Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 15/7331 en 15/7332
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaken tussen
[eiser] , te [woonplaats] eiser
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder.
Procesverloop
Bij primaire besluiten van 24 december 2014 heeft verweerder eiser (onder meer) boetes opgelegd wegens overtreding in 2012 respectievelijk 2013 van de Meststoffenwet (verder: Msw).
Bij de bestreden besluiten van 9 november 2015 heeft verweerder beslist op de door eiser tegen deze besluiten gemaakte bezwaren.
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld. Deze beroepen zijn bij de rechtbank in behandeling onder nummer 15/7331 (2012) en 15/7332 (2013).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaken gevoegd behandeld op de zitting van 30 november 2016. Eiser is aldaar, vergezeld van zijn echtgenote, verschenen en bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.H. Spriensma-Heringa, mr. J.H. Eleveld en ir. J.H. Steffens.
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
Bij brief van 1 december 2016 heeft verweerder een nader standpunt ingenomen met betrekking tot de hoogte van de boetes over 2012 en 2013.
De gemachtigde van eiser heeft hierop bij brief van 5 december 2016 gereageerd.
Nadat partijen toestemming voor het achterwege laten van een nader onderzoek ter zitting hebben verleend, heeft de rechtbank het onderzoek op 12 januari 2017 gesloten.
Overwegingen
1.1.
De bij het primaire besluit van 24 december 2014 over 2012 opgelegde boete bedraagt in totaal € 24.042,50, en is opgelegd wegens overtreding in dat jaar van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen (€ 18.669) en van de fosfaatgebruiksnorm (€ 5.373,50).
Verweerder heeft bij het bestreden besluit de totale oppervlakte landbouwgrond naar boven bijgesteld (naar 17,42 ha), en als gevolg daarvan ook de overschrijdingen van de gebruiksnorm dierlijke mest (van 2.667 kg stikstof naar 2.535 kg stikstof) en de fosfaatgebruiksnorm (van 977 kg naar 910 kg) aangepast. Verweerder heeft naar aanleiding hiervan de hiervoor opgelegde boetes verlaagd naar € 17.745 (gebruiksnorm dierlijke meststoffen) en € 5.005 (fosfaatgebruiksnorm). Verder heeft verweerder bij het bestreden besluit de totale boete van € 22.750 met 10% gematigd naar € 20.475 vanwege de duur tussen de start van het onderzoek en het primaire besluit. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard.
1.2.
De bij het primaire besluit van 24 december 2014 over 2013 opgelegde boete bedraagt in totaal € 24.408,50, en is opgelegd onder meer wegens overtreding in dat jaar van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen (€ 15.407) en van de fosfaatgebruiksnorm (€ 8.101,50).
Verweerder heeft bij het bestreden besluit de totale oppervlakte landbouwgrond naar boven bijgesteld (naar 16,87 ha), en als gevolg daarvan ook de overschrijdingen van de gebruiksnorm dierlijke mest (van 2.201 kg stikstof naar 2.068 kg stikstof) en de fosfaatgebruiksnorm (van 1.473 kg naar 1.407 kg) aangepast. Verweerder heeft naar aanleiding hiervan de hiervoor opgelegde boetes verlaagd naar € 14.476,70 (gebruiksnorm dierlijke meststoffen) en € 8.101,50 (fosfaatgebruiksnorm). De totale boete, inclusief een bedrag voor hier niet aan de orde zijnde overtredingen, van € 22.215,48 heeft verweerder met 50% gematigd omdat het onderzoek in 2014 heeft plaatsgevonden en eiser voor 2013 niet in staat was de situatie op zijn bedrijf in overeenstemming te brengen met de geldende wet- en regelgeving. Verder heeft verweerder bij het bestreden besluit de totale boete verder met 10% gematigd naar € 9.996,97 vanwege de duur tussen de start van het onderzoek en het primaire besluit. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard.
2. Eiser heeft het bestreden besluit gemotiveerd aangevochten. Op zijn stellingen zal de rechtbank, voor zover nodig, in het navolgende ingaan.
3. Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden om meststoffen op of in de bodem te brengen.
Ingevolge artikel 8, aanhef en onder a en c, van de Msw geldt dit verbod niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt.
Uit de artikelen 9 en 11 van de Msw volgt dat de hoogte van deze gebruiksnormen afhangt van het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond.
Onder “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond” wordt ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw verstaan: "in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is."
Op grond van artikel 51 van de Msw kan de Minister een overtreder een boete opleggen ter zake van overtreding van onder meer artikel 7 van de Msw.
4. Uit het systeem van de artikelen 7 en 8 van de Msw alsmede de wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de landbouwer die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod in zijn geval (‘strafuitsluitingsgrond’) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de landbouwer de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de landbouwer aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de verweerder, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
5. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat verweerder ten onrechte een aantal tot het bedrijf behorende percelen landbouwgrond, nader aangeduid als percelen 3, 4 en x, buiten beschouwing heeft gelaten. Hij stelt daartoe dat deze percelen wel degelijk landbouwgrond zijn en dat hij over deze percelen ook de feitelijke beschikkingsmacht had.
6.1.
Uit de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2374) volgt dat, om te kunnen vaststellen of een bepaalde oppervlakte kan worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw, bepalend is of de betrokken landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over de gronden heeft, in die zin dat hij in de praktijk in staat is teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren; feitelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel.
6.2.
Eiser heeft zich met betrekking tot percelen 3 en 4 op het standpunt gesteld dat deze percelen tot zijn bedrijf behoren omdat hij deze van [naam] te [plaats] (verder: [naam] ) heeft gepacht.
6.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de percelen 3 en 4 terecht buiten beschouwing gelaten. Genoemde percelen zijn in eigendom van Vereniging Natuurmonumenten en zijn door deze vereniging via een schriftelijke overeenkomst in gebruik gegeven aan [naam] . Eiser heeft geen pachtovereenkomst of gebruiksovereenkomst tussen hem en [naam] overgelegd en is er ook anderszins niet in geslaagd aan te tonen dat hij en niet [naam] , althans de Vereniging Natuurmonumenten de feitelijke beschikkingsmacht over deze percelen heeft. Uit de stukken blijkt dat [naam] heeft ontkend dat hij deze percelen aan eiser, anders dan bij wijze van inscharing, in gebruik heeft gegeven. Deze verklaring komt, zo blijkt uit het boeterapport, overeen met hetgeen eiser in eerste instantie hierover zelf heeft verklaard. Het bankafschrift en het handgeschreven briefje (gesteld) van [naam] die eiser heeft overgelegd ter onderbouwing van zijn standpunt dat hij deze percelen van [naam] heeft gepacht, leidt niet tot een ander oordeel, omdat eiser daarmee niet (alsnog) heeft aangetoond dat hij de percelen van [naam] heeft gepacht en daarmee de feitelijke beschikkingsmacht over die percelen zou hebben gekregen.
6.4.
Het vorenstaande leidt er toe dat eiser niet de feitelijke beschikkingsmacht over deze percelen had. Verweerder heeft deze percelen bij de bepaling van de gebruiksruimte dan ook terecht buiten beschouwing gelaten.
7.1.
Niet is in geschil dat perceel x grond met een houtopstand betreft.
7.2.
In artikel 1, onder g, van de Msw is gedefinieerd wanneer grond waarop bosbouw wordt uitgeoefend, als landbouwgrond in de zin van de Msw aan te merken valt, namelijk indien de bosbouw voldoet aan de bij ministeriële regeling gestelde regels. Ingevolge artikel 3 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2005, 226, hierna: Uitvoeringsregeling) wordt als grond die aan deze regels voldoet aangemerkt grond met een houtopstand die valt onder de vrijstelling bedoeld in de Regeling meldings- en herplantplicht. Uit de toelichting bij artikel 3 van de Uitvoeringsregeling (zie blz. 52 van genoemde Stcrt.) blijkt dat de wetgever aansluiting heeft gezocht bij de vrijstellingsbepaling van de Regeling meldings- en herplantplicht om een onderscheid te maken tussen commerciële bosbouw en andersoortig bos. De voorwaarden die in het kader van de Regeling meldings- en herplantplicht gelden, waarborgen volgens de toelichting dat de vrijstelling uitsluitend ziet op bossen die in ieder geval binnen 40 jaar na aanplanting geveld zullen worden. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de wetgever bewust niet heeft gekozen voor het - materiële - criterium dat sprake moet zijn van commerciële bosbouw om grond waarop bosbouw wordt uitgeoefend als landbouwgrond in de zin van de Msw te kunnen aanmerken.De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van het CBb van 18 mei 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:169).
7.3.
Niet in geschil is dat voor perceel x geen vrijstelling als bedoeld in de Regeling meldings- en herplantplicht is aangevraagd. De rechtbank is van oordeel dat perceel x om die reden niet, in afwijking van de door de wetgever doelbewust gestelde eis dat moet zijn voldaan aan het bepaalde in artikel 3 van de Uitvoeringsregeling, is aan te merken als landbouwgrond in de zin van de Msw. Verweerder heeft deze grond dus terecht niet meegenomen bij de vaststelling van de gebruiksruimte.
7.4.
Eisers stelling dat het hier een perceel fijnsparren betreft waarvoor blijkens artikel 1, vierde lid, aanhef en onder f, van de Boswet, zou gelden dat geen vrijstellingsverzoek ingediend behoefde te worden, volgt de rechtbank niet gelet op de inhoud van voornoemde CBb uitspraak. In die uitspraak is sprake van (snelgroeiende) populieren. Deze staan genoemd in artikel 1, vierde lid, aanhef en onder d, van de Boswet. Desondanks oordeelt het CBb in die uitspraak dat een vrijstelling had moeten worden aangevraagd.
8. Niet in geschil is dat eiser - met het buiten beschouwing blijvenvan de percelen 3, 4 en x - de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm met de door verweerder in de bestreden besluiten genoemde waarden in 2012 en 2013 heeft overtreden.
Verweerder was dan ook bevoegd over die jaren boetes op te leggen. Dat eiser, zoals hij stelt, een hobbyboer is en niet de intentie heeft gehad de bepalingen bij of krachtens de Msw te overtreden, doet daar niet aan af.
9.1.
Verweerder heeft ter zitting gewezen op de uitspraak van het CBb van 15 juli 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:211), en gesteld dat, gelet op deze uitspraak, de boete in dit geval onjuist, want 50% te hoog, is vastgesteld. Verweerder heeft verzocht de boete met inachtneming hiervan nader vast te stellen. Bij brief van 1 december 2016 heeft verweerder een nader standpunt ingenomen met betrekking tot de hoogte van de boetes.
9.2.
Omdat hieruit blijkt dat verweerder zijn besluiten op dit punt niet langer handhaaft, zijn de beroepen gegrond. De rechtbank zal de bestreden besluiten vernietigen.
10.1.
Subsidiair heeft eiser gesteld dat de boetes zoals die bij het bestreden besluit nader zijn vastgesteld, moet worden gematigd omdat die disproportioneel zijn, omdat hij slechts minimaal voordeel heeft genoten en de boetes een veelvoud van het genoten voordeel bedragen.
10.2.
Dit betoog wordt verworpen. Verweerder heeft de boetes bepaald met toepassing van de boetenormen van artikel 57 van de Msw. De wetgever heeft bij het bepalen van de boetenormen twee elementen gecombineerd, te weten het economische voordeel en de bestraffing voor de overtreding; daarbij heeft de wetgever reeds rekening gehouden met de omstandigheid dat het economische voordeel dat de landbouwer als gevolg van de overtreding geniet (veel) lager is dan de op grond van artikel 57 van de Meststoffenwet op te leggen boete (zie onder meer de uitspraak van het CBb van 21 mei 2013, AWB 11/274, ECLI:NL:CBB:2013:CA2374). Gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt van het bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedrag slechts afgeweken indien de boete in het concrete geval wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Van bijzondere omstandigheden is echter niet gebleken.
11.1.
Eiser heeft ten slotte aangevoerd dat de boetes moeten worden gematigd op grond van zijn financiële draagkracht.
11.2.
Naar vaste rechtspraak kunnen financiële omstandigheden aanleiding geven de vastgestelde boete te matigen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser, te meer nu de bij de bestreden besluiten vastgestelde (totale) boetebedragen zullen worden gehalveerd, niet aannemelijk gemaakt dat de boetes over 2012 en 2013 zijn financiële draagkracht te boven gaan.
12. De rechtbank zal de boetes vaststellen op een bedrag van € 10.237,50 (2012) en € 4.998,48 (2013). Zij heeft daarbij, anders dan verweerder in zijn nadere boeteberekening heeft gedaan, het bedrag van de boete over 2012 van € 22.750 en het bedrag van de boete over 2013 van € 22.215,48 als uitgangspunt genomen, omdat dit de bedragen zijn waarmee ook verweerder in de bestreden besluiten rekent, alvorens tot matiging over te gaan. Voor het overige is de door verweerder gemaakte herberekening niet in geschil.
De boetes worden dan als volgt:
€ 22.750 - 50% - 10% = € 10.237,50 (2012);
€ 22.215,48 - 50% - 50% - 10% = € 4.998,48 (2013).
13. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser de door hem betaalde griffierechten van in totaal € 334 vergoedt.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Er is sprake van samenhangende zaken zoals bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495 en een wegingsfactor 1). Voor een veroordeling van de gemaakte kosten in bezwaar bestaat geen aanleiding, nu verweerder in de bestreden besluiten reeds heeft bepaald dat deze kosten worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
-verklaart de beroepen gegrond;
-vernietigt de bestreden besluiten voor zover zij zien op de hoogte van de boetes;
-herroept het primaire besluit over 2012 en bepaalt de boete op een bedrag van € 10.237,50;
-herroept het primaire besluit over 2013 en bepaalt de boete op een bedrag van € 4.998,48;
-bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van de bestreden besluiten ;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 990;
-gelast dat verweerder de door eiser betaalde griffierechten van (in totaal) € 334 aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Raat, rechter, in tegenwoordigheid van R. van Diest, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.