Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 17/2311
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 oktober 2017
in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J. de Waard),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Renkumte Oosterbeek, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres met ingang van 1 oktober 2016 met toepassing van artikel 8:8, eerste lid, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) ontslag op andere gronden verleend. Daarbij is eiseres een bovenwettelijke aanvullende en na-wettelijke werkloosheidsuitkering toegekend, indien en voor zover zij in aanmerking komt voor een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW).
Bij besluit van 27 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. In aanvulling op het primaire besluit heeft verweerder eiseres een eenmalige vergoeding van maximaal € 15.000,- ten behoeve van outplacement of scholing toegekend. Daarnaast is eiseres uit coulanceoverwegingen een eenmalige en onverplichte vergoeding van € 59.368,41 toegekend.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 september 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. H.J.M. Richters, advocaat bij Capra Advocaten te ’s-Hertogenbosch, A.E.J. Steverink, gemeentesecretaris, en mevrouw J.F.M. van Hulten, senior P&O-adviseur.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
2. Verweerder heeft aan het ontslag ten grondslag gelegd dat sprake is van een impasse wegens een onherstelbare vertrouwensbreuk in de samenwerking tussen haar en de gemeentesecretaris en tussen haar en een aantal van haar directe leidinggevende collega’s, zodat voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd. Eiseres heeft al het in haar te stellen vertrouwen verspeeld. Zij heeft met haar opstelling blijk gegeven niet de slag te kunnen maken naar de kernwaarden van integriteit, verbinden en samenwerken. Zij bepaalde haar eigen koers en hield daarbij vast aan haar eigen ideeën. Zij zocht geen aansluiting bij collega-leidinggevenden om (meer) vanuit het organisatiebelang (mee) te denken. Deze opstelling van eiseres ging ten koste van het binnen de organisatie doorgevoerde integraal werken, de noodzakelijk geachte samenwerking en het gezamenlijk uitdragen van organisatieontwikkelingen. Eiseres bleef volharden in het uitdragen van haar eigen gelijk en dacht uitsluitend vanuit het perspectief van haar eigen team. De gesprekken met eiseres hierover hebben niet tot een verandering geleid. Hierdoor is zij niet meer in de gemeentelijke organisatie te handhaven. Het is niet mogelijk om voor eiseres binnen de gemeentelijke organisatie een (passende) functie te vinden met een beperkte omvang waarin geen sprake zou zijn van directe contacten tussen eiseres en de heer Steverink en herplaatsing buiten de gemeentelijke organisatie is niet aan de orde, omdat eiseres dat niet wil. Aan eiseres is geheel onverplicht een ontslagvergoeding van € 59.368,41 toegekend, omdat verweerder het verwijt kan worden gemaakt dat niet alles even goed op papier is vastgelegd.
3. Eiseres heeft – kort gezegd – aangevoerd dat van de door verweerder gestelde impasse geen sprake is. Daarnaast heeft zij aangevoerd dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat herplaatsing binnen de gemeente niet mogelijk is, zeker nu niet is gebleken dat een herplaatsingsonderzoek heeft plaatsgevonden.
4.1
In artikel 8:8, eerste lid, van de CAR/UWO is bepaald dat een ambtenaar die vast is aangesteld eervol kan worden ontslagen op een bij het besluit omschreven grond, niet vallen onder de gronden in vorige artikelen van dit hoofdstuk genoemd (ontslag op andere gronden).
4.2
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 24 augustus 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2947) kan een ontslaggrond als de onderhavige worden toegepast als voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd, omdat sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en/of omdat een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking. Dit impliceert dat duidelijk moet zijn dat herplaatsing binnen de organisatie niet mogelijk is of dat van verdere inspanningen daartoe geen resultaat te verwachten is. Daarbij is de situatie ten tijde van de ingangsdatum van het ontslag, in dit geval 1 oktober 2016, bepalend.
4.3
Eiseres heeft aangevoerd dat het bovengenoemde onderzoek van mevrouw mr. Berns ondeugdelijk is, omdat het is uitgevoerd door het advocatenkantoor van de gemachtigde van verweerder en het toepasselijke Protocol voor dit onderzoek niet is gevolgd. Volgens eiseres is de zorgvuldigheid en onbevangenheid die verweerder in acht moet nemen niet te verenigen met de subjectiviteit die een advocaat op grond van zijn ambt in aanmerking moet nemen. Eiseres heeft voorts een beroep gedaan op vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 30 maart 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1234) dat met verklaringen van collega’s voorzichtig moet worden omgegaan en slechts goed op waarde kunnen worden geschat tegen de achtergrond van de bestaande verhoudingen in de desbetreffende groep medewerkers. Het zal in beginsel nodig zijn de inhoud van zulke verklaringen te verifiëren aan de hand van meer objectieve gegevens. Volgens eiseres hebben de collega’s er belang bij om de gemeentesecretaris niet af te vallen. [naam 1] en [naam 2] hebben inmiddels gezamenlijk de leiding over de drie teams behorend tot het Sociaal Domein en hebben er belang bij dat eiseres niet terugkeert. De vraagstelling is als sturend aan te merken en van verificatie van de afgelegde verklaringen aan de hand van objectieve gegevens is niet gebleken. Bovendien heeft eiseres niet tijdig kunnen reageren op de verklaringen. Ook zijn er slechts vijf personen gehoord, terwijl het totale managementteam in oktober 2016 uit 14 personen bestond.
4.4
De rechtbank ziet in het feit dat het onderzoek is uitgevoerd door het advocatenkantoor van de gemachtigde van verweerder geen aanleiding om aan te nemen dat het onderzoek niet met de vereiste zorgvuldigheid en objectiviteit heeft plaatsgevonden. Het horen heeft afzonderlijk plaatsgevonden en hiervan zijn verslagen opgemaakt die aan de gehoorde personen zijn voorgelegd. Er bestaan geen aanwijzingen dat de verhoudingen tussen de gemeentesecretaris en de overige personen die zijn gehoord en de verhoudingen tussen eiseres en de gehoorde personen in het onderzoek een rol hebben gespeeld. Eiseres heeft haar stelling dat collega’s er belang bij hebben om de gemeentesecretaris niet af te vallen en [naam 1] en [naam 2] er belang bij hebben dat eiseres niet terugkeert, niet onderbouwd. Nu de onderzoeksbevindingen steun vinden in de overige gedingstukken bestond geen noodzaak om de verklaringen in een nader onderzoek te verifiëren. Gehoord zijn directe leidinggevende collega’s van eiseres die vanwege hun plaats in de organisatie en ervaringen met eiseres verweerder konden informeren wat betreft de aard en omvang en de feitelijke grondslag van de al dan niet aanwezige samenwerkingsproblematiek met eiseres. De vraagstelling die daarbij is gehanteerd, kan de rechtbank niet als sturend aanmerken. Het leidinggevendenoverleg, bestaande uit drie directeuren en elf teamleiders, bestond ten tijde van het onderzoek niet meer en is vervangen door een managementteam van zeven personen, bestaande uit de gemeentesecretaris en zes hoofden, waaronder [naam 1] en [naam 2] . Het feit dat eiseres in strijd met het Protocol vooraf niet in kennis is gesteld van het onderzoek en het doel daarvan en niet in de gelegenheid is gesteld om zelf ook mensen te noemen die gehoord zouden moeten worden, maakt niet dat het onderzoek zonder meer als ondeugdelijk moet worden aangemerkt. Nu eiseres het rapport van dit onderzoek is toegestuurd, heeft zij de gelegenheid gehad om daarop te reageren. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder het rapport van dit onderzoek aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
4.5
Op basis van de bevindingen van dit onderzoek tegen de achtergrond van de overige gedingstukken is de conclusie gerechtvaardigd dat op 1 oktober 2016 sprake is van onherstelbaar verstoorde arbeidsverhoudingen tussen met name de heer Steverink en eiseres, maar ook tussen eiseres en andere leidinggevenden.
4.6
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat herplaatsing binnen de gemeentelijke organisatie niet tot de mogelijkheden behoort. Geen van de in de rapportage genoemde personen acht een terugkeer van eiseres in de organisatie mogelijk. De heer Steverink heeft aangegeven geen enkel vertrouwen meer in eiseres te hebben. Bovendien hebben [naam 1] en [naam 2] inmiddels gezamenlijk de leiding over de drie teams behorend tot het Sociaal Domein. [naam 1] heeft aangegeven dat eiseres veel invloed heeft op de medewerkers waar zij op een andere manier mee zou willen omgaan en dat dit zou gaan botsen. [naam 2] heeft aangegeven dat eiseres naar zijn mening niet in staat is om te veranderen en hij er niet aan moet denken dat zij als collega terugkeert. Voortzetting van het dienstverband van eiseres kan dan ook in redelijkheid niet van verweerder worden gevergd. Dit betekent dat verweerder bevoegd is om eiseres met ingang van 1 oktober 2016 met toepassing van artikel 8:8, eerste lid, van de CAR/UWO ontslag te verlenen. Niet is gebleken dat verweerder daarbij in strijd met artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gehandeld door eiseres op deze grond te ontslaan, terwijl in feite sprake is van een reorganisatie-ontslag, zoals eiseres heeft betoogd.
4.7
Op grond van de uitspraken van de CRvB van 28 februari 2013 (zie onder meer ECLI:NL:CRVB:2013:BZ2043) kan verder aanleiding bestaan om bovenop de werkloosheidsuitkering, de aanvullende uitkering en de na-wettelijke uitkering een compensatie toe te kennen met toepassing van de in die uitspraken neergelegde formule. Het gaat daarbij niet om volledige schadevergoeding, maar om compensatie van het aandeel van het bestuursorgaan. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis. De rechtbank begrijpt het bestreden besluit aldus, dat eiseres uit coulanceoverwegingen de garantie van een werkloosheidsuitkering en bovenwettelijke aanvullende en na-wettelijke werkloosheids-uitkering is toegekend.
4.8
Voor een compensatie bovenop de aan eiseres toegekende werkloosheidsuitkering en bovenwettelijke aanvullende en na-wettelijke werkloosheidsuitkering bestaat slechts aanleiding als verweerder een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Als sprake is van een overwegend aandeel van verweerder is vervolgens voor de berekening van de hoogte van die compensatie de mate van het overwegend aandeel van verweerder van belang. Voor die berekening gelden in dit geval de door de CRvB in de genoemde uitspraak vastgestelde uitgangspunten. Daarbij wordt naar de mate van het overwegend aandeel onderscheid gemaakt tussen de bandbreedten 51 tot 65% (factor 0,5), 65 tot 80% (factor 0,75) en 80 tot 100% (factor 1). De door verweerder uit coulanceoverwegingen toegekende vergoeding van € 59.368,41 komt overeen met factor 0,5.
4.9
De rechtbank is van oordeel dat verweerder een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. De rechtbank stelt dit aandeel vast op tenminste 80%.
Verweerder kan worden verweten dat hij eiseres geen verbetertraject heeft gegeven. Uit de verklaringen van de heer Steverink en de heer Spitteler, de leidinggevende van eiseres, blijkt weliswaar dat eiseres is aangesproken op haar functioneren, maar niet is gebleken dat dit op een zodanige wijze is gebeurd dat eiseres heeft moeten begrijpen dat zij haar functioneren (houding en gedrag) diende te verbeteren, omdat anders ontslag dreigde. Beoordelings-gesprekken en/of functioneringsgesprekken, gericht op verbetering van het functioneren van eiseres, hebben niet plaatsgevonden in de periode voorafgaande aan het ingrijpen door verweerder. Eiseres is in die zin nimmer op scherp gezet. Het heeft eiseres pas op 9 oktober 2015 duidelijk moeten zijn dat haar houding en gedrag onaanvaardbaar zijn. Zij heeft echter door het verlenen van buitengewoon verlof met ingang van 22 oktober 2015 niet meer de kans gehad om haar houding en gedrag aan te passen.
De wijze waarop eiseres functioneerde, heeft geleid tot verstoorde verhoudingen.
Verweerder heeft echter niets gedaan om die verhoudingen te verbeteren. De heer Steverink heeft eiseres al op 9 oktober 2015 laten weten dat hij niet met haar verder wil. Op 20 oktober 2015 is intern bekendgemaakt dat eiseres de organisatie zal verlaten wegens een onoverbrugbaar verschil van inzicht. Hierdoor heeft verweerder een terugkeer van eiseres in de organisatie uiterst moeilijk, zo niet onmogelijk gemaakt. Eiseres is vervolgens met ingang van 22 oktober 2015 met buitengewoon verlof gestuurd. Het desbetreffende besluit van 21 oktober 2015 heeft deze rechtbank bij uitspraak van 18 april 2017 (ECLI:NL:RBGEL:2017: 2132) herroepen, omdat het onrechtmatig is. Volgens verweerder heeft mediation in het voorjaar van 2016 niet tot een oplossing geleid, maar niet is gebleken dat de mediation gericht was op herstel van vertrouwen en terugkeer van eiseres in de organisatie.
4.1
De rechtbank ziet in de omstandigheden van het geval aanleiding om af te wijken van de door de CRvB vastgestelde uitgangspunten die in beginsel behoren te worden gehanteerd bij de bepaling van de hoogte van de toe te kennen ontslagvergoeding bij een ontslag op andere gronden zoals hier aan de orde is en is van oordeel dat een ontslagvergoeding gebaseerd op factor 1,5 gerechtvaardigd is. Vooropgesteld wordt dat eiseres in het geheel niet in de gelegenheid is gesteld om haar functioneren te verbeteren, ook niet toen bleek dat er door bepaalde tekortkomingen in de samenwerking met anderen verstoorde arbeidsverhoudingen ontstonden. Daarbij is van belang dat eiseres in juni 2015 heeft ingestemd met het verzoek om overplaatsing naar een nieuwe functie waarvoor zij gecomplimenteerd werd door de heer Steverink. Eiseres is met ingang van 1 september 2015 in haar nieuwe functie begonnen. Haar werkzaamheden waren die maand hoofdzakelijk gericht op overdracht van taken. Vervolgens ontspoorden de arbeidsverhoudingen begin oktober 2015 hoewel eiseres nog niet of nauwelijks aan haar nieuwe functie begonnen was. Eiseres is 41 jaar in dienst geweest van de gemeente Renkum en tot oktober 2015 niet op een adequate wijze op tekortkomingen in haar functioneren gewezen. Eiseres heeft nimmer een onvoldoende beoordeling gekregen en verslagen van functioneringsgesprekken waaruit blijkt dat zij tekortkomingen in haar functioneren vertoonde en daaraan moest werken, ontbreken, dit om de eenvoudige reden dat functioneringsgesprekken met haar al jaren niet meer hebben plaatsgevonden. Integendeel, eiseres heeft gratificaties wegens goed functioneren ontvangen en bij haar 40-jarig dienstverband op 18 augustus 2015 is zij geprezen voor haar verdiensten en is uitgesproken dat verweerder zich verheugt op haar nieuwe rol vanaf 1 september 2015 en voortzetting van de prettige samenwerking.
4.11
De rechtbank komt tot de slotsom dat het bestreden besluit, voor zover eiseres daarbij een ontslagvergoeding van € 59.368,41 is toegekend, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb dient te worden vernietigd. Het beroep is dan ook gegrond. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Doende hetgeen verweerder had behoren te doen, zal de rechtbank het primaire besluit herroepen, voor zover daarbij geen ontslagvergoeding is toegekend, en bepalen dat eiseres een ontslagvergoeding wordt toegekend ter hoogte van het bruto maandsalaris (inclusief vakantietoeslag) x 20,5 (41 dienstjaren gedeeld door 2) x 1,5. Anders dan eiseres heeft betoogd, dient de eindejaarsuitkering niet in de berekening van de ontslagvergoeding te worden meegenomen.
5. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de proceskosten in bezwaar en in beroep van eiseres te veroordelen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.980,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 495,-, wegingsfactor 1). Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
6. Omdat het beroep gegrond is, dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,- aan haar te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover eiseres daarbij een ontslagvergoeding van € 59.368,41 is toegekend;
- herroept het primaire besluit, voor zover eiseres daarbij geen ontslagvergoeding is toegekend;
- bepaalt dat aan eiseres een ontslagvergoeding wordt toegekend ter hoogte van het bruto maandsalaris (inclusief vakantietoeslag) x 20,5 (41 dienstjaren gedeeld door 2) x 1,5;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van €168,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep tot een bedrag van € 1.980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.P.T. Bovend’Eert, voorzitter, mr. J.A. van Schagen en
mr. Y. van Wezel, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 13 oktober 2017.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.