Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 24/6920 en SGR 24/6925
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 januari 2026 in de zaken tussen
Ik Verkoop Verhuur B.V., uit Haarlemmermeer, eiseres 1,
[eiseres 2] B.V., uit [vestigingsplaats 1], eiseres 2,
(gemachtigde: mr. L.T. van Eyck van Heslinga),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden,
(gemachtigde: mr. J.J.J. van der Sommen).
als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Vereniging [derde-partij], uit [vestigingsplaats 2].
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de intrekking van een in 2015 verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van tien schuurtjes op volkstuinen en het maken van wegen ten behoeve van de volkstuinpercelen, op de locatie [adres] in [plaats]. Eiseressen zijn het niet eens met de intrekking van de omgevingsvergunning. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de intrekking van de omgevingsvergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepen gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Procesverloop
2. Met het besluit van 5 februari 2024 (het intrekkingsbesluit) heeft het college de omgevingsvergunning ingetrokken. [1] Dit besluit is gericht aan [eiseres 2] B.V., ter attentie van de heer [naam 1] ([naam 1]). Eiseressen hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
2.1.
Met het besluit op bezwaar van 3 juli 2024 heeft het college het bezwaar van eiseres 1 tegen het intrekkingsbesluit niet-ontvankelijk verklaard (bestreden besluit 1). Met een afzonderlijk besluit op bezwaar van 3 juli 2024 heeft het college het bezwaar van
eiseres 2 tegen het intrekkingsbesluit ongegrond verklaard (het bestreden besluit 2).
2.2.
Eiseressen hebben samen tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld, bijgestaan door dezelfde gemachtigde. Het beroep van eiseres 1 is bij de rechtbank ingeschreven onder zaaknummer SGR 24/6920 en dat van eiseres 2 onder zaaknummer SGR 24/6925.
2.3.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
2.4.
Derde-partij heeft op de beroepen gereageerd.
2.5.
De rechtbank heeft de beroepen op 11 november 2025 gelijktijdig op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseressen en [naam 2], enig aandeelhouder en bestuurder van eiseres 1. Namens het college hebben aan de zitting deelgenomen: zijn gemachtigde en [naam 3], toezichthouder. Namens derde-partij hebben aan de zitting deelgenomen: [naam 4], [naam 5], [naam 6], [naam 7] en [naam 8], die namens derde-partij het woord heeft gevoerd.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Door [naam 1] is op 12 december 2014 bij het college de hiervoor bedoelde omgevingsvergunning aangevraagd namens [bedrijfsnaam 1] B.V., waarvan [naam 1] destijds directeur was. Met het besluit van 13 april 2015 is de door [naam 1] gevraagde omgevingsvergunning verleend.
3.1.
Nadat een toezichthouder van het college op 12 januari 2023 had vastgesteld dat geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de omgevingsvergunning, heeft het college aan [naam 1] het voornemen kenbaar gemaakt de omgevingsvergunning om die reden te willen intrekken. [naam 1] is daarbij in de gelegenheid gesteld om binnen een termijn van vier weken zijn zienswijze op dit voornemen te geven.
3.2.
[naam 1] heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt. Zijn zienswijze, kennelijk onjuist gedateerd als “2022 januari 20”, en voorzien van een briefhoofd met de tekst
“[naam 1] privé”, is door het college op 30 januari 2023 ontvangen. In de zienswijze verzoekt [naam 1] het college om verlenging van de vergunning en wijziging van de naam van de vergunninghouder naar [eiseres 2] B.V. [naam 1] schrijft verder dat er “(…)
veel is gebeurd in de afgelopen tijd waardoor wij niet zijn verder gegaan met de bouw. We gaan komend jaar opnieuw in gesprek met de eigenaar van de grond zodat wij proberen er toch uit te komen en wij deze vergunning eindelijk kunnen gebruiken.”
“[naam 1] privé”, is door het college op 30 januari 2023 ontvangen. In de zienswijze verzoekt [naam 1] het college om verlenging van de vergunning en wijziging van de naam van de vergunninghouder naar [eiseres 2] B.V. [naam 1] schrijft verder dat er “(…)
veel is gebeurd in de afgelopen tijd waardoor wij niet zijn verder gegaan met de bouw. We gaan komend jaar opnieuw in gesprek met de eigenaar van de grond zodat wij proberen er toch uit te komen en wij deze vergunning eindelijk kunnen gebruiken.”
3.3.
Uit de uittreksels uit het Handelsregister, die deel uitmaken van de dossierstukken, blijkt dat [naam 1] sinds 1 februari 2018 algemeen directeur is van [bedrijfsnaam 2] B.V., waarvan [naam 1] enig aandeelhouder is. Die onderneming is op haar beurt algemeen directeur van [eiseres 2] B.V., samen met [bedrijfsnaam 3] B.V.
3.4.
Op 2 februari 2024 is door een toezichthouder van de gemeente vastgesteld dat nog steeds geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de omgevingsvergunning. Het college heeft vervolgens besloten tot intrekking van de omgevingsvergunning.
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow voor een besluit tot intrekking van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) of een dergelijk besluit bekendgemaakt is, dan blijft op grond van artikel 4.5, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt. [2] Het college heeft met het voornemen van
9 januari 2023 toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 4:8, eerste lid, van de Awb. Gelet hierop is de Wabo van toepassing.
Toetsingskader
5. De voor de beoordeling van deze beroepen relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage is onderdeel van deze uitspraak.
Is het intrekkingsbesluit in werking getreden?
6. De rechtbank zal eerst beoordelen of het intrekkingsbesluit in werking is getreden. Eiseressen betwisten namelijk dat dit het geval is. Daartoe betogen zij dat de omgevingsvergunning per 15 december 2015 is gaan gelden voor eiseres 1, gelet op een daartoe strekkende melding van [naam 1] van 5 november 2015. Omdat het intrekkingsbesluit niet aan eiseres 1 is verzonden maar aan [naam 1], is het niet op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt en is het dus ook niet in werking getreden, aldus eiseressen.
6.1.
Volgens vaste rechtspraak is de vergunninghouder niet degene aan wie de vergunning ooit is verleend, maar degene die het project uitvoert waarop de vergunning betrekking heeft. Daarmee is bedoeld degene die voor die uitvoering verantwoordelijk is, dus de eigenaar of opdrachtgever. De vergunninghouder kan uit meer dan één (rechts)persoon bestaan. Hieruit volgt dat de tweede volzin van artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo moet worden gelezen in samenhang met de eerste volzin daarvan en dat het in de tweede volzin gebezigde begrip “vergunninghouder” in ruime zin moet worden opgevat. [3] Uit artikel 2.25, tweede lid, van de Wabo volgt alleen dat de aanvrager of houder van een omgevingsvergunning verplicht is om een overdracht van de vergunning te melden. [4] Een melding als hiervoor bedoeld is voor de overgang van de vergunning niet constitutief. [5]
6.2.
Uit de door eiseressen overgelegde stukken blijkt dat in de maanden oktober en november 2015 via e-mail met een ambtenaar van de [gemeente] is gecorrespondeerd over de tenaamstelling van de omgevingsvergunning. Onder deze stukken bevindt zich voorts een brief van 5 november 2015, van [naam 1], namens “[bedrijfsnaam 1] B.V.”, met daarin een melding als bedoeld in artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo. In die brief wordt 15 december 2015 vermeld als het tijdstip waarop de omgevingsvergunning gaat gelden voor Ik Verkoop Verhuur B.V. Het college stelt deze brief niet te hebben teruggevonden in zijn administratie en heeft de vergunning niet overgeschreven. In het dossier bevinden zich geen stukken waaruit blijkt dat de brief van 5 november 2015 daadwerkelijk aan het college is verzonden. Uit de enkele vermelding ‘aangetekend’ blijkt dat niet. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat er voor het college geen aanleiding bestond om eiseres 1 als vergunninghouder aan te merken. Maar ook als vast zou staan dat die melding daadwerkelijk is verzonden, wat het college betwist, is dat voor de overgang van de omgevingsvergunning niet constitutief.
6.3.
In de zienswijze op het voornemen tot intrekking van de omgevingsvergunning heeft [naam 1] verklaard dat hij opnieuw in gesprek wil gaan met de eigenaar van de grond om uitvoering te gaan geven aan de omgevingsvergunning. Daarnaast vraagt hij om de omgevingsvergunning op naam van [eiseres 2] B.V. te stellen. De eigenaar van de grond is eiseres 1, zoals ook staat vermeld in het constateringsrapport van de toezichthouder van 2 februari 2024, rapportnummer Z/23/3482589, waarvan de feitelijke juistheid door eiseressen niet is betwist.
6.4.
Gelet op de hiervoor beschreven omstandigheden heeft het college [eiseres 2] B.V. kunnen aanmerken als degene die uitvoering zou gaan geven aan de omgevingsvergunning, waarbij [naam 1] de contactpersoon is. Dat betekent dat het intrekkingsbesluit in werking is getreden door bekendmaking aan vergunninghouder [eiseres 2] B.V., ter attentie van [naam 1]. Eiseressen kunnen daarom ook niet worden gevolgd in hun betoog dat [eiseres 2] B.V. geen belanghebbende is bij het intrekkingsbesluit en dat haar bezwaar niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard.
6.5.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is eiseres 1 belanghebbende bij het intrekkingsbesluit?
7. Eiseres 1 betoogt dat het college haar bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat de omgevingsvergunning op haar naam is gesteld.
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college eiseres 1 ten onrechte niet als belanghebbende heeft aangemerkt. Dat is niet vanwege de tenaamstelling van de omgevingsvergunning en de geadresseerde van het intrekkingsbesluit. Zoals hiervoor onder 6.2 overwogen, bestond er voor het college geen aanleiding om eiseres 1 als vergunninghouder aan te merken. De belanghebbendheid van eiseres 1 volgt uit de eigendom van het perceel waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft. Blijkens door het college aan het besluit ten grondslag gelegde informatie is eiseres 1 eigenaar van het (overgrote) deel van de grond. De intrekking van de omgevingsvergunning kan daarom ook de belangen van eiseres raken, zodat zij als eigenaar een eigen, persoonlijk belang heeft. [6] Nu eiseres 1 belanghebbende is, had een inhoudelijke belangenafweging moeten worden gemaakt en is het bezwaar, voor zover dat namens eiseres 1 is gemaakt, ten onrechte
niet-ontvankelijk verklaard.
Berusten de bestreden besluiten op een toereikende belangenafweging?
8. Eiseressen betogen dat de intrekking van de omgevingsvergunning niet op een deugdelijke belangenafweging berust. Hun belangen zijn niet kenbaar meegewogen en door het college is geen rekening gehouden met externe factoren waardoor van de omgevingsvergunning geen gebruik kon worden gemaakt.
8.1.
Als het college besluit om een vergunning in te trekken, moet zij alle betrokken belangen afwegen en het besluit goed motiveren. Daartoe behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, waaronder het realiseren van gewijzigde planologische inzichten, ook de (financiële) belangen van de vergunninghouder. Het college moet ook meewegen of aan de vergunninghouder is toe te rekenen dat hij nog geen gebruik heeft gemaakt van de vergunning. [7] Als een vergunninghouder aannemelijk maakt dat hij de vergunning alsnog binnen korte tijd zal gaan gebruiken, kan het college dat meenemen in de belangenafweging. Het college kan dan dus nog steeds besluiten de vergunning in te trekken. [8]
8.2.
De rechtbank volgt het college in het standpunt dat uit de door eiseressen gestelde praktische belemmeringen niet volgt dat geen uitvoering had kunnen worden gegeven aan de omgevingsvergunning. Zo zijn belemmeringen door het beweerdelijk storten van met asbest vervuilde grond niet met stukken onderbouwd. Ook hebben eiseressen niet aannemelijk gemaakt dat vertragingen in de noodzakelijke aansluiting van de schuurtjes op water en elektriciteit ertoe hebben geleid dat niet met de uitvoering van de omgevingsvergunning kon worden gestart. De overgelegde e-mail aan Dunea van januari 2021 geeft daarvoor onvoldoende aanknopingspunten. De rechtbank volgt eiseressen ook niet in hun betoog dat vanwege een bij besluit van 27 maart 2000 opgelegde preventieve last onder dwangsom geen uitvoering aan de omgevingsvergunning kon worden gegeven. Daartoe wordt overwogen dat de preventieve last betrekking heeft op bouwen zonder een daartoe benodigde omgevingsvergunning. De last stond daarom niet in de weg aan gebruikmaking van de omgevingsvergunning.
8.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet voldoende onderbouwd waarom wijziging van het planologische regime in dit geval een belang is dat aanleiding geeft voor intrekking van de omgevingsvergunning. Zoals ter zitting aan de orde gekomen is de planologische situatie door het bestemmingsplan “[bestemmingsplan]” gewijzigd en is relevant dat aan de gronden landschappelijke waarden zijn toegekend. Volgens het college zou bij een nieuwe aanvraag om een omgevingsvergunning anders worden getoetst. Eiseressen hebben daar tegenover gesteld dat de bedoelde bestemming “Waarde-landschap” niet relevant is voor de mogelijkheid om de vergunde schuurtjes te bouwen omdat die bestemming alleen betekenis heeft voor werken en werkzaamheden. Het college heeft dat niet betwist. Gelet hierop heeft het college onvoldoende onderbouwd dat het algemeen belang om ‘slapende vergunningen’ te voorkomen ermee is gediend dat de omgevingsvergunning wordt ingetrokken vanwege een wijziging van het planologische regime.
8.4.
Deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
9. De beroepen zijn gegrond en de bestreden besluiten moeten worden vernietigd. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten of zelf een beslissing over de bezwaren te nemen. Dit omdat het aan het college is om de benodigde belangenafweging te maken. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus), omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen.
9.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college nieuwe besluiten op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor een termijn van twaalf weken na verzending van deze uitspraak om het college in de gelegenheid te stellen om desgewenst een nadere hoorzitting in bezwaar te laten plaatsvinden.
9.2.
Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college de betaalde griffierechten aan eiseressen vergoeden (2 × € 371,-) en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. De hoogte van deze vergoeding wordt berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb). Voor de hoogte van de vergoeding is van belang dat sprake is van twee samenhangende zaken, die voor de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand worden beschouwd als één zaak. [9] Eiseressen krijgt een vast bedrag per proceshandeling. De rechtsbijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 934,-) bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.868,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- draagt het college op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college de betaalde griffierechten van eiseressen tot een bedrag van in totaal € 742,- aan eiseressen moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 1.868,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H. van den Ende, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Gerde, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2026.
De griffier is buiten staat om deze
uitspraak mede te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:40
Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
Artikel 3:41
1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
(…)
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.25:
1. Een omgevingsvergunning geldt voor eenieder die het project uitvoert waarop zij betrekking heeft. De vergunninghouder draagt ervoor zorg dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd.
2 Indien een omgevingsvergunning zal gaan gelden voor een ander dan de aanvrager of de vergunninghouder, meldt de aanvrager, onderscheidenlijk de vergunninghouder dat ten minste een maand voordien aan het bevoegd gezag, onder vermelding van de bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gegevens.
(…)
Artikel 2.33, tweede lid, onder a:
Het bevoegd gezag kan de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning;