. Voor het aanleggen van de rioolpersleiding zullen vermoedelijk in het bosje een aantal bomen sneuvelen. Doordat de bomen in dit bosje erg dicht op elkaar staan en het bosje vermoedelijk op termijn een keer gedund gaat worden zijn de geplande werkzaamheden voor het duurzaam voortbestaan van het betrokken stukje bos geen belemmering. Wel zal de structuur van het bosje door de geplande werkzaamheden enigszins wijzigen. Landschappelijk gezien heeft dit echter geen impact omdat de contouren van het bosje gehandhaafd blijven. Aantasting van de landschappelijke waarden door het leggen van de rioolpersleiding is hier dan ook niet aan de orde.”
12.4.
De stichting betoogt - onder verwijzing naar de tegenadviezen van mr. ir. D.S. van Everdingen van 12 maart 2020 en 23 maart 2021 - dat Staring onvoldoende heeft onderkend dat op de gronden waar de rioolpersleiding komt te liggen een permanente belemmering ontstaat door de gedoogplichtbeschikking als gevolg waarvan het niet is toegestaan om bomen te herplanten over de strook van 6 meter. Zelfs bij herplant zal de beeldbepalende bosrand blijvend aangetast worden door circa 30 jaar groeiachterstand. Volgens Van Everdingen is voor dit deel van het tracé sprake van een blijvend onevenredige aantasting, en had de aanlegvergunning daarom moeten worden geweigerd.
12.5.
Voor wat betreft deeltracé 7 staat vast dat in het bos bomen moeten worden gekapt en dat de bestaande bomenrij wordt doorbroken. De rechtbank stelt vast dat de deskundigen primair van mening verschillen over de beplanting die is toegestaan nadat de kap heeft plaatsgevonden en de persleiding is aangelegd, gelet op de gedoogplicht die op het perceel ligt op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht. De toegestane beplanting bepaalt in hoeverre de landschapswaarden blijvend worden aangetast.
Van Everdingen stelt zich op het standpunt dat geen beplanting is toegestaan en Staring stelt zich, blijkens het nadere rapport van 5 november 2020, op het standpunt dat binnen een groeiseizoen de werkstrook weer begroeid zal zijn met kruidachtige planten, waardoor de tijdelijke landschappelijke aantasting opgeheven wordt. Op termijn zal volgens Staring de werkstrook ook meer en meer begroeid raken met struikvormers zoals gewone vlier en hazelaar en binnen 10 jaar zal de kroonlaag boven de werkstrook door de groei van aangrenzende bomen weer gesloten zijn. De situatie na de kap betreft dus niet een blijvende situatie, aldus Staring.
12.6.
De rechtbank ziet in hetgeen de stichting heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat Staring een onjuiste invulling heeft gegeven aan de beplanting die op de strook is toegestaan en dat Staring als gevolg daarvan de landschappelijke aantasting heeft onderschat. Het waterschap heeft ook aangegeven dat binnen de strook van 4 meter breed geen absoluut verbod geldt voor beplanting. Dat er na de kap sprake zal zijn van een groeiachterstand – zoals Everdingen aangeeft – is onvoldoende voor het oordeel dat er sprake is van een blijvende onevenredige aantasting van de landschapswaarden.
De stichting heeft in haar aanvullende beroepschrift nog verwezen naar het door verweerder ingebrachte rapport van Ekoza van 25 augustus 2021. In dit rapport wordt voor deeltracé 7 echter niet geconcludeerd dat wel sprake is van een blijvende onevenredige aantasting van de landschaps- en natuurwaarden. Bovendien wordt in dit rapport bij de beoordeling of er sprake is van blijvende onevenredige aantasting een alternatief tracé betrokken, terwijl een alternatief tracé in deze procedure niet voorligt. In zoverre is door Ekoza een verkeerd toetsingskader toegepast.
De beroepsgrond slaagt niet.
Deeltracé 8
12.7.
Voor wat betreft deeltracé 8 staat in het advies van Staring het volgende:
Landschap. Dit deeltracé is gelegen langs de zuidoostrand van een bos in een perceel cultuurgrasland waar recent jonge boompjes geplant zijn.
Werkzaamheden. Dit tracé loopt in noordoostelijke richting parallel aan de watergang door open terrein (landbouwgrond). Hierbij kruist de persleiding één of twee watergangen, welke tijdelijk worden gedempt en afgedamd met betonnen beschermplaat. Langs dit deel is de werkruimte 15 meter breed op open terrein. Voor het einde van het landbouwperceel buigt de leiding 45 graden naar links en kruist diagonaal de watergang en komt uit ter hoogte van het pad, waarbij de watergang tijdelijk wordt gedempt en afgedamd met betonnen beschermplaat.
Landschappelijke impact na uitvoering van de werkzaamheden. Door de werkruimte in dit deeltracé van 15 meter breed zullen de recent geplante boompjes in deze werkruimte verwijderd moeten worden. Deze, of nieuw plantmateriaal, kunnen na uitvoering hier weer geplant worden. Het aanleggen van de rioolpersleiding leidt daarmee hier niet tot landschappelijke veranderingen. Er worden geen bomen geveld en er treden geen blijvende wijzigingen in de maaiveldhoogte op. Aantasting van landschappelijke waarden door het leggen van de rioolpersleiding is hier niet aan de orde.
12.8.
Ook voor wat betreft deeltracé 8 ziet de rechtbank in het rapport van Ekoza geen aanleiding voor het oordeel dat het advies van Staring ondeugdelijk is. Voor deeltracé 8 wordt door Ekoza aangegeven dat er sprake is van blijvende afbreuk, omdat jong plantmateriaal niet terug kan worden geplaatst. Daarmee miskent Ekoza enerzijds dat de aantasting van de landschappelijke waarden gering is, omdat het een net aangeplante strook met bomen betreft, en anderszins dat binnen deze strook weliswaar geen diepwortelende bomen kunnen worden geplant, maar dat andere beplanting wel mogelijk is.
De beroepsgrond slaagt niet.
12.9.
Voor wat betreft deeltracé 9 staat in het advies van Staring het volgende:
Landschap. Dit korte deeltracé loopt door een vrij jong loofbos en een daarin gelegen onverhard pad en een verhard pad.
Werkzaamheden. Ter hoogte van het voetpad buigt de leiding weer 45 graden naar rechts (en) wordt tot aan het Zettensepad aangelegd middels een open sleuf op de plaats van het voetpad. Hier is sprake van een 5 meter brede werkruimte. Voor het Zettensepad maakt de persleiding een bocht van 22 graden naar links zodat deze haaks op het Zettensepad komt. Het Zettensepad wordt gekruist door middel van een persing STP8. Aan de westzijde van het Zettensepad is sprake van 5 meter werkruimte en aan de oostzijde van het Zettensepad wordt een werkruimte van 15 meter breedte gebruikt.
Landschappelijke impact na uitvoering van de werkzaamheden. Voor het uitvoeren van de werkzaamheden zullen vermoedelijk in het bosje een aantal bomen sneuvelen. Doordat de bomen in dit bosje erg dicht op elkaar staan en het bosje vermoedelijk op termijn een keer uitgedund gaat worden zijn de geplande werkzaamheden voor het duurzaam voortbestaan van het betrokken stukje bos geen belemmering. Wel zal de structuur van het bosje door de geplande werkzaamheden enigszins wijzigen. Landschappelijk gezien heeft dit echter geen impact omdat de contouren van het bosje gehandhaafd blijven. Aantasting van landschappelijke waarden door het aanleggeven van de rioolpersleiding is hier dan ook niet aan de orde.
12.10.
Uit het advies blijkt dat voor dit deeltracé enkele bomen moeten worden gekapt. In het aanvullende advies van 5 november 2020 is aangegeven dat het 4 bomen betreft. In de enkele stelling van de stichting dat bomen moeten worden gekapt en dat een zichtlijn wordt aangetast ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het advies van Staring ondeugdelijk is.
De beroepsgrond slaagt niet.
Het gewijzigde vergunningvoorschrift
13.1.
De stichting betoogt dat uit het opgelegde (gewijzigde) voorschrift volgt dat bij de aanleg van de persleiding slechts 4 bomen gekapt mogen worden en dat bij het kappen van meer dan 4 bomen sprake is van een onevenredige aantasting van de landschappelijke en natuurwaarden. Dit is ook expliciet toegezegd door de wethouder van verweerder, zoals blijkt uit het krantenartikel in de Gelderlander van 20 juli 2020. Omdat uit het advies van Staring volgt dat meer dan vier bomen moeten worden gekapt, wordt niet aan deze voorwaarde voldaan en is sprake van een onevenredige aantasting van de landschappelijke en natuurwaarden. Daarom had de aanlegvergunning moeten worden geweigerd, aldus de stichting.
13.2.
Uit dit advies kan niet worden geconcludeerd dat, ook als meer dan vier bomen worden gekapt, sprake is van een onevenredige aantasting van de landschappelijke en natuurwaarden. De stelling van eiseres dat bij de kap van meer dan vier bomen sprake is van een onevenredige aantasting van de landschappelijke en natuurwaarden berust dus op een onjuiste lezing van het bestreden besluit.
Op de vraag of een dergelijk voorschrift aan de aanlegvergunning kan worden verbonden als er geen sprake is van een blijvende onevenredige aantasting van de landschappelijke en natuurwaarden zal de rechtbank verderop in deze uitspraak ingaan bij de bespreking van het beroep van het waterschap.
De beroepsgrond slaagt niet.
Schilplan
14.1.
De stichting betoogt dat Staring zich geen rekenschap heeft gegeven van de landschappelijke waarden die ter plaatse gelden en worden nagestreefd, en die zijn neergelegd in het zogenaamde schilplan Zetten-[woonplaats]. Dit schilplan heeft volgens de stichting ook ten grondslag gelegen aan het aanlegvergunningstelsel in het bestemmingsplan “Zetten, begraafplaats en Hoofdstraat ongenummerd (ten noorden van nr. 57)”. Volgens de stichting volgt Staring een bosbouwkundige benadering en geen landschappelijke benadering en zijn de landschapswaarden onvoldoende in beeld gebracht.
14.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat Staring de landschapswaarden onvoldoende in kaart heeft gebracht. Uit het advies blijkt dat Staring per deelgebied de landschapswaarden heeft geïnventariseerd en vervolgens heeft beoordeeld of deze blijvend onevenredig worden aangetast door de werkzaamheden. Dat in het advies wordt ingegaan op de vraag of het bos in de toekomst moet worden uitgedund, maakt niet dat in het advies slechts is uitgegaan van een bosbouwkundige benadering in plaats van een landschappelijke benadering.
De rechtbank begrijpt het beroep van de stichting op het schilplan aldus dat zij hiermee betoogt dat op grond van dit beleid aan het bos bijzondere landschappelijke waarden zijn toegekend, die in het advies van Staring ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten. Daarover overweegt de rechtbank dat niet is gebleken dat het schilplan vastgesteld (landschaps)beleid van de gemeente betreft, en dat ook overigens niet is onderbouwd dat aan het bos bijzondere landschapswaarden zijn toegekend die maken dat de kap van een (klein) deel van de bomen leidt tot een onevenredige aantasting van de landschapswaarden. De omstandigheid dat de bomen een buffer vormen tussen de kern Zetten en het landgoed maakt niet dat sprake is van bijzondere landschappelijke waarden. Uit de toelichting bij het hier bedoelde bestemmingsplan blijkt ook niet dat juist op grond van het schilplan binnen de bestemming “Bos” een aanlegvergunningplicht is opgenomen.
De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat Staring het schilplan in zijn advies had moeten betrekken.
15. Kortom, verweerder heeft zich bij het nemen van het besluit tot verlening van de aanlegvergunning mogen baseren op het advies van Staring en heeft zich op grond van dit advies terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van een blijvende onevenredige aantasting van de landschaps- en natuurwaarden. Verweerder heeft dan ook terecht de aanlegvergunning verleend.
Is een omgevingsvergunning voor de activiteit “natuur” vereist?
16.1.
De stichting betoogt dat de stikstofdepositie in de aanlegfase ten onrechte over meerdere jaren is verdeeld. Volgens eisers dient de emissie van 71,1 kg aan één jaar te worden toegerekend. Uit de Aerius-berekening die door de stichting is verricht blijkt dat er dan sprake is van een toename van stikstofdepositie van 0,01 mol/ha/jaar op de habitattypen Lg08 (Nat, matig voedselrijk grasland), ZGLg11 (kamgrasweide & bloemrijk weidevogelgrasland van het rivieren- en zeekleigebied) en ZGLg08 (nat, matig voedselrijk grasland) in natura 2000-gebied “Rijntakken”. Volgens de stichting is er door deze toename sprake van significante negatieve effecten en daardoor van een vergunningplicht op grond van artikel 2.7 van de Wnb.
16.2.
Wanneer geen separate vergunning op grond van de Wnb is aangevraagd of verleend, dan dient het bevoegd gezag in het kader van de aanvraag voor de aanlegvergunning te beoordelen of een omgevingsvergunning is vereist voor de activiteit “natuur” [4] . Als die omgevingsvergunning is vereist, dan dient deze ‘aan te haken’ bij de aanlegvergunning. Dit volgt uit artikel 2.1, eerste lid, onder i, Wabo in samenhang met artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) en artikel 6.10a, eerste lid, Bor.
16.3.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit de Aerius-berekening van Sweco van 30 januari 2020 ten grondslag gelegd. In deze berekening is in tabel 4.1 een overzicht van de emissie opgenomen van de voer- werktuigen die nodig zijn voor de aanleg van de leiding. In de gebruiksfase zijn er geen emissies van stikstof, omdat de rioolpersleiding geen emissies genereert. Voor de emissies in de aanlegfase is ervan uitgegaan dat 30 % van het werk in 2019 heeft plaatsgevonden, en de overige 70 % in 2020. Daarom is de emissie verdeeld over 2019 (30%) en 2020 (70%).
In de berekening is aangegeven dat, met deze uitgangspunten, de depositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden voor 2019 en 2020 niet meer bedraagt dan 0,00 mol/ha/jaar.
Omdat geen sprake is van toename van stikstofdepositie, is volgens verweerder geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb vereist en is er dus ook geen sprake is van een aanhakende natuurvergunning.
Vergunningplicht
16.4.
Tussen partijen is niet in geschil dat – als geen spreiding van de depositie over twee jaar plaatsvindt – de maximale stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied “Rijntakken” 0,01 mol/ha/jaar bedraagt. Evenmin is in geschil dat deze depositie enkel op de aanlegfase van het project en niet op de gebruiksfase ziet.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat – ook als de stikstofdepositie niet over twee jaar wordt verdeeld – het project leidt tot een zeer geringe en tijdelijke toename van stikstofdepositie in de aanlegfase, zodat niet zonder meer moet worden geconcludeerd dat er sprake is van significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied en daarmee tot een vergunningplicht op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in overwegingen 12.9 - 12.12 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 22 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1110).
De beroepsgrond slaagt dus niet. Omdat er geen sprake is van een vergunningplicht kan de rechtbank buiten beschouwing laten of spreiding van stikstofdepositie is toegestaan, en kan de rechtbank ook het standpunt van verweerder en het waterschap buiten beschouwing laten dat de vergunningplicht door de inwerkingtreding van de vrijstelling voor de bouwsector voor stikstofdepositie in de aanlegfase is komen te vervallen. [5]
16.5.
Omdat deze beroepsgrond niet slaagt, hoeft de rechtbank niet in te gaan op het betoog van het waterschap dat het relativiteitsvereiste, neergelegd in artikel 8:69a van de Awb, hoe dan ook in de weg staat aan gegrondverklaring van het beroep op deze grond.
Conclusie
17. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder zich bij het nemen van het besluit tot vergunningverlening heeft mogen baseren op het advies van Staring, en dat verweerder zich op grond van dit advies terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van een blijvende onevenredige aantasting van de landschappelijke en natuurwaarden. Verweerder heeft dan ook terecht de aanlegvergunning verleend.
18. Het beroep van de stichting is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Het beroep van het waterschap
Omvang van het geding; belang bij het besluit van 14 juli 2020?
19. Met het wijzigingsbesluit van 9 februari 2021 heeft verweerder voorschrift A. gewijzigd. Hiermee is niet geheel tegemoetgekomen aan het beroep van het waterschap, zodat het wijzigingsbesluit op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb geacht wordt mede onderwerp te zijn van dit geding.
Het beroep van het waterschap richt zich gezien de aanvullende gronden van het beroep tegen voorschrift A. in het gewijzigde besluit. Er zijn geen aanknopingspunten dat het waterschap nog belang heeft bij een beoordeling door de rechtbank van voorschrift A. in het besluit van 14 juli 2020. Het beroep zal in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
Mocht voorschrift A. aan de vergunning worden verbonden?
20. Als er geen sprake is van een blijvende onevenredige aantasting van de landschaps- en natuurwaarden, ook niet bij de kap van meer dan vier bomen, dan is er naar het oordeel van de rechtbank geen grondslag om op dit punt toch voorschrift A., vermeld onder 7., aan de aanlegvergunning te verbinden. Aan het opleggen van een voorschrift wordt immers pas toegekomen als er wel sprake is van een onevenredige aantasting en dit, door het opleggen van een voorschrift, kan worden voorkomen. Daarvan is in dit geval dus geen sprake. Verweerder heeft daarom ten onrechte voorschrift A. aan de aanlegvergunning verbonden.
Het beroep van het waterschap gericht tegen het wijzigingsbesluit is gegrond. De resterende beroepsgrond van het waterschap kan onbesproken blijven.
Finale geschilbeslechting
21. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het wijzigingsbesluit te vernietigen voor wat betreft voorschrift A. Dit betekent dat het voorschrift van tafel is en dat de aanlegvergunning, zonder dit voorschrift, in stand blijft.
Proceskosten en griffierecht
22. Omdat het beroep tegen het besluit van 14 juli 2020 niet tevergeefs is ingesteld en omdat het beroep van het waterschap tegen het wijzigingsbesluit gegrond is, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door het waterschap gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.496 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748 en een wegingsfactor 1).
De rechtbank bepaalt dat verweerder het door het waterschap betaalde griffierecht van € 345 vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van de stichting ongegrond;
- verklaart het beroep van het waterschap tegen het besluit van 14 juli 2020 niet ontvankelijk;
- verklaart het beroep van het waterschap tegen het wijzigingsbesluit van 9 februari 2021 gegrond;
- vernietigt het besluit van 9 februari 2021, voor wat betreft voorschrift A., en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345 aan het waterschap te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van het waterschap tot een bedrag van € 1.496.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. van Breda, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
“1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
(…).
i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.”
Artikel 2.11
“1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
2 Indien sprake is van strijd met de regels, bedoeld in het eerste lid, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.”
Artikel 2.22, tweede lid
“Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. Indien toepassing is gegeven aan artikel 2.27, vierde lid, worden aan een omgevingsvergunning tevens de bij de verklaring aangegeven voorschriften verbonden. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn op elkaar afgestemd.”
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 2.2aa
Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:
a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend;
b. (…).
Artikel 5.21
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel a, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend op de gronden die zijn aangegeven in de artikelen 2.8 en 5.5, derde lid, van de Wet natuurbescherming, het bepaalde krachtens artikel 2.9, vierde lid, van die wet en artikel 2.14 van het Besluit natuurbescherming.
(…).
Artikel 6.10a
1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2aa, onderdeel a of b, wordt de omgevingsvergunning niet verleend dan nadat gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming hebben verklaard dat zij daartegen geen bedenkingen hebben.
(…).
4 Een verklaring kan slechts worden gegeven:
a. voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.aa, onderdeel a: op de gronden, die zijn aangegeven in artikel 2.8 en artikel 5.5, derde lid, van de Wet natuurbescherming, het bepaalde krachtens artikel 2.9, vierde lid, van die wet en artikel 2.14 van het Besluit natuurbescherming.
(…).
Wet natuurbescherming
Artikel 2.7
1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid.
2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3 Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
4 Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.