Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/2809
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. M.H.J. van Riessen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zevenaar, verweerder
(gemachtigde: mr. J. van Vulpen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te [woonplaats], [derde-partij],
[derde-partij], te [woonplaats], [derde-partij],
(gemachtigde: mr. D. Pool).
Procesverloop
Bij besluit van 15 november 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [derde-partij] een omgevingsvergunning verleend.
Bij besluit van 17 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard, maar de omgevingsvergunning met aangevulde motivering in stand gelaten.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
[derde-partij] heeft een reactie ingediend.
Op 25 november 2019 heeft verweerder een wijzigingsbesluit genomen, als bedoeld in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Schenk. Namens [derde-partij] zijn [derde-partij] en [derde-partij] verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. [derde-partij] exploiteert een fruitteeltbedrijf. Zij wil kadastraal perceel [Locatie] ook gebruiken voor fruitteelt. Eiser woont op het naastgelegen perceel [Locatie] te [woonplaats]. De afstand van zijn woning tot het agrarische perceel bedraagt ongeveer 20 meter en hij kijkt uit over dit perceel. Hij vreest dat zijn woon- en leefklimaat wordt aangetast door het gebruik van bestrijdingsmiddelen en door een vermindering van zijn uitzicht.
2. Het agrarische perceel ligt grotendeels in het bestemmingsplan “Buitengebied 2008”, waarin het op plankaart 1 is bestemd als “Agrarisch gebied met hoge natuur- en landschapswaarden” (artikel 4). Het perceel is op plankaart 2 aangewezen als “gebied met hoge archeologische verwachtingswaarde” en “beschermingszone vogels”.
De relevante voorschriften uit dit bestemmingsplan zijn, voor zover deze niet in de uitspraak zelf staan, opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Besluitvorming
3. Op 8 augustus 2017 heeft [derde-partij] een aanvraag ingediend om het perceel te gebruiken voor fruitteelt. Op 15 oktober 2017 heeft [derde-partij] ook een aanvraag ingediend voor een aanlegvergunning. Deze aanvraag is volgens het aanvraagformulier gedaan voor: “alle voorkomende fruitteeltwerkzaamheden, bomen, ondersteuning materialen, hekwerk windsingel. Beregeningsinstallatie nachtvorst fertigatie.”
Verweerder heeft in het bestreden besluit een aanlegvergunning verleend voor het uitvoeren van werkzaamheden in de archeologische beschermingszone en de vogelbeschermingszone (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo in samenhang met artikel 18 van de voorschriften van het bestemmingsplan).
Verweerder heeft ook een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van bestrijdingsmiddelen op een afstand tot 25 meter van woningen (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1o, van de Wabo en artikel 19, derde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan). Aan dit besluit ligt de notitie van 2 september 2016 van ing. D.J. Hobert van SPA ingenieurs ten grondslag. In deze notitie wordt aan de hand van het rapport “Driftblootstelling van omstanders en omwonenden door boomgaard bespuitingen” van PRI 2015 van maart 2015 aangegeven dat met het plaatsen van een wintergroene haag en het toepassen van een spuittechniek met 75 % driftreductie de veiligheidsafstand 5 meter bedraagt. Volgens SPA wordt tussen de fruitboomgaard en de woningen een voldoende ruimtelijke scheiding aangehouden om een goed woon- en leefklimaat te waarborgen.
Verweerder heeft overwogen dat de beregeningsinstallatie geen bouwwerk is, zodat daarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” (artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wabo) is vereist, en dat de beregeningsinstallatie ook geen teeltondersteunende voorziening is, zodat de aangevraagde installatie niet in strijd is met het bestemmingsplan en daarvoor ook geen vergunning nodig is.
Voor de windhaag heeft verweerder een aanlegvergunning verleend, behalve voor dat deel van de windhaag dat ligt binnen de bestemming “Verkeer – Verblijfsgebied” van het bestemmingsplan “[woonplaats]”.
4. Bij besluit van 25 november 2019 heeft verweerder de “Quickscan natuurtoets perceel Talhorst in [woonplaats]” van Staring advies van 22 januari 2019 onderdeel gemaakt van het bestreden besluit en aan het besluit de volgende aanvullende voorschriften verbonden:
“2. De fruitteeltbomen die conform de omgevingsvergunning geplaatst mogen worden, mogen maximaal 3 meter hoog zijn gemeten vanaf het aansluitend terrein.
3. De windhaag die conform de omgevingsvergunning geplaatst mag worden en voor zover niet gelegen op de bestemming verkeer van het bestemmingsplan [woonplaats], dient wintergroen of bladdragend te zijn en dient 4 meter hoog te zijn.
4. De fruitbomen kunnen niet eerder worden gepland dan dat de windhaag die conform de omgevingsvergunning is aangevraagd en niet in de bestemming verkeer van het bestemmingsplan [woonplaats] ligt is gerealiseerd.
5. Uit het ecologisch onderzoek volgt dat werkzaamheden buiten het broedseizoen (15 maart – 15 juli) moeten worden uitgevoerd.
6. De toe te passen spuittechniek dient minimaal een driftreductie te halen van 90 %.
7. De beslissing op bezwaar d.d. 27 april 2018 wordt als volgt gewijzigd:
De overweging waarin wordt aangegeven dat de spuitzone qua afstand wordt verkleind van 50 naar 30 meter dient te zijn: “van 50 meter van de grens van [woonplaats] die op de plankaart is aangeduid als gronden vallen buiten het plan naar 26 meter vanaf de tuinbestemming van de woningen aan de Talhorst 2 tot en met 16 bij een driftreductie van 90 %.
8. Het is verboden om fruitbomen te plaatsen binnen een afstand van 26 meter vanaf de tuinbestemming aan de Talhorst 2 tot 16 te [woonplaats]”.
Vergunningplicht
5. De rechtbank zal eerst ingaan op hetgeen eiser heeft aangevoerd met betrekking tot de vergunningplicht voor:
- fruitteelt;
- de beregeningsinstallatie;
- het hekwerk;
- de windhaag.
Daarna zal de rechtbank ingaan op het betoog van eiser dat ten onrechte niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure is gevolgd.
Fruitteelt (gebruik in strijd met bestemmingsplan)
5.1.
Eiser betoogt dat fruitteelt ter plaatse in strijd is met het bestemmingsplan.
5.2
Uit de situatietekening blijkt dat fruitteelt op 8,4 meter van de zuidelijke perceelsgrens zal plaatsvinden. Dit gebruik vindt daardoor plaats op gronden die zijn gelegen in het bestemmingsplan “Buitengebied 2008”, en daarin zijn bestemd als “Agrarisch gebied met hoge natuur- en landschapswaarden”. Op grond van artikel 4.1, onder c, van de planvoorschriften is binnen deze bestemming de uitoefening van een agrarisch bedrijf toegestaan. In artikel 1, onder 9, is een agrarisch bedrijf gedefinieerd als een bedrijf met agrarische doeleinden, en in artikel 1, onder 8, is een definitie opgenomen van “agrarische doeleinden”. Deze definitie luidt als volgt: “doeleinden die gericht zijn op het bedrijfsmatig voortbrengen van producten door middel van het houden van dieren en/of het telen van gewassen met uitzondering van het telen van gewassen in kassen, champignonteelt-, boom- of sierteelt, tenzij in deze regels anders is bepaald.”
5.3.
Fruitteelt is aan te merken als het telen van gewassen en valt daarom onder “agrarische doeleinden”. Fruitteelt is dus toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Dat boom- en sierteelt op grond van de definitie uit artikel 1, onder 8, en op grond van artikel 19, eerste lid, onder g, van de planvoorschriften niet zijn toegestaan, maakt niet dat fruitteelt ook niet is toegestaan. Het telen van fruit is niet hetzelfde als het telen van bomen. In de planvoorschriften wordt ook in de tekst steeds expliciet onderscheid gemaakt tussen deze vormen van agrarisch gebruik.
Naar het oordeel van de rechtbank valt het telen van fruit dus onder de definitie van agrarische doeleinden. Daarmee is het in het bestemmingsplan aangemerkt als het uitoefenen van een agrarisch bedrijf. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat fruitteelt is toegestaan op grond van het bestemmingsplan, met uitzondering van fruitteelt waarbij bestrijdingsmiddelen worden ingezet binnen 50 meter van woningen. Dat is verboden op grond van artikel 19, eerste lid, onder g, van de planvoorschriften.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
Fruitteelt (aanleggen)
5.4.
Voor het aanplanten van houtopstanden is op grond van artikel 18, eerste lid, onder 10, van de planvoorschriften een aanlegvergunning vereist.
In het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag getoetst aan artikel 18 van de planvoorschriften. In de beslissing op bezwaar heeft verweerder de motivering aangevuld door uitdrukkelijker de toetsingscriteria uit artikel 18, derde lid, in zijn overwegingen te betrekken.
Voor dit onderdeel is dus, anders dan eiser heeft betoogd, wel een vergunning verleend.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
Beregeningsinstallatie (bouwwerk en gebruik)
5.5.
Eiser betoogt dat de beregeningsinstallatie in strijd is met het bestemmingsplan en daarvoor ten onrechte geen bouwvergunning is verleend.
5.6.
Voor het bouwen van een bouwwerk is op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo een omgevingsvergunning vereist. Het begrip bouwwerk is in de Wabo niet omschreven. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) eerder heeft overwogen in de uitspraak van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:807) kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk aansluiting worden gezocht bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze luidt: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”.
5.7.
De rechtbank heeft geen heel specifieke tekening van de beregeningsinstallatie aangetroffen. De installatie bestaat, voor zover de rechtbank dit uit het dossier kan halen, uit waterleidingen in de grond over het gehele perceel, met om de 18 meter een metalen buis die boven de grond uitsteekt met een hoogte van ongeveer 3 meter en met aan het uiteinde daarvan een sproeier. De rechtbank is van oordeel dat dit een constructie van enige omvang betreft. Deze constructie is ook met de grond verbonden en bedoeld om permanent ter plaatse te functioneren, zodat sprake is van een bouwwerk.
In door verweerder aangehaalde uitspraak van de rechtbank Utrecht van 19 december 2012 (ECLI:NL:RBUTR:2012:BY6859) werd een beregeningsinstallatie niet als bouwwerk aangemerkt. In de Utrechtse zaak was echter slechts sprake van een paal waaraan een waterslang was bevestigd. Dit is niet vergelijkbaar met een ondergronds buizenstelsel over het gehele perceel met om de 18 meter een metalen spuit met een hoogte van 3 meter. Deze uitspraak geeft daarom geen aanleiding tot een ander oordeel.
Omdat ook geen sprake is van een vergunningvrij bouwwerk, heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat geen omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” was vereist voor de beregeningsinstallatie. De beroepsgrond slaagt.
5.8.
De vervolgvraag is of gebruik van de betrokken gronden voor een beregeningsinstallatie in strijd is met het bestemmingsplan. In artikel 4.2, onder e, van de planvoorschriften is opgenomen dat teeltondersteunende voorzieningen niet zijn toegestaan. Volgens eiser is de beregeningsinstallatie aan te merken als een teeltondersteunende voorziening.
In artikel 1.58 van de planvoorschriften staat de volgende definitie van “teeltondersteunende voorzieningen”:
“ondersteunende voorzieningen ten behoeve van vollegronds groente-, fruit-, bloemen- en boomteelt; te onderscheiden in de volgende categorieën:
laag/tijdelijk:
teelt ondersteunende voorzieningen met een hoogte van maximaal 1,50 meter, uitsluitend toegestaan zolang de teelt het vereist met een maximum van 8 maanden, bijvoorbeeld insectengaas, afdekfolie, lage tunnels;
hoog/tijdelijk:
teeltondersteunende voorzieningen met een hoogte van minimaal 1,50 en maximaal 2 meter, uitsluitend toegestaan zolang de teelt het vereist met een maximum van 8 maanden, bijvoorbeeld menstoegankelijke wandelkappen, schaduwhallen en hagelnetten.”
De bestemmingsplanwetgever heeft er in artikel 1.58 voor gekozen om een ondersteunende voorziening ten behoeve van de fruitteelt slechts aan te merken als “teeltondersteunende voorziening” als deze valt onder categorie “laag/tijdelijk” of “hoog/tijdelijk”. De beregeningsinstallatie valt onder geen van beide categorieën omdat de beregeningsinstallatie permanent wordt gerealiseerd en hoger is dan 2 meter. De rechtbank is daarom van oordeel dat de beregeningsinstallatie niet is aan te merken als een teeltondersteunende voorziening, als bedoeld in het bestemmingsplan.
De rechtbank realiseert zich, dat het gevolg hiervan is dat permanente ondersteunende voorzieningen, en voorzieningen hoger dan respectievelijk 1,5 en 2 meter, niet zijn aan te merken als teeltondersteunende voorziening. Een planregel dient echter uit het oogpunt van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd, nu de rechtszekerheid vereist dat van hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald, kan worden uitgegaan. Nu de desbetreffende regel verder duidelijk is, is er geen aanleiding daar een andere uitleg aan te geven. [1]
Dat betekent dat het gebruik van de betrokken gronden voor een beregeningsinstallatie niet in strijd is met het bestemmingsplan. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
Hekwerk
5.9.
Eiser betoogt dat voor het hekwerk ten onrechte geen bouwvergunning is verleend.
5.10.
Een hekwerk is aan te merken als een bouwwerk. Voor het bouwen van een bouwwerk is op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo een omgevingsvergunning vereist, tenzij het hekwerk aan te merken is als een erf- of perceelafscheiding met een hoogte van minder dan 1 meter. In dat geval is het bouwwerk vergunningvrij op grond van artikel 2, twaalfde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht.
Ter zitting hebben verweerder en [derde-partij] aangegeven dat het hekwerk een bouwhoogte heeft van meer dan 1 meter. Dit betekent dat het bouwwerk niet vergunningvrij is.
Voor het hekwerk is dus ook een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” vereist, die verweerder ten onrechte niet heeft verleend.
De beroepsgrond slaagt.
Windhaag (aanleggen en gebruik in strijd met bestemmingsplan)
5.11.
Eiser betoogt dat de windhaag niet juist is vergund.
5.12.
Uit de situatietekening blijkt dat een windhaag over de gehele lengte van het perceel is aangevraagd. De windhaag ligt daardoor deels binnen de agrarische bestemming van het bestemmingsplan “Buitengebied 2008” en deels binnen de bestemming “Verkeer – Verblijfsgebied” uit het bestemmingsplan “[woonplaats]”.
De windhaag bestaat uit houtopstanden, zodat ook hiervoor een aanlegvergunning is vereist op grond van artikel 18, eerste lid, onder 10, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan “Buitengebied 2008”. In het bestreden besluit heeft verweerder daarom voor de aanleg van de windhaag terecht een aanlegvergunning verleend.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
5.13.
Voor het deel van de windhaag dat ligt binnen de bestemming “Verkeer – Verblijfsgebied” in het bestemmingsplan “[woonplaats]” heeft verweerder blijkens het bestreden besluit geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen.
De rechtbank zal in de volgende paragraaf, onder nummer 6, ingaan op de vraag of verweerder dit zo heeft mogen doen.
Conclusie over de vergunningplicht
5.14.
Uit het voorgaande volgt dat fruitteelt ter plaatse volgens het bestemmingsplan mag. Een uitzondering geldt voor fruitteelt waarbij bestrijdingsmiddelen worden ingezet in een zone van 50 meter om een woonfunctie. Om dit gebruik mogelijk te maken, moet met een vergunning worden afgeweken van het bestemmingsplan. Voor het aanplanten van de fruitbomen is verder een aanlegvergunning nodig, die ook is verleend.
Het gebruik van de gronden voor een beregeningsinstallatie is op grond van het bestemmingsplan mogelijk. Echter, daarvoor is wel een bouwvergunning nodig, omdat de aangevraagde beregeningsinstallatie een bouwwerk is. Dat geldt evenzo voor het aangevraagde hekwerk. Ook daarvoor is een bouwvergunning nodig. Verweerder heeft niet onderkend dat deze vergunningen nodig waren.
De windhaag mag op gronden binnen het bestemmingsplan “Buitengebied 2008’ worden opgericht met een aanlegvergunning, die ook is verleend. Voor zover deze haag is geprojecteerd op gronden binnen het bestemmingsplan “[woonplaats]”, heeft verweerder de vergunning geweigerd, omdat gebruik van die gronden voor deze haag in strijd is met dit plan.
Reguliere of uitgebreide voorbereidingsprocedure?
6.1.
Eiser betoogt dat de verkeerde procedure is gebruikt.
6.2.
De beantwoording van de vraag of op een aanvraag de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is gelet op het bepaalde in artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag om omgevingsvergunning van toepassing is. Verweerder heeft hierin geen keuze, maar dient de voorbereidingsprocedure toe te passen die uit de Wabo voortvloeit. Bij de beantwoording van de vraag welke voorbereidingsprocedure op een aanvraag van toepassing is, is van belang of (een van de) aangevraagde activiteit(en) al dan niet in overeenstemming is met de voorschriften van het geldende bestemmingsplan. [2]
Afwijken van de 50 meter gewasbeschermingszone
6.3.
Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, heeft verweerder terecht overwogen dat het gebruik van bestrijdingsmiddelen op een deel van het perceel in strijd is met het bestemmingsplan. Verweerder heeft voor dit gebruik een omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1o van de Wabo in samenhang met artikel 19, derde lid, van de planvoorschriften. Artikel 19, derde lid, van de planvoorschriften bevat de zogenaamde “toverformule”.
6.4.
Eiser betoogt dat artikel 19, derde lid, van de planvoorschriften niet kan worden toegepast om af te wijken van het bestemmingsplan, omdat doelmatig (agrarisch) gebruik van het perceel wel mogelijk is.
6.5.
De rechtbank overweegt als volgt. Zoals de Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 10 juni 1988 (ECLI:NL:RVS:1987:AM9898) moet bij de toepassing van de toverformule eerst worden nagegaan of gebruik overeenkomstig de in het bestemmingsplan gegeven bestemming objectief bezien nog mogelijk is.
Het perceel is bestemd voor agrarisch gebruik en wordt ook als zodanig gebruikt, namelijk voor akkerbouw en grasland. Ook fruitteelt is op dit deel van het perceel mogelijk, zij het zonder het gebruik van bestrijdingsmiddelen. Gebruik overeenkomstig de agrarische bestemming is daarom gewoon mogelijk, zodat niet aan de toepassingsvoorwaarde van de binnenplanse afwijking wordt voldaan. Verweerder was daarom niet bevoegd om een binnenplanse omgevingsvergunning te verlenen op grond van artikel 19, derde lid van de planvoorschriften.
Nu het gebruik niet met een binnenplanse afwijking (artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1o, Wabo) of een kruimelgevallenafwijking (artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, Wabo in samenhang met artikel 4 van bijlage II Bor) kan worden vergund, geldt dat voor de afwijking van het bestemmingsplan om binnen 50 meter van wonen fruitteelt met toepassing van bestrijdingsmiddelen toe te staan, slechts een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wabo kan worden verleend. Op de aanvraag van [derde-partij] is dus de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Deze heeft verweerder ten onrechte niet gevolgd.
De beroepsgrond slaagt.
Afwijken voor de windhaag
6.6.
Dat geldt ook voor de windhaag die binnen de bestemming “Verkeer – Verblijfsgebied” uit het bestemmingsplan “[woonplaats]” ligt. Het gebruik van de windhaag is in strijd met dit plan.
Verweerder heeft in de beslissing op bezwaar overwogen dat dit deel van de windhaag niet vergund kan worden. De rechtbank stelt vast dat de aanvraag in zoverre door verweerder is geweigerd. Dat een aanvraag voor een gedeelte is geweigerd betekent, anders dan verweerder lijkt te veronderstellen, niet dat dit deel niet meegenomen hoeft te worden in de beoordeling welke voorbereidingsprocedure van toepassing is. Op een weigering van een omgevingsvergunning is immers dezelfde voorbereidingsprocedure van toepassing als op verlening van een omgevingsvergunning. [3]
Nu de windhaag in strijd is met het bestemmingsplan “[woonplaats]”, en dit gebruik niet vergund kan worden met een binnenplanse afwijking (artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1o, Wabo) of een kruimelgevallenafwijking (artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, Wabo in samenhang met artikel 4 van bijlage II Besluit omgevingsrecht (Bor)), kan dit gebruik slechts worden vergund, of geweigerd, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wabo. Dit betekent dat ook op dit onderdeel van de aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is.
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie over de gevolgde procedure
6.7.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder met artikel 19, derde lid, van het bestemmingsplan niet van het plan mocht afwijken om gebruik van fruitteelt, waarbij bestrijdingsmiddelen worden gebruikt binnen de zone van 50 meter, toe te staan. Daarvoor dient met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wabo van het bestemmingsplan te worden afgeweken.
Verder had verweerder de aanvraag voor zover deze betrekking heeft op het deel van de windhaag dat is gelegen binnen het bestemmingsplan “[woonplaats]” moeten aanmerken als een verzoek van [derde-partij] om van het bestemmingsplan af te wijken. Voor dit deel van deze haag is dat alleen mogelijk via de procedure van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wabo.
Dat alles betekent dat de aanvraag van [derde-partij] alleen geheel vergund zou kunnen worden met toepassing van voormelde bepaling. In dat geval is de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure wettelijk voorgeschreven. Verweerder heeft dus de verkeerde procedure gevolgd.
Aanhaken Wnb-vergunningen (i-vergunning)
7.1.
Eiser betoogt dat het project invloed heeft op het leefgebied van op het perceel voorkomende beschermde diersoorten. Daarom is een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) noodzakelijk.
Eiser betoogt voorts dat door het rijden met een tractor de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied “Rijntakken” zal toenemen met 0,06 mol/ha/jaar. Volgens eiser was daarom ook op dit punt een vergunning op grond van de Wnb vereist. Deze vergunningen hangen volgens eiser onlosmakelijk samen met de voorliggende omgevingsvergunning.
Relativiteit flora & fauna-vergunning
7.2.
Eiser woont op 20 meter afstand van het agrarische perceel. Het perceel maakt daarom deel uit van de directe leefomgeving van eiser. Gelet hierop zijn de belangen van eiser bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn leefomgeving in dit geval zo verweven met de algemene belangen die de Wet natuurbescherming beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen uit de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1944).
Anders dan verweerder heeft betoogd staat het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb daarom niet in de weg aan een inhoudelijke behandeling van de beroepsgrond.
Relativiteit Natura 2000-vergunning
7.3.
Eiser woont op 130 meter afstand van het Natura 2000-gebied “Rijntakken”.
De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van projecten en andere handelingen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR1412) volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
Gelet op de korte afstand tot het Natura 2000-gebied zijn de belangen van eiser naar het oordeel van de rechtbank zodanig verweven dat artikel 8:69a van de Awb niet in de weg staat aan inhoudelijke behandeling van de beroepsgrond.
Beoordelingskader
7.4.
In de Wnb zijn bepalingen opgenomen die strekken tot bescherming van plant- en diersoorten en Natura 2000-gebieden. In bepaalde gevallen is een ontheffing of een vergunning op grond van de Wnb vereist. Vast staat dat [derde-partij] een dergelijke ontheffing of vergunning niet heeft aangevraagd.
Als de werkzaamheden voor de op het perceel aanwezige diersoorten leiden tot het overtreden van één van de verboden genoemd in artikel 3.1 van de Wnb, dan is op grond van artikel 2.2aa, aanhef en onder b, van het Bor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo (i-vergunning) vereist.
Als de werkzaamheden leiden tot het overtreden van het verbod uit artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, dan is op grond van artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Bor ook voor deze activiteit een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo (i-vergunning) vereist.
Deze i-vergunning hangt op grond van artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo onlosmakelijk samen met de aanlegvergunning. [4]
Soortenbescherming
7.5.
Verweerder heeft in het wijzigingsbesluit onder verwijzing naar de “Quickscan natuurtoets perceel Talhorst in [woonplaats]” van Staring Advies van 22 januari 2019 nader onderbouwd dat geen ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming nodig is.
In de quickscan wordt aangegeven dat op het perceel geen beschermde plantensoorten zijn aangetroffen. Voor wat betreft broedvogels wordt aangegeven dat opzettelijk verstoren, verontrusten, doden en anderszins nadelig beïnvloeden van deze soortgroep niet is toegestaan en dat buiten het broedseizoen (15 maart tot 15 juli) moet worden gestart met de werkzaamheden. Voor wat betreft grondgebonden zoogdieren wordt aangegeven dat strikt beschermde soorten niet worden verwacht door het ontbreken van geschikt leefgebied.
Staring concludeert dat aanvullend onderzoek ten behoeve van het aanvragen van een ontheffing in het kader van de Wnb, niet noodzakelijk is voor het beplanten van het perceel met perenbomen.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich, gelet op dit onderzoek, terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen ontheffing van de Wnb was vereist, en dat dus ook geen sprake was van het aanhaken van deze activiteit bij de omgevingsvergunning.
De beroepsgrond slaagt niet.
Natura 2000 (gebiedsbescherming)
7.6.
In de quickscan wordt voor wat betreft de gebiedsbescherming aangegeven dat het perceel ligt in het Gelders Natuurnetwerk (GNN). Volgens Staring worden de kernkwaliteiten en ontwikkelingsdoelen niet aangetast door het beplanten, en hoeft op dit punt geen verdere toetsing uitgevoerd te worden.
Voor wat betreft de gevolgen voor Natura 2000 wordt aangegeven dat tijdens het planten van de perenbomen en de ingebruikname van het perceel sprake zal zijn van extra (tijdelijke) stikstofdepositie. Op 265 meter afstand is een habitattype (zoekgebied slikkige rivieroevers) aanwezig dat gevoelig is voor stikstof. Door het ontbreken van informatie over het in te zetten materieel is volgens Staring niet goed in te schatten of er sprake is van een stikstofdepositie die de grenswaarde overstijgt. Mogelijk is een Aerius-berekening noodzakelijk is om negatieve effecten uit te sluiten.
De rechtbank is gelet op deze conclusie in de quickscan van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat geen sprake was van een vergunningplicht op grond van de Wnb.
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie over de Wnb plichten
7.7
Er zijn geen aanknopingspunten dat een Wnb-vergunning nodig was in verband met de soortenbescherming. Wel is er onvoldoende onderzoek verricht om aan te nemen dat geen Wnb-vergunning nodig is voor de gebiedsbescherming. Niet uitgesloten is immers dat gebruik van het perceel voor de fruitteelt gevolgen heeft voor het dichtbijgelegen Natura 2000-gebied.
Vergunning voor kap meidoornstruiken
8.1.
Eiser betoogt dat voor de kap van meidoornstruiken rondom het perceel ook een Wnb-vergunning had moeten worden verleend.
8.2.
Het kappen van deze beplanting maakt geen onderdeel uit van de voorliggende aanvraag voor een omgevingsvergunning. Omdat de aanvraag niet op het kappen ziet, kan een eventuele vergunningplicht voor deze kap in deze procedure niet aan de orde komen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Onderbouwing gebruik van bestrijdingsmiddelen
9.1.
Eiser betoogt dat de wintergroene haag van 4 meter, de hoogte van de bomen van maximaal 3 meter en de driftreductie van 75 % niet als voorschriften in de omgevingsvergunning zijn opgenomen, en daardoor niet afdwingbaar zijn. Volgens eiser wordt in de notitie van SPA ten onrechte uitgegaan van een sloot rondom de boomgaard en wordt de afstand van 25 meter niet gehaald. Daarnaast dient niet te worden uitgegaan van de afstand tot de woning, maar de afstand tot de voortuin. Het rapport van de universiteit Wageningen van maart 2015 “Driftblootstelling van omstanders en omwonenden door boomgaard bespuitingen”, waarop de notitie van SPA mede is gebaseerd, is volgens eiser niet locatiespecifiek waardoor ook niet zonder meer bij de daarin opgenomen depositiecurve kan worden aangesloten.
Eiser verwijst voorts naar het rapport van het RIVM uit 2019 “Bestrijdingsmiddelen en omwonende, samenvattend rapport over blootstelling en mogelijke gezondheidseffecten”.
9.2.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 23 november 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU5433) dient in verband met het gebruik van bestrijdingsmiddelen in beginsel een afstand van 50 meter te worden aangehouden tussen fruitteelt en woningen met de daarbij behorende tuinen. Deze afstand kan worden verkleind als uit locatiespecifiek onderzoek naar het gebruik van bestrijdingsmiddelen blijkt dat een kleinere afstand kan worden aangehouden. Indien hiervoor maatregelen moeten worden genomen, zoals de aanleg van een haag of drift reducerende spuiten, dan dient dit in de omgevingsvergunning te zijn geborgd.
Verweerder heeft in het wijzigingsbesluit alsnog in voorschrift 3, 4 en 6 de realisatie van een wintergroene, bladdragende haag en het gebruik van driftreducerende spuiten geborgd.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
9.3.
De Afdeling heeft in de uitspraak van 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1741) onder verwijzing naar een deskundigenbericht van de Stichting advisering bestuursrechtspraak geoordeeld dat het PRI 2015 rapport geen deugdelijke grondslag vormt voor het locatiespecifieke onderzoek. Aan het bestreden besluit is een rapport van SPA ten grondslag gelegd, dat is gebaseerd op conclusies uit het PRI rapport uit 2015.
Het SPA-rapport in deze zaak bevat dus hetzelfde gebrek als het PRI-rapport in de zaak bij de Afdeling.
9.4.
Omdat het SPA-rapport een gebrek bevat, bestaat niet de zekerheid dat met het uitvoeren van de in het wijzigingsbesluit opgenomen voorschriften bij de woning van eiser een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden verzekerd voor de blootstelling aan gewasbeschermingsmiddelen. Dat in de uitspraken van 4 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1179) en 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1741) een kortere afstand is geaccepteerd maakt, anders dan verweerder heeft betoogd, niet dat in dit geval zonder nader locatiespecifiek onderzoek ook uitgegaan kan worden van deze afstanden.
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie over de onderbouwing van het gebruik van bestrijdingsmiddelen
9.5
Het SPA-rapport biedt onvoldoende grondslag om af te wijken van de 50 meterzone.
Aanleggen houtopstanden (b-vergunning)
10.1.
Eiser betoogt dat door het gebruik voor fruitteelt het open karakter van het gebied wordt aangetast. Dit is in strijd is met de omgevingsvisie van de provincie Gelderland.
Volgens eiser is het perceel een ganzenfoerageergebied. Door het aanleggen van fruitbomen kunnen de gronden niet langer als foerageergebied worden gebruikt, waardoor de natuurwaarden onevenredig worden aangetast, aldus eiser.
10.2.
Zoals de rechtbank eerder in deze uitspraak heeft overwogen is het gebruik van het perceel voor fruitteelt niet in strijd met het bestemmingsplan, tenzij in het kader van de fruitteelt ook bestrijdingsmiddelen worden gebruikt.
Er is derhalve slechts een aanlegvergunning vereist voor de aanplant van de bomen. Het toetsingskader daarvoor wordt gevormd door artikel 18, derde lid, van de planvoorschriften.
Uit dit artikel vloeit niet voort dat een beoordeling van milieugevolgen, zoals geluidhinder, op de omgeving plaats moet vinden.
De beroepsgrond slaagt niet.
10.3.
Voor wat betreft de aantasting van de landschappelijke waarden overweegt de rechtbank dat de omstandigheid dat het een open gebied betreft niet betekent dat deze landschapswaarde aan het perceel is toegekend. Verweerder heeft overwogen dat de locatie deel uitmaakt van een oeverwallenlandschap, en dat dit landschap zich onderscheidt door de aanwezigheid van bomen, heggen en houtsingels. Eiser heeft dit niet gemotiveerd betwist.
De beroepsgrond slaagt niet.
10.4.
Met betrekking tot de aantasting van de natuurwaarden heeft verweerder overwogen dat het perceel nu voor akkerbouw in gebruik is en daardoor nauwelijks natuurwaarden kent. Voor wat betreft het foerageren van ganzen heeft verweerder overwogen dat het perceel al ingesloten ligt tussen een woonwijk, een dijk en overige fruitboomgaarden, en in het wijzigingsbesluit heeft verweerder door middel van de quickscan de gevolgen van de fruitteelt op de ecologische- en natuurwaarden nader onderbouwd.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee afdoende gemotiveerd dat de ecologische- en natuurwaarden van het perceel niet onevenredig worden aangetast.
De beroepsgrond slaagt niet.
10.5.
Met betrekking tot de aantasting van waterhuishoudkundige waarden heeft verweerder aangegeven dat geen sprake is van het graven of dempen van sloten, zodat de waterkwantiteit niet wordt aangetast. Ook zijn er geen sloten in de buurt waarop het spuiten direct invloed kan hebben en wordt volgens verweerder met 90 % driftreductie gespoten.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich, gelet op deze motivering en gelet op de borging van de driftreductie in een voorschrift, op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ontwikkeling niet leidt tot een onevenredige aantasting van de waterkwantiteit en waterkwaliteit.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie over de aanlegvergunning
10.6
De aanlegvergunning voor het aanplanten van houtopstanden is terecht verleend.
Conclusie over het beroep
11. Waar leidt al het voorgaande nu toe. Allereerst moet worden geoordeeld dat verweerder de aanvraag alleen geheel kon vergunnen via de procedure van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wabo. Uit de wet volgt dan dat verweerder de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure moet volgen. Dat heeft verweerder ten onrechte niet gedaan. Dat betekent dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt.
11.1
Gelet op dit gebrek dient verweerder de procedure opnieuw te starten met het ter inzage leggen van een ontwerpbesluit. De rechtbank zal daarom zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit herroepen. De procedure kan dan met een ontwerpbesluit opnieuw aanvangen.
11.2
Bij dat nieuwe ontwerpbesluit dienen partijen van het volgende uit te gaan. Fruitteelt is ter plaatse volgens het bestemmingsplan mogelijk. Een uitzondering geldt voor fruitteelt, waarbij bestrijdingsmiddelen worden ingezet in een zone van 50 meter om een woonfunctie. Artikel 19, derde lid, van het bestemmingsplan biedt geen grondslag om van die uitzondering af te wijken. Dat moet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wabo, waarbij de rechtbank heeft geoordeeld dat het SPA-rapport onvoldoende grondslag biedt om van die 50 meter af te wijken. Als verweerder daarvan af wil wijken, zal ter onderbouwing daarvan dus meer nodig zijn dan het rapport van SPA.
De voor het aanplanten van de houtopstanden verleende aanlegvergunning kan de rechterlijke toets doorstaan.
Wat betreft de beregeningsinstallatie volgt uit het voorgaande dat daarvoor in ieder geval een bouwvergunning nodig is. Dat geldt ook voor het hekwerk. Hierover zal verweerder zich in een nieuwe procedure moeten buigen, omdat deze nog niet is verleend.
Voor de windhaag geldt dat het deel dat binnen het bestemmingsplan “Buitengebied 2008’ ligt, mag worden opgericht met een aanlegvergunning. Voor het deel van de windhaag dat is gelegen binnen het bestemmingsplan “[woonplaats]”, staat het bestemmingsplan aan realisering in de weg. De aanvraag moet in zoverre worden aangemerkt als een verzoek om van het bestemmingsplan af te wijken. Verweerder dient te bezien of het vergunnen hiervan via de procedure van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wabo, mogelijk is. Als [derde-partij] dit deel van de haag toch niet wil realiseren, dient zij de aanvraag op dat punt aan te passen.
Ook dient bij de nieuwe procedure verder te worden onderzocht of een Wnb vergunning nodig is omdat de aangevraagde fruitteelt gevolgen heeft voor het dichtbijgelegen Natura 2000- gebied.
Proceskosten
12. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525 en een wegingsfactor 1). Omdat eiser in bezwaar nog niet werd bijgestaan door een beroepsmatige rechtsbijstandverlener is van voor vergoeding in aanmerking komende kosten in bezwaar niet gebleken.
De rechtbank bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar gegrond en herroept het primaire besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.050;
- draagt verweerder op het griffierecht van € 170 aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.W.P. van Gastel, voorzitter, mr. M.S.T. Belt en mr. M.J.M. Verhoeven, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Bestemmingsplan “Buitengebied”
In artikel 4, achtste lid, van de planvoorschriften staat dat voor werken en werkzaamheden, die mogelijk nadelige gevolgen kunnen hebben voor de biotische en abiotische waarden, zoals weergegeven op plankaart 2, het aanlegvergunningenstelsel, zoals opgenomen in artikel 18 van deze regels, van toepassing is.
Artikel 18 van de planvoorschriften luidt als volgt:
“1. a. Het is verboden om zonder aanlegvergunning van burgemeester en wethouders in de verschillende zones en bestemmingen de in de onderstaande tabel aangekruiste andere werken en werkzaamheden uit te voeren. De andere werken en werkzaamheden zijn onder de tabel beschreven;
b. Het verbod geldt niet in de gevallen die in lid 2 zijn vermeld;
Wijzigingen met mogelijke gevolgen voor de bodemstructuur, het bodemniveau, het landschap en de waterhuishouding
1. Ophoging, egalisering van gronden en afgraven van de bodem;
2. Ophoging, egalisering van gronden en afgraven van de bodem waarbij het maaiveldniveau met meer dan 30 cm wordt gewijzigd;
3. Verbreden, vergroten, uitdiepen, aanleggen en dempen van watergangen, sloten en andere waterpartijen;
4. Overige werken en werkzaamheden die de waterhuishouding beïnvloeden, zoals bemalen, onderbemalen, het slaan van putten;
5. Aanbrengen van ondergrondse leidingen en daarmee verband houdende constructies, installaties en apparatuur;
6. Aanleggen en verharden van wegen, het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen groter dan 100 m²;
7. Diepploegen;
8. Vellen en rooien van bomen, hakhout en andere houtopstanden en handelingen die de dood of beschadigingen van dit gewas tengevolge kunnen hebben;
9. Het aanbrengen van teeltondersteunende voorzieningen, niet zijnde bouwwerken, die de bodem met meer dan 30 cm beneden maaiveld roeren;
10. Het aanplanten van houtopstanden;
11. Overige bodemwerkzaamheden met een totale oppervlakte van meer dan 100 m2 waarbij de grond tot dieper dan 30 cm onder het maaiveld geroerd wordt;
12. Overige bodemwerkzaamheden met een totale oppervlakte van meer dan 100 m2;
13. Het indrijven van voorwerpen in de bodem.
Uitzonderingen vergunningsplicht
2. Het in lid 1 vervatte verbod geldt niet voor het uitvoeren van de volgende werken en werkzaamheden:
a. werken en werkzaamheden in het kader van het normale beheer, het toegestane (agrarische) gebruik van de grond en het onderhoud van de binnen en buiten het bouwperceel gelegen gronden;
(…).
Afwegingscriteria
3. De aanlegvergunning wordt slechts verleend indien en voor zover:
a. de werken en/of werkzaamheden, waarop de vergunning betrekking heeft, noodzakelijk zijn voor een doelmatig gebruik van de gronden overeenkomstig hun bestemming;
b. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de ruimtelijke kwaliteiten van de gronden;
c. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de waterhuishoudkundige situatie met betrekking tot de waterkwaliteit en -kwantiteit;
d. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de natuurwaarden, de landschappelijke, de ecologische, de cultuurhistorische – en/of de archeologische waarden van de gronden;
In te winnen adviezen
4. Burgemeester en wethouders verlenen de vereiste vergunningen voor andere werken en
werkzaamheden:
(…).
b. in de zone “Archeologie (archeologisch waardevol terrein)” en “Gebieden met hoge en middelhoge archeologische verwachtingswaarde” na het inwinnen van advies bij de betreffende instantie;
(…).”
In artikel 19, eerste lid, onder g, staat het volgende:
“Het is verboden opstallen - of delen daarvan - en gronden te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming. Daaronder wordt in ieder geval verstaan:
(…);
g. het gebruik van gronden voor tuinbouw met open grondteelt, fruitteelt en/of bestaande boom- en sierteelt (met uitzondering van bestaand gebruik) waarbij bestrijdingsmiddelen worden ingezet in een zone van 50 meter om de volgende woonfuncties en recreatieve verblijfsfuncties:
1. (…);
2. de grens van de kernen Lobith, [woonplaats], Tuindorp, Herwen, Aerdt en Pannerden, die op de plankaart zijn aangeduid als gronden vallend buiten het plan;
(…).
Ontheffingsbevoegdheid
3. Burgemeester en wethouders verlenen ontheffing van het bepaalde in lid 1 van dit artikel indien strikte toepassing van de verbodsregel zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.”