Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 20/3061
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigden: mr. E. van Noorloos en mr. drs. P.W. Kuijper),
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 mei 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser op
grond van de Regeling aanvraag plaatsing op een andere dan de ambtenaar opgedragen
functie (RAAF) toegewezen en hem met ingang van 2 augustus 2017 de functie
van Senior GGP, gewaardeerd op schaal 8, toegekend.
Bij ongedateerd besluit, verzonden op 24 april 2020 (het bestreden besluit), heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 april 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. J. Wegen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Op 1 januari 2012 is in het kader van de reorganisatie van de Nationale Politie het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) ingevoerd.
Bij besluit van 10 juni 2016 heeft verweerder eiser met ingang van 1 juli 2016 geplaatst in de functie van Generalist GGP, gewaardeerd op schaal 7.
Op 2 augustus 2017 heeft eiser een aanvraag op grond van de RAAF ingediend om geplaatst
te worden op de functie van Senior GGP, gewaardeerd op schaal 8.
Deze aanvraag is bij het primaire besluit toegewezen.
Eiser heeft in bezwaar aangevoerd dat hem met de toewijzing van zijn aanvraag een
eenmalige uitkering als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de RAAF had moeten worden
toegekend en verweerder dit ten onrechte heeft nagelaten.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiser hiervoor niet in aanmerking komt, omdat zijn aanvraag is toegewezen en artikel 5 van de RAAF enkel geldt in het geval de aanvraag wordt afgewezen. Enkel indien de aanvraag wordt afgewezen terwijl wel aan de voorwaarden voor toewijzing wordt voldaan, bestaat recht op een eenmalige uitkering. Volgens verweerder volgt dit uit de opbouw en systematiek van de RAAF èn de toelichting op artikel 5 van de RAAF. Het afwijken van een nagenoeg dwingend voorgeschreven plaatsing is in zo’n geval immers dermate onbillijk dat dit niet zonder een compensatie kan worden gedaan. De eenmalige uitkering betreft geen betaling met terugwerkende kracht voor verrichte werkzaamheden, maar een compensatie, omdat de ambtenaar niet wordt geplaatst op de door hem aangevraagde functie en daardoor niet een hoger salaris zal ontvangen in tegenstelling tot ambtenaren die wel worden geplaatst.
3. Eiser voert aan dat hij op grond van artikel 5, tweede lid, van de RAAF recht heeft op een eenmalige uitkering die betrekking heeft op de periode van 1 juli 2016 tot 2 augustus 2017, subsidiair over de periode van 2 augustus 2016 tot 2 augustus 2017. Volgens hem is de uitleg die verweerder aan artikel 5, tweede lid, van de RAAF geeft onjuist en onredelijk. Dat de eenmalige uitkering bedoeld is als compensatie, omdat de ambtenaar niet geplaatst wordt op de andere functie, blijkt volgens eiser niet uit de tekst van dit artikel, noch uit de toelichting op de RAAF. Uit de wijze waarop de hoogte van de eenmalige uitkering wordt vastgesteld, blijkt dat het wel degelijk een betaling betreft voor de verrichte werkzaamheden over de periode waarin deze zijn uitgevoerd. Nu in beide gevallen is vast komen te staan dat de werkzaamheden in de referteperiode verricht zijn, zou in beide gevallen recht moeten bestaan op een vergoeding. Dit vloeit niet alleen voort uit de redelijkheid en billijkheid, maar ook uit goed werkgeverschap. Voor werkzaamheden die opgedragen en uitgevoerd zijn, moet ook gewoon betaald worden. Uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 11 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3176, blijkt dat een financiële vergoeding over de periode voorafgaand aan de plaatsing niet geweigerd kan worden. In die zaak ging het om een waarnemingstoelage. Volgens eiser staat voor hem deze weg niet meer open, omdat een waarnemingstoelage een duuraanspraak betreft die niet met terugwerkende kracht aangevraagd kan worden. Voor eiser is pas met het primaire besluit duidelijk geworden dat hij de door hem aangevraagde functie van Senior GGP heeft verricht, een functie die hoger gewaardeerd wordt dan zijn functie van Generalist GGP. Het is naar de mening van eiser dan ook niet meer dan redelijk dat de financiële vergoeding voor de door hem verrichte werkzaamheden onder de RAAF afgewikkeld kan worden.
4.1.
De rechtbank stelt vast dat eisers aanvraag op grond van de RAAF is toegewezen en
eiser met ingang van 2 augustus 2017 de functie van Senior GGP, gewaardeerd op schaal 8,
is toegekend. Eiser komt niet op tegen deze ingangsdatum. In geschil is of eiser recht heeft
op een eenmalige uitkering als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de RAAF.
4.2.
Artikel 3, eerste lid, van de RAAF luidt:
Het bevoegd gezag wijst de aanvraag toe, indien de feitelijke werkzaamheden, bedoeld in artikel 2:
a. zijn opgedragen;
b. gedurende ten minste één jaar voorafgaand aan de aanvraag tot wijziging van de functie dan wel wijziging of toekenning van het werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit zijn verricht;
c. wezenlijk afwijken van de huidige functie dan wel van een werkterrein, een aandachtsgebied of een specifieke functionaliteit van de ambtenaar, en
d. niet van kennelijk tijdelijke aard zijn.
Het tweede lid van dit artikel luidt:
In afwijking van het eerste lid wijst het bevoegd gezag de aanvraag af, indien een zwaarwegend dienstbelang zich tegen plaatsing op de andere functie verzet, dan wel indien de ambtenaar verzoekt niet tot plaatsing op een andere functie over te gaan, en geeft daarbij toepassing aan artikel 5.
Artikel 4, eerste lid, van de RAAF luidt:
Indien het bevoegd gezag op basis van de aanvraag besluit om de ambtenaar een andere functie dan wel een werkterrein, een aandachtsgebied of een specifieke functionaliteit toe te kennen overeenkomstig de feitelijk opgedragen werkzaamheden, legt het bevoegd gezag dit in een besluit vast.
Het tweede lid van dit artikel luidt:
Aan de ambtenaar wordt de andere functie dan wel het werkterrein, het aandachtsgebied of de specifieke functionaliteit opgedragen met ingang van de dag waarop de aanvraag is ingediend.
Artikel 5, eerste lid, van de RAAF luidt:
Indien het bevoegd gezag besluit om de ambtenaar geen andere functie dan wel geen ander werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit toe te kennen, wordt de opdracht gegeven om de feitelijke werkzaamheden, voor zover deze afwijken van de huidige functie dan wel van een werkterrein, een aandachtsgebied of een specifieke functionaliteit, te staken. Het bevoegd gezag legt deze beslissing vast in een besluit.
Het tweede lid van dit artikel luidt:
Indien de feitelijke werkzaamheden die voldoen aan de criteria van artikel 3, eerste lid, zijn verricht op een schaalniveau dat uitgaat boven het schaalniveau van de functie van de ambtenaar, beslist het bevoegd gezag dat de ambtenaar eenmalig een uitkering ontvangt. Deze uitkering bedraagt het verschil tussen het naasthogere salarisbedrag in de naasthogere salarisschaal en het salarisbedrag dat de ambtenaar gedurende de periode van de opgedragen werkzaamheden heeft ontvangen, vermenigvuldigd met het aantal hele kalendermaanden dat de werkzaamheden zijn uitgeoefend.
4.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat eiser geen recht heeft op een eenmalige uitkering als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de RAAF. Dit blijkt uit de opbouw van de RAAF en de toelichting daarop. In artikel 3 van de RAAF is in het eerste lid geregeld in welke gevallen de aanvraag wordt toegewezen. In het tweede lid van dit artikel is geregeld in welke gevallen de aanvraag wordt afgewezen, ondanks dat die voldoet aan de criteria van het eerste lid, en dat in die gevallen toepassing wordt gegeven aan artikel 5 van de RAAF. Artikel 4 van de RAAF regelt vervolgens wat de gevolgen van een gehonoreerde aanvraag zijn en artikel 5 van de RAAF wat de gevolgen zijn wanneer de aanvraag wordt afgewezen. Wanneer de aanvraag wordt afgewezen, wordt de opdracht gegeven om de feitelijke werkzaamheden, voor zover deze afwijken van de huidige functie dan wel van een werkterrein, een aandachtsgebied of een specifieke functionaliteit, te staken en wordt een eenmalige vergoeding toegekend, indien de feitelijke werkzaamheden zijn verricht op een schaalniveau dat uitgaat boven het schaalniveau van de functie van de ambtenaar. Dit staat met zoveel woorden in de toelichting op deze artikelen. Artikel 5 van de RAAF kan naar het oordeel van de rechtbank niet los worden gezien van artikel 3, tweede lid, van de RAAF. Artikel 5, tweede lid, van de RAAF is enkel van toepassing wanneer toepassing is gegeven aan artikel 3, tweede lid, van de RAAF. Een verwijzing in artikel 3, eerste lid, van de RAAF, waarin geregeld is in welke gevallen een aanvraag wordt toegewezen, ontbreekt. Artikel 5, tweede lid, van de RAAF levert dan ook geen zelfstandige grond op voor toekenning van de daarin bedoelde eenmalige uitkering.
4.4.
De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat de eenmalige uitkering als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de RAAF bedoeld is als compensatie, omdat de ambtenaar niet wordt geplaatst in de door hem aangevraagde functie, terwijl hij wel voldoet aan de criteria van artikel 3, eerste lid, van de RAAF, waardoor hij niet het bij die functie behorende hogere salaris zal ontvangen in tegenstelling tot de ambtenaar die wel wordt geplaatst in de door hem aangevraagde functie. Dit staat met zoveel woorden in de toelichting op artikel 5 van de RAAF waarin gesproken wordt over ”deze vorm van compenseren”. Hoewel de eenmalige uitkering is gebaseerd op het aantal kalendermaanden dat de werkzaamheden zijn uitgeoefend, is in de kern geen sprake van een betaling voor verrichte werkzaamheden.
4.5.
Voor zover eiser aanvoert dat de RAAF onredelijk is en in strijd is met goed werkgeverschap en het gelijkheidsbeginsel, verwijst de rechtbank naar vaste rechtspraak van de CRvB [1] . Algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zin zijn, kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast kunnen aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Dit betekent dat aan de rechter de bevoegdheid toekomt te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding betrokken besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
4.6.
Niet is gesteld, laat staan onderbouwd, dat de RAAF in strijd is met hogere regelgeving.
4.7.
De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat aan de inhoud of wijze van totstandkoming van de RAAF zodanige gebreken kleven dat deze regeling om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat de RAAF de neerslag vormt van binnen het Centraal Georganiseerd Overleg Politie gevoerd overleg. Inherent aan zodanig overleg is dat over en weer sprake is van geven en nemen. De uitkomst van zo’n onderhandelingsproces kan dan ook niet met vrucht worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de ambtenaar nadelige gevolgen ervan en de voordelen buiten beschouwing te laten. [2] De bewuste keuze van de regelgever om enkel een eenmalige uitkering toe te kennen in die gevallen, waarin de aanvraag wordt afgewezen ondanks dat die voldoet aan de criteria van artikel 3, eerste lid, van de RAAF, acht de rechtbank niet onaanvaardbaar. In die gevallen zal de ambtenaar immers niet het bij de aangevraagde functie behorende hogere salaris ontvangen in tegenstelling tot de ambtenaar die wel wordt geplaatst in de door hem aangevraagde functie. Enkel in die gevallen ontvangt de ambtenaar een eenmalige uitkering. Anders dan eiser stelt, is van een onredelijk onderscheid tussen ambtenaren die de aangevraagde functie wel krijgen, maar geen eenmalige uitkering, en ambtenaren die de aangevraagde functie niet krijgen, maar wel een eenmalige uitkering, naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. Bovendien is de eenmalige uitkering geen betaling voor verrichte werkzaamheden, zoals in 4.4 is overwogen. Van gelijke gevallen is dan ook geen sprake. Nu het om een bewuste keuze van de regelgever gaat, ziet de rechtbank geen ruimte om te oordelen dat verweerder eiser op grond van goed werkgeverschap over de periode voorafgaand aan de indiening van zijn aanvraag een eenmalige uitkering als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de RAAF had moeten toekennen. De rechtbank ziet in de door eiser genoemde uitspraak van de CRvB van 11 oktober 2018 geen aanleiding om anders te oordelen, omdat in die uitspraak een andere rechtsvraag voorlag, namelijk de vraag of de betrokken ambtenaren recht hadden op een waarnemingstoelage op grond van het Besluit bezoldiging politie, terwijl in het geval van eiser de rechtsvraag voorligt of hij recht heeft op een eenmalige uitkering als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de RAAF. Of eiser recht heeft op een waarnemingstoelage of een andere, niet op de RAAF gebaseerde beloning valt buiten de omvang van dit geding, omdat dit beperkt is tot de beslissing op eisers aanvraag op grond van de RAAF.
5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.C. Schuurman-Kleijberg, voorzitter, mr. M.J.P. Heijmans en mr. P.L. de Vos, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.