Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Belastingrecht
zaaknummer: AWB 12/1857
beslissing ingevolge artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
van18 november 2014
in de zaak tussen
Stichting "[X], gevestigd te [Z], eiseres,
(gemachtigde: mr. [gemachtigde] RT)
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Apeldoorn, verweerder.
Procesverloop
Verweerder heeft aan eiseres bij nota van 16 juni 2012, met aanslagnummer [000], leges in rekening gebracht ten bedrage van € 480.201,35 in verband met het aanvragen van een omgevingsvergunning (de aanslag leges).
Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 16 november 2012 de aanslag leges verminderd met € 54.513,50 naar € 425.687,85.
Eiseres heeft daartegen bij brief van 20 december 2012, ontvangen op dezelfde datum door de rechtbank, beroep ingesteld. Bij brief van 18 januari 2013 heeft eiseres haar beroep nader gemotiveerd.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan de wederpartij.
Het eerste onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 maart 2014. Namens eiseres zijn daar verschenen [A] en [B], bijgestaan door haar gemachtigden mr. [gemachtigde] RT en mr. [C], werkzaam bij [D] LLP te [Q]. Namens verweerder zijn daar verschenen [gemachtigde], [E] en [F], bijgestaan door mr. [G], werkzaam bij [H] te [R].
De rechtbank heeft het onderzoek heropend bij heropeningsbesluit van 28 mei 2014 om partijen in de gelegenheid te stellen nadere stukken te overleggen.
Eiseres heeft bij brief van 19 juni 2014 een nadere reactie ingediend.
Verweerder heeft bij brief van 25 juni 2014 een nadere reactie ingediend.
Eiseres heeft bij brief van 17 juli 2014 gereageerd.
Verweerder heeft bij brieven van 23 juli en 26 september 2014 gereageerd.
Het tweede onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 oktober 2014. Namens eiseres zijn daar verschenen [A] en [I], bijgestaan door haar gemachtigden mr. [gemachtigde] RT en mr. [C], werkzaam bij [D] LLP te [Q]. Namens verweerder zijn daar verschenen [gemachtigde], [F] en [J], bijgestaan door mr. [G], werkzaam bij [H] te [R].
Overwegingen
Feiten
Eiseres heeft bij verweerder op 6 februari 2012 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het oprichten van 111 eengezinswoningen te [Z].
In de aanslag leges is vermeld dat het bedrag aan leges is vastgesteld op € 480.201,35 voor "Leges uitzetten rooilijnen en/of peilhoogten per woning (aanvraagnummer [001])" en voor "Aanvraag bouw activiteit (aanvraagnummer [001])".
Daartegen heeft eiseres tijdig bezwaar gemaakt.
Bij uitspraak op bezwaar heeft verweerder de aanslag leges met € 54.513,50 verminderd naar € 425.687,85. Daarbij heeft verweerder zich onder meer op het standpunt gesteld, dat de Legesverordening 2012 van de gemeente Apeldoorn (de Legesverordening 2012) en bijbehorende Tarieventabel leges 2012 (de Tarieventabel) voldoen aan de in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet neergelegde wettelijke maatstaf (de opbrengstlimiet).
Verweerder heeft op het verzoek van eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur op 13 februari 2013 onder andere de volgende documenten aan eiseres verstrekt die ook tot de gedingstukken behoren:
- Legesverordening 2010 tot en met 2012, inclusief Tarieventabel en bekendmaking;
- Raadsverslagen 2009 tot en met 2012;
- Financiële verordening;
- Samenwerkingsovereenkomst Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Gelderland;
- Meerjaren produktbegroting 2012-2015 programma 9;
- Meerjaren produktbegroting 2012-2015 paragraaf lokale heffingen;
- Uittreksels uit de jaarstukken 2019-2011, waaronder p. 309-314 paragraaf 7.6 paragraaf lokale heffingen en p. 227-234 programma 14 woningbouwprogrammering, controle en handhaving 2011 en de MPB 2011-2014 p. 247-253 paragraaf 4.6 paragraaf lokale heffingen.
6. Verweerder heeft in het kader van de opbrengstlimiet bij brief van 7 maart 2014 een ramingoverzicht overgelegd. Volgens dit overzicht bedragen van titels 1 en 3 van de Tarieventabel de totaal geraamde baten € 3.181.925 en de totaal (gecorrigeerde) geraamde lasten € 3.925.062, en van titel 2 (inclusief Wabo) van de Tarieventabel de totaal geraamde baten € 5.612.994 en de totaal geraamde lasten € 6.266.204. Verweerder heeft bij brief van 18 maart 2014 voorts overzichten overgelegd van de toerekenbare omzetbelasting met betrekking tot de concernoverhead (€ 169.704) en de overhead van de publieksdienst (€ 51.957). Bij brief van 25 juni 2014 heeft verweerder aangegeven dat de post toerekenbare btw met € 12.281 dient te worden verminderd. Hieruit volgt het volgende overzicht van de geraamde baten en lasten:
geraamde baten
geraamde lasten
Titel 1 - Algemene dienstverlening
€ 2.940.934
€ 3.140.808
waarvan GBA
€ 40.975
€ 219.678
waarvan Telecom
€ 22.400
€ 109.119
Titel 2 - Dienstverlening fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning
€ 5.612.994
€ 6.266.204
waarvan egalisatiereserve
€ 5.236
€ 661.851
Titel 3 – Dienstverlening vallend onder Europese Dienstenrichtlijn
€ 240.991
€ 784.254
btw overhead
-
€ 183.270
subtotaal
€ 8.794.919
€ 10.374.536
correctie minder btw
-/- 12.281
totaal
€ 8.794.919
€ 10.362.255
Geschil
7. In geschil is het antwoord op de vraag of de onderhavige aanslag leges, na de vermindering, terecht en tot het juiste bedrag is opgelegd. Meer in het bijzonder is in geschil of de Legesverordening 2012 verbindende kracht mist wegens strijd met de opbrengstlimiet van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet, zoals eiseres stelt en verweerder betwist. Voorts is in geschil of het door verweerder gehanteerde tarief willekeurig en onredelijk is, hetgeen volgens eiseres het geval is en hetgeen verweerder betwist.
Beoordeling van het geschil
Juridisch kader
8. Ingevolge artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.
9. Ingevolge artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, van die wet worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (de opbrengstlimiet). Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a en b, van artikel 229b worden onder de in het eerste lid bedoelde lasten mede verstaan: bijdragen aan bestemmingsreserves en voorzieningen voor noodzakelijke vervangingen van de betrokken activa, en de omzetbelasting die ingevolge de Wet op het BTW-compensatiefonds recht geeft op een bijdrage uit het fonds.
10. De Legesverordening 2012 bepaalt onder meer:
"Artikel 2 Belastbaar Pro feit
Onder de naam 'leges' worden rechten geheven voor:
a. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;
b. het verrichten van handelingen ten behoeve van een aanvraag van een Nederlandse Identiteitskaart als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Paspoortwet;
een en ander zoals genoemd in deze verordening en in de daarbij behorende tarieventabel.
Artikel 5 Tarieven Pro
1. De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel, met inachtneming van het overigens in dit artikel bepaalde.
2. (…) "
11. De Tarieventabel bevat titel 1 (Algemene dienstverlening), titel 2 (Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning) en titel 3 (Dienstverlening vallend onder Europese Dienstverlening). In titel 2 van de Tarieventabel staat, voor zover van belang, het volgende:
"
Activiteit "bouwen"
2.3.1
Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, bedraagt het tarief: € 100,00
2.3.1.1
vermeerderd met € 15,50 voor elke € 500,- bouwkosten
2.3.1.2
De leges ingevolge het bepaalde onder titel 2 hoofdstuk 2.3.1.1 worden bepaald op basis van de bouwkosten, die naar boven worden afgerond op
€ 500,--.
2.3.1.3
De leges ingevolge het bepaalde onder titel 2 hoofdstuk 2.3.1.1 bedragen maximaal € 500.000,-."
Beoordeling
12. Bij de toetsing aan de opbrengstlimiet van artikel 229b van de Gemeentewet moet worden beoordeeld of het totaal van de geraamde baten het totaal van de geraamde lasten van alle in de Legesverordening 2012 geregelde diensten niet overschrijdt. Verweerder dient in een geval als het onderhavige inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen, maar daarbij mag niet van verweerder worden verlangd, dat van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze is vastgelegd, hoe de kosten ter zake zijn geraamd (vgl. Hoge Raad 18 april 2014, 13/00469, ECLI:NL:HR:2014:938, en Hoge Raad 4 februari 2005, nr. 38.860, ECLI:NL:HR:2005:AP1951). De wijze waarop en het tijdstip waarop inzicht is geboden in de geraamde opbrengsten en lasten ter zake van de diensten, zijn niet bepalend voor het antwoord op de vraag of de opbrengstlimiet is geschonden. Verweerder kan het benodigde inzicht verschaffen op basis van de begroting, maar ook op basis van andere gegevens die nog niet waren bekendgemaakt ten tijde van de vaststelling van de verordening. Daarbij geldt als uitgangspunt, dat het wel moet gaan om gegevens die zijn terug te voeren op baten en lasten die in de gemeentebegroting zijn opgenomen (vgl. Hoge Raad 6 januari 2012, nr. 10/03697, ECLI:NL:HR:2012:BR0707).
13. Met betrekking tot de herkomst van de overgelegde gegevens heeft verweerder ter eerste en tweede zitting gemotiveerd betoogd, dat alle door hem overgelegde gegevens die aan de ramingen ten grondslag liggen zijn terug te voeren op de begroting. Cijfermatige verschillen tussen de overgelegde ramingen en de begrotingsstukken kunnen volgens verweerder worden verklaard uit het feit dat de meerjarenbegrotingsstukken geaggregeerde gegevens bevatten van onderliggende, meer gedetailleerd uitgewerkte productbegrotingen. In die productbegrotingen wordt nauwkeuriger onderscheiden tussen legesplichtige en niet-legesplichtige diensten, welk onderscheid cijfermatig deels kan wegvallen in de geaggregeerde begrotingsoverzichten. Voorts kunnen volgens verweerder verschillen tussen de benaming van een dienst of product in de begroting ten opzichte van de benaming van dezelfde dienst of hetzelfde product in het ramingoverzicht worden verklaard doordat het proces van begroten een ander proces is dan het proces van het opstellen van de ramingen voor de legesverordeningen. Eiseres heeft deze stellingen niet, dan wel onvoldoende betwist, zodat aannemelijk is dat de ramingen berusten op gegevens die zijn terug te voeren op de begroting. Wat de overgelegde ramingen van toerekenbare omzetbelasting betreft, is weliswaar sprake van niet in de begroting opgenomen bedragen, maar die zijn nochtans direct herleidbaar uit de wel in de begroting opgenomen netto-bedragen, zodat ook in zoverre sprake is van herleidbare gegevens. Tot slot is, anders dan eiseres heeft betoogd, voor de toetsing van de opbrengstlimiet op zichzelf niet van belang dat ten tijde van het vaststellen van de Legesverordening 2012 raadsleden wellicht geen volledig inzicht in de geraamde baten en lasten hadden (vgl. Hoge Raad 6 januari 2012, hierboven aangehaald, en Hoge Raad 16 april 2010, 08/02001, ECLI:NL:HR:2010:BM1236).
14. Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat bij de beoordeling van de kostendekkendheid uitsluitend naar de geraamde baten en lasten met betrekking tot de dienst omgevingsvergunning van titel 2 van de Tarieventabel moet worden gekeken, slaagt dat betoog niet. Artikel 229b van de Gemeentewet dient zo te worden uitgelegd, dat de opbrengstlimiet moet worden beoordeeld naar de kostendekkendheid van alle in de verordening opgenomen diensten (vgl. Hoge Raad 4 februari 2005, hierboven aangehaald). Dat wettelijk beoordelingskader is niet gewijzigd of vervangen met of door de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (vgl. Hof Arnhem-Leeuwarden 28 januari 2014, nr. 13/00081, ECLI:NL:GHARL:2014:494). Eventuele uitlatingen in het openbaar van de minister van Binnenlandse Zaken die berusten op een andere interpretatie van dit beoordelingskader doen hieraan niet af.
15. Eiseres heeft voorts ten aanzien van een aantal kostenposten betwist, dat sprake is van lasten ter zake van diensten die zijn opgenomen in de Legesverordening 2012 dan wel aangevoerd, dat verweerder onvoldoende inzicht in de ramingen heeft geboden zodat aan de juistheid daarvan moet worden getwijfeld. Het gaat daarbij onder meer, maar niet uitsluitend, om (-) titel 2, storting egalisatiereserve, (-) de toerekenbare omzetbelasting, (-) titel 3 volledig, (-) titel 1, hoofdstuk 4 (verstrekkingen uit het GBA) en (-) titel 1, hoofdstuk 18 (Telecommunicatie).
16. Ten aanzien van de post storting egalisatiereserve heeft eiseres erop gewezen, dat uit de door verweerder overgelegde stukken blijkt dat die is ingesteld om fluctuaties in de opbrengsten op te vangen en om een buffer beschikbaar te hebben in relatie tot de risico's vanuit de bedrijfsvoering en continuïteit in de bedrijfsvoering. Volgens eiseres is een storting in een egalisatiereserve echter alleen toegestaan om tarieffluctuaties te voorkomen die het gevolg zouden zijn van grote, eenmalige kosten bij bijvoorbeeld noodzakelijke vervanging van activa. Verweerder heeft hiertegen ingebracht, dat de egalisatiereserve een bij de begroting ingestelde bestemmingsreserve is, die is toegestaan op grond van (het in 1995 geldende) artikel 48 van Pro de gemeentelijke Comptabiliteitsvoorschriften en thans artikel 43, tweede lid, van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (hierna: BBV).
17. Een kostenpost kan slechts dan niet als "last ter zake" worden aangemerkt, indien deze geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dient (Hoge Raad 4 juni 2010, nr. 08/00314, ECLI:NL:HR:2010:BL1015 en Hoge Raad 4 juni 2010, nr. 08/00313, ECLI:NL:HR:2010:BL0990). Voorts volgt uit de jurisprudentie van de Hoge Raad dat door het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden als een dienst kunnen worden aangemerkt, indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang (vgl. Hoge Raad 17 april 2009, nr. 43.351, ECLI:NL:HR:2009:BI1253).
18. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de door eiseres aangehaalde interne mededeling aan het College van burgemeester en wethouders van 17 augustus 2011 en de daarbij gevoegde "Bijlage 1 Uitgangspunten voor tarieven omgevingsvergunning, activiteit bouwleges" duidelijk, dat de egalisatiereserve is bedoeld om fluctuaties in de opbrengsten van de legesheffing op te vangen. De egalisatiereserve is kennelijk niet bedoeld om tarieffluctuaties te voorkomen als gevolg van grote, eenmalige uitgaven die zijn verbonden aan de diensten waarop de Legesverordening betrekking heeft en waarvoor de in artikel 229b, tweede lid, onder a, van de Gemeentewet bedoelde bestemmingsreserves of voorzieningen kunnen worden gevormd (vgl. Hoge Raad 6 januari 2012, nr. 10/03676, ECLI:NL:HR:2012:BR0676, en Hof 's-Hertogenbosch 23 juli 2013, nr. 12/00043, ECLI:NL:GHSHE:2013:3374). Hieruit volgt dat de storting in de egalisatiereserve geen betrekking heeft op lasten ter zake van door de verordening bestreken diensten. Het beroep treft in zoverre doel, dat deze post uit de raming van de lasten dient te worden geëlimineerd tot een bedrag van € 661.851.
19. Eiseres heeft voorts de ramingen van de toerekenbare omzetbelasting betwist. In dat verband heeft zij ter eerste zitting ten aanzien van een groot aantal posten aangevoerd, dat de desbetreffende dienst ofwel is vrijgesteld ofwel onder het verlaagde btw-tarief van 6% valt. Verweerder is vervolgens in de gelegenheid gesteld om de door eiseres gezaaide twijfel omtrent de juistheid van deze ramingen weg te nemen. Verweerder heeft daarvan gebruik gemaakt met indiening van de brief van 25 juni 2014. Daarop heeft eiseres gereageerd bij brief van 17 juli 2014. Verweerder heeft daarop nadere inlichtingen gegeven bij brief van 26 september 2014. Eiseres heeft ter tweede zitting aangegeven geen verdere opmerkingen meer te hebben over de ramingen van verweerder. Ook de rechtbank ziet in hetgeen partijen over en weer hebben gesteld geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de door verweerder overgelegde cijfers. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
20. Eiseres heeft voorts betoogd dat uit artikel 13, tweede lid, van de richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PbEG L 376, blz. 36; hierna: Dienstenrichtlijn) volgt dat in het kader van de onderhavige beoordeling geen kruissubsidiëring mag plaatshebben tussen diensten die onder de Dienstenrichtlijn vallen en diensten die daar niet onder vallen. Voorts heeft eiseres gesteld dat ook binnen titel 3 van de Tarieventabel geen kruissubsidiëring mag plaatshebben tussen de verschillende vergunningstelsels. Volgens eiseres heeft verweerder derhalve ten onrechte geen uitsplitsing gemaakt naar de lasten en baten van deze door eiseres onderscheiden vergunningstelsels. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft eiseres verwezen naar informatie op de website van de Vereniging Nederlandse Gemeenten.
21. In de Dienstenrichtlijn is, voor zover thans van belang, het volgende bepaald:
" (2) Een concurrerende dienstenmarkt is van vitaal belang voor de bevordering van de economische groei en de werkgelegenheid in de Europese Unie. Thans verhindert een groot aantal belemmeringen op de interne markt vele dienstverrichtende bedrijven, met name kleine en middelgrote ondernemingen, hun activiteiten over de nationale grenzen uit te breiden en ten volle profijt te trekken van de interne markt. (…)
(48) Om administratieve procedures verder te vereenvoudigen is het passend om te verzekeren dat elke dienstverrichter via één aanspreekpunt alle procedures en formaliteiten kan afhandelen (hierna "het één-loket" genoemd). (…) Een belangrijke rol van het één-loket is het verlenen van bijstand aan dienstverrichters, hetzij als bevoegde instantie die zelf de nodige documenten kan afgeven voor de toegang tot een dienstenactiviteit, hetzij als tussenschakel tussen de dienstverrichter en de rechtstreeks bevoegde instanties.
(49) De vergoeding die het één-loket in rekening mag brengen, moet in verhouding staan tot de kosten van de procedures en formaliteiten waarmee het zich bezighoudt. (…)
Artikel 4 Definities Pro
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1) (…)
6) "vergunningstelsel": elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit;
(…)
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1) (…)
6) "vergunningstelsel": elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit;
(…)
Artikel 6 Eén-loket
1. De lidstaten zien erop toe dat een dienstverrichter de volgende procedures en formaliteiten kan afwikkelen via een één-loket:
a) alle procedures en formaliteiten die nodig zijn voor de toegang tot zijn dienstenactiviteiten, in het bijzonder alle voor de vergunning nodige verklaringen, kennisgevingen en aanvragen bij de bevoegde instanties (…);
b) alle vergunningaanvragen die nodig zijn voor de uitoefening van zijn dienstenactiviteiten.
(…)
1. De lidstaten zien erop toe dat een dienstverrichter de volgende procedures en formaliteiten kan afwikkelen via een één-loket:
a) alle procedures en formaliteiten die nodig zijn voor de toegang tot zijn dienstenactiviteiten, in het bijzonder alle voor de vergunning nodige verklaringen, kennisgevingen en aanvragen bij de bevoegde instanties (…);
b) alle vergunningaanvragen die nodig zijn voor de uitoefening van zijn dienstenactiviteiten.
(…)
Artikel 13 Vergunningprocedures Pro
1. De vergunningprocedures en –formaliteiten zijn duidelijk, worden vooraf openbaar gemaakt en bieden de aanvragers de garantie dat hun aanvraag objectief en onpartijdig wordt behandeld.
2. De vergunningprocedures en –formaliteiten mogen geen ontmoedigend effect hebben en de dienstverrichting niet onnodig bemoeilijken of vertragen. Zij zijn gemakkelijk toegankelijk en eventuele kosten voor de aanvragers in verband met hun aanvraag zijn redelijk en evenredig met de kosten van de vergunningprocedures in kwestie en mogen de kosten van de procedures niet overschrijden.
3. (…) "
1. De vergunningprocedures en –formaliteiten zijn duidelijk, worden vooraf openbaar gemaakt en bieden de aanvragers de garantie dat hun aanvraag objectief en onpartijdig wordt behandeld.
2. De vergunningprocedures en –formaliteiten mogen geen ontmoedigend effect hebben en de dienstverrichting niet onnodig bemoeilijken of vertragen. Zij zijn gemakkelijk toegankelijk en eventuele kosten voor de aanvragers in verband met hun aanvraag zijn redelijk en evenredig met de kosten van de vergunningprocedures in kwestie en mogen de kosten van de procedures niet overschrijden.
3. (…) "
22. Uit de tekst van de considerans en artikel 13 van Pro de Dienstenrichtlijn volgt dat de doelstelling van de richtlijn is om eventuele praktische en juridische drempels voor dienstverrichters die hun diensten in andere lidstaten willen aanbieden weg te nemen. Eén van die drempels kan blijkens artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn bestaan in de vorm van aan een aanvrager in rekening gebrachte kosten voor een vergunningprocedure of vergunningformaliteit. Artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn heeft niet tot afzonderlijke implementatiewetgeving geleid (TK 2007-2008, 31 579, nr. 3, p. 138, en TK 2008–2009, 31 859, nr. 3, p. 18). Hoewel noch in artikel 13 van Pro de Dienstenrichtlijn, noch elders in de richtlijn is gedefinieerd wat onder "de vergunningsprocedures en –formaliteiten" moet worden verstaan, lijkt het duidelijk dat in ieder geval zijn bedoeld de vergunningen en procedures waarvoor het één-loket is opgericht. Dit wordt ook ondersteund door de omstandigheid dat in de considerans alleen een opmerking over een kostenvergoeding wordt gemaakt bij de bespreking van het één-loket en niet bij de bespreking van het onderwerp waarvan artikel 13 onderdeel Pro uitmaakt. In hoeverre dat gelijkgesteld moet worden met de in artikel 1 van Pro de Dienstenrichtlijn gedefinieerde "vergunningstelsels" is niet duidelijk. Desalniettemin bevat artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn naar het oordeel van de rechtbank een voldoende bepaalde en onvoorwaardelijke verplichting voor de lidstaten, namelijk om ervoor te zorgen dat de tarieven die worden gevraagd voor het behandelen van de aanvragen om de benodigde vergunningen en vervullen van formaliteiten om een dienst te kunnen aanbieden niet hoger zijn dan de werkelijke kosten. Nu de implementatietermijn van de Dienstenrichtlijn is verstreken, kan derhalve op deze bepaling een rechtstreeks beroep worden gedaan.
23. Naar het oordeel van de rechtbank is de norm die in artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn is vervat bedoeld om aanvragers van vergunningen en formaliteiten die diensten willen aanbieden te beschermen tegen te hoge tarieven. De klacht van eiseres, dat zij niet kan controleren of de tarieven die worden gehanteerd voor de in titel 3 van de Tarieventabel geregelde legesplichtige diensten hoger zijn dan toegelaten op grond van de Dienstenrichtlijn, kan haar daarom niet baten. Indien er namelijk veronderstellenderwijs vanuit wordt gegaan dat de tarieven in titel 3 van de Tarieventabel inderdaad hoger zijn dan de werkelijke kosten van de procedures, dan moet de conclusie zijn dat de door verweerder geraamde baten van titel 3 te hoog zijn, omdat die zijn gebaseerd op geschatte inkomsten uit te hoge tarieven. Aan de schatting van de lasten zou die constatering niets veranderen. Dit betekent dat, zelfs als eiseres gelijk zou hebben – hetgeen voorshands valt te betwijfelen aangezien de geraamde lasten voor titel 3 een veelvoud zijn van de geraamde baten – die constatering haar beroep op overschrijding van de opbrengstlimiet van artikel 229b van de Gemeentewet niet kan ondersteunen. Daarvoor is immers nodig dat het totaal van de geraamde baten het totaal van de geraamde lasten overschrijdt. Eiseres heeft er dan geen belang bij dat de raming van de baten wordt verlaagd. Gelet hierop, kan deze grond eiseres niet baten.
24. Eiseres heeft zich voorts, onder verwijzing naar de uitspraak van het Gerechtshof 's-Hertogenbosch van 13 juni 2014 (nr. 11/00255bis, ECLI:NL:GHSHE:2014:1762), ook ten aanzien van hoofdstuk 4 (verstrekkingen uit het GBA) van titel 1 van de Tarieventabel op het standpunt gesteld, dat verweerder ten onrechte niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de tarieven die worden gehanteerd niet hoger zijn dan kostendekkend. Ook hiervoor geldt dat de Unierechtelijke norm waarop eiseres zich beroept, is bedoeld om degene die het tarief is verschuldigd te beschermen tegen een onevenredig hoog tarief. Indien in dit geval er veronderstellenderwijs vanuit zou moeten worden gegaan, dat de tarieven van hoofdstuk 4 van titel 1 van de Tarieventabel om deze reden strijdig zouden zijn met die Unierechtelijke norm, dan zou de conclusie moeten zijn dat de baten te hoog zijn geraamd. Die conclusie kan het beroep van eiseres op de overschrijding van de opbrengstlimiet niet ondersteunen. Ook deze grond kan derhalve geen doel treffen.
25. Onder verwijzing naar de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 2 juli 2013 (nr. 12/00627, ECLI:NL:GHARL:2013:4677), heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat verweerder de twijfel over de juistheid van de overgelegde raming niet heeft weggenomen ten aanzien van hoofdstuk 18 (Telecommunicatie) van titel 1 van de Tarieventabel. Ter zitting heeft eiseres dit standpunt nader gepreciseerd door te wijzen op artikel 12, tweede lid, van richtlijn 2002/20/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronische-communicatienetwerken en –diensten (Pb L 108, blz. 21; Machtigingsrichtlijn). Daarin is de verplichting voor de nationale regelgevende instanties neergelegd om, wanneer zij administratieve bijdragen heffen, jaarlijks een overzicht te publiceren van hun administratieve kosten en het totale bedrag van de geïnde bijdragen. Volgens eiseres heeft verweerder een dergelijk overzicht niet gepubliceerd. De rechtbank ziet in het ontbreken van het door eiseres bedoelde overzicht voor het jaar 2012 evenwel geen aanknopingspunt om het beroep op de schending van de opbrengstlimiet gegrond te verklaren. De opbrengstlimiet ziet immers op de verhouding tussen de ramingen van de baten en de lasten en niet op de daadwerkelijk in een jaar ontvangen baten of gemaakte kosten of de publicatie daarvan.
26. Eiseres heeft nog andere posten uit de overgelegde ramingen betwist. De rechtbank stelt evenwel vast dat, ook indien eiseres op al de nog resterende punten in het gelijk zou moeten worden gesteld en die posten uit de raming van de lasten zouden worden geëlimineerd, de geraamde lasten de geraamde baten nog steeds zouden overtreffen. Gelet hierop, bestaat geen belang bij een verdere bespreking van de overige aangevallen posten. De conclusie moet daarom zijn dat het beroep op overschrijding van de opbrengstlimiet niet kan slagen.
27. Volgens eiseres is de Legesverordening 2012 voorts ook onverbindend op de grond dat sprake is van een willekeurig en onredelijk tarief, nu bij vergunningaanvragen die betrekking hebben op bouwkosten van € 1 mln of meer, de legesopbrengsten exponentieel hoger zijn dan de kosten die zijn gemoeid met het behandelen van de vergunningaanvraag. Daardoor staat volgens eiseres het absolute legesbedrag niet meer in verhouding tot de werkelijk te verrichten werkzaamheden. Het tarief is in 2012 voorts met 30% verhoogd ten opzichte van eerdere jaren, hetgeen volgens eiseres slechts is ingegeven om de egalisatiereserve te vullen en ook daarom tot een willekeurig en onredelijk tarief leidt.
28. Tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de ter zake van gemeentewege verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds, is geen rechtstreeks verband vereist (vgl. Hoge Raad 24 december 1997, nr. 32.569, ECLI:NL:HR:1997:AA3345). Het staat gemeenten vrij zelf invulling te geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten op zodanige wijze, dat die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing. Het voor de onderhavige leges toegepaste tarief voor de activiteit "bouwen", vermeld in de artikelen 2.3.1 tot en met 2.3.1.3 van de Tarieventabel, van € 100,00 vermeerderd met € 15,50 voor elke € 500,- bouwkosten, met een maximum van € 500.000 kan niet worden gekenschetst als onredelijk of willekeurig (vgl. Hoge Raad 4 april 2014, nr. 12/05118, ECLI:NL:HR:2014:780 en Hoge Raad 14 augustus 2009, nr. 43.120, ECLI:NL:HR:2009:BI1943).
29. Gelet op het vorenoverwogene is het beroep ongegrond.
Proceskosten
30. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze beslissing is gegeven door mr. J.M.W. van de Sande, voorzitter, mr. P.J. Tikken en mr. M.W.C. Soltysik, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M. van Leeuwen, griffier.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op: 18 november 2014
Afschrift aangetekend verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (belastingkamer), Postbus 9030, 6800 EM Arnhem.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.