Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: NL25.31631
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], V-nummer: [V-nummer], eiseres
(gemachtigde: mr. E.T.P. Scheers),
en
de minister van Asiel en Migratie, verweerder
(gemachtigde: mr. A. de Graaf).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag voor een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (GVVA).
1.1.
Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 29 oktober 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 18 juni 2025 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 27 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. Namens de werkgever, [bedrijfsnaam 1] B.V. (referent), was [naam 1] aanwezig. Namens het UWV [1] was mr. [naam 2] aanwezig. Gelijktijdig met het beroep van eiseres zijn twee andere beroepen behandeld tegen de afwijzingen van twee andere aanvragen door referent. [2]
1.4.
Verweerder heeft op 10 februari 2026 desgevraagd een nadere reactie ingediend. Op 12 februari 2026 heeft de rechtbank eiseres om een reactie daarop verzocht. Eiseres heeft op 18 februari 2026 haar reactie ingediend.
1.5.
Op 9 maart 2026 heeft de rechtbank partijen verzocht aanvullende vragen te beantwoorden. Verweerder heeft hierop op 18 maart 2026 een reactie ingediend. Eiseres heeft op 31 maart 2026 daarop een reactie ingediend.
1.6.
De rechtbank heeft met instemming van partijen bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Eiseres is geboren op [geboortedatum] 2001 en heeft de Surinaamse nationaliteit. Op 25 juli 2024 heeft referent, namens eiseres, een aanvraag voor een GVVA ingediend voor het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor ‘Arbeid in loondienst’, zodat eiseres in Nederland kan komen werken. [bedrijfsnaam 2] B.V. ([bedrijfsnaam 2]) heeft daarbij als gemachtigde van referent opgetreden.
2.1.
De aanvraag van eiseres is een van de 68 aanvragen die referent gelijktijdig heeft ingediend. Deze zijn afgewezen. Voor een groot deel heeft [bedrijfsnaam 2] nieuwe aanvragen ingediend, waaronder voor eiseres. De nieuwe aanvraag van eiseres voor een GVVA is inmiddels ingewilligd.
3. Verweerder heeft de (eerste) aanvraag afgewezen. Ingevolge artikel 3.31 van het Vreemdelingenbesluit (Vb) kan de verblijfsvergunning worden verleend indien geen afwijzingsgrond van toepassing is uit artikel 16 van Pro de Vreemdelingenwet (Vw) en de artikelen 8 en 9 van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Op grond van artikel 14a Vw is advies gevraagd aan het UWV. Op zowel 28 oktober 2024 als 25 maart 2025 heeft het UWV een negatief arbeidsmarktadvies uitgebracht. Ten eerste omdat referent bij eerder afgegeven vergunningen het loon niet vanaf de ingangsdatum van de GVVA’s aan de vreemdelingen heeft betaald, terwijl hij daaraan gehouden is. [3] Het UWV wijst er ten tweede op dat de vreemdelingen die eerder een GVVA toegekend hebben gekregen, niet zoals overeengekomen over de periode van ten hoogste vier weken hun loon hebben ontvangen. [4] Het UWV concludeert daarnaast ook dat er niet kon worden opgemaakt bij welke feitelijke werkgever eiseres daadwerkelijk te werk zou worden gesteld, terwijl dat wel is vereist. [5] Verweerder volgt de adviezen van het UWV om de gecombineerde vergunning niet te verlenen. Er is geen sprake van een bijzondere situatie in de zin van artikel 3.31, vijfde lid, van het Vb om de aanvraag alsnog toe te wijzen. Verweerder merkt verder op dat aan eiseres inmiddels een verblijfsvergunning is verleend, waardoor eiseres vanwege deze afwijzing niet hoeft te vertrekken uit Nederland.
Wat vindt eiseres in beroep?
4. Eiseres voert aan dat het UWV-advies onzorgvuldig tot stand is gekomen. Uit het UWV-advies blijkt niet dat alle ingebrachte informatie is betrokken, omdat de reactie van eiseres op de vragen van verweerder van 18 april 2025 daarin niet zijn betrokken. Dit wordt ook niet genoemd in het bestreden besluit.
Daarnaast zijn er bij de tweede aanvragen wel objectieve stukken met betrekking tot de feitelijke werkgevers overgelegd, omdat het voor referent en [bedrijfsnaam 2] pas na de eerste aanvragen duidelijk was dat reeds bij de aanvraag moet blijken bij welke specifieke feitelijke werkgever(s) de betreffende vreemdeling te werk wordt gesteld. Dit lijkt een nieuwe werkwijze van verweerder. Het is in strijd met het vertrouwens- en rechtzekerheidsbeginsel dat dit achteraf wordt tegengeworpen, terwijl eerdere aanvragen wel zijn geaccepteerd en verlengd.
Daarnaast is er geen sprake van illegale tewerkstelling, zoals verboden onder artikel 2 van Pro de Wav. Artikel 7 van Pro de Wav bevat daarbij geen weigeringsgrond voor een tewerkstellingsvergunning of GVVA. In het UWV-advies en in het bestreden besluit is niet gereageerd op de gronden van bezwaar hierover, dat is in strijd met de motiveringsplicht.
Ook valt niet in te zien waarom de (voorlopige) ingangsdatum op de conceptarbeidsovereenkomsten bepalend zou zijn voor de loonbetaling in plaats van de daadwerkelijke startdatum van de werkzaamheden.
Daarnaast is het loon bij voorafgaande aanvragen vanaf de ingangsdatum van de arbeidsovereenkomst en de werkzaamheden telkens over een periode van ten hoogste een maand uitbetaald.
Verweerder gaat daarbij in het bestreden besluit ook onvoldoende in op de belangen van referent en de Nederlandse staat bij het opvullen van vacatures in de zorg.
Verweerder had de aanvraag moeten toewijzen op grond van artikel 3.31, vijfde lid, van het Vb. Verweerders opvatting dat dat artikel kortgezegd alleen zeer restrictief als vangnet kan worden toegepast, maakt het vijfde lid een dode letter.
Tot slot is sprake van schending van de hoorplicht.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Procesbelang
5. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres procesbelang bij deze procedure, ondanks dat haar latere aanvraag voor een GVVA is ingewilligd. Op zitting heeft de gemachtigde van eiseres aangevoerd dat eiseres procesbelang heeft vanwege een eventuele vergoeding van de schade die eiseres en/of referent hebben geleden doordat zij pas later feitelijk kon gaan werken. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat de aanvraag in deze procedure ook een andere ingangsdatum heeft dan de al verleende vergunning, waardoor eiseres in een gunstigere positie zou kunnen komen door het beroep en dus om die reden procesbelang heeft. [6] Het beroep is ontvankelijk, de rechtbank zal het beroep hierna inhoudelijk beoordelen.
Beoordeling van het beroep
6. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is, eiseres en referent krijgen dus geen gelijk. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
De reactie van 18 april 2025
7. Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat de reactie van de gemachtigde van eiseres van 18 april 2025 niet op deze zaak ziet en dus niet in de besluitvorming moest worden meegenomen. Verweerder wijst er terecht op dat in de onderhavige zaak geen nadere vragen zijn gesteld, maar dat deze vragen in het kader van twee andere aanvragen van referent zijn gesteld.
Het UWV-advies
8. Als verweerder een deskundigenadvies betrekt bij zijn besluit, moet hij ingevolge artikelen 3:2 en 3:9 van de Awb nagaan of dit advies zorgvuldig tot stand is gekomen en dat de inhoud inzichtelijk en concludent is. Indien verweerder heeft voldaan aan deze op hem rustende vergewisplicht, kan een vreemdeling de uitkomst van dat advies slechts succesvol bestrijden door een andersluidend deskundigenadvies over te leggen. [7]
8.1.
Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het UWV-advies zorgvuldig tot stand is gekomen en dat het naar inhoud inzichtelijk en concludent is. Verweerder heeft er ook op kunnen wijzen dat het UWV alle overgelegde informatie in de totstandkoming van het advies heeft betrokken. Ook heeft eiseres geen contra expertise laten uitvoeren, waardoor verweerder van het UWV advies heeft mogen uitgaan.
Aanvang loonbetalingsverplichting en maandelijkse betaling van het loon
9. Volgens artikel 7, eerste lid, van de Wav en paragraaf 7.1 Ruwav [8] dient de werkgever zich vanaf de ingangsdatum van de GVVA te houden aan de beperkingen en/of voorschriften waaronder de vergunning is verstrekt. De werkgever is gehouden om vanaf de ingangsdatum van de GVVA en gedurende de gehele geldigheidsduur van de tewerkstellingsvergunning loon te betalen aan de vreemdeling. Ook is de werkgever op basis van artikel 11a van de Wav gehouden om gedurende de geldigheidsduur van de eerder verkregen vergunning elke maand – in geval van referent is in afwijking daarvan loonbetaling per vier weken overeengekomen – het volledig overeengekomen loon uit te betalen aan de vreemdeling. [9] Verweerder kan een gecombineerde vergunning weigeren indien een beperking waaronder een eerdere vergunning is verleend niet in acht wordt genomen of indien een daaraan verbonden voorschrift niet wordt nageleefd. [10]
9.1.
Verweerder heeft op goede gronden geconcludeerd dat de werkgever (referent) bij de eerder afgegeven vergunningen niet het loon vanaf de ingangsdatum van de GVVA aan deze vreemdelingen heeft betaald. De ingangsdatum van de eerste loonbetaling aan de vreemdelingen verschilt van enkele weken tot maanden na de ingangsdatum van de GVVA, zoals ook blijkt uit het overzicht van Suwinet zoals overgelegd in bijlage 1 bij het verweerschrift van verweerder. Verweerder heeft zich eveneens op basis van de controle in Suwinet op het standpunt mogen stellen dat referent bij de eerder verleende vergunningen het loon niet consistent over een periode van ten hoogste vier weken aan de vreemdelingen heeft uitbetaald, omdat de eerste betalingen een langere periode uitbleven.
9.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de belangenafweging in dit kader in het nadeel van referent mogen laten uitvallen. Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het belang van eiseres om vanaf de ingangsdatum van de GVVA het correcte salaris te ontvangen zwaarder weegt dan de belangen van referent. Dat eiseres na haar aankomst in Nederland het verblijfsdocument moet ophalen, zich moet registreren in de gemeente, een BSN-nummer, VOG- en VIG-verklaring moet verkrijgen en de AKV-toetsen moet doen, heeft verweerder voor rekening en risico van referent mogen achten. Verweerder heeft hieromtrent terecht overwogen dat de vreemdeling naar Nederland is gekomen om alhier werkzaamheden te verrichten en vanaf de dag van aankomst afhankelijk is van het bij referent te verdienen salaris om in het levensonderhoud te voorzien. Het belang van de vreemdeling om vanaf de ingangsdatum van de GVVA het correcte salaris te ontvangen heeft verweerder zwaarder mogen laten wegen dan het belang van referent dat hij salaris moet betalen terwijl nog geen werkzaamheden worden uitgevoerd.
9.3.
Verweerder heeft er daarbij op kunnen wijzen dat referent zijn standpunt op zitting dat eiseres bij aankomst in Nederland woonruimte krijgt en dat er in haar levensonderhoud wordt voorzien, niet heeft onderbouwd en bovendien merkt verweerder terecht op dat dit de verplichting loon te betalen vanaf de ingangsdatum van de GVVA niet zou wegnemen.
9.4.
Ten aanzien van de stelling van eiser dat hij pas een betalingsplicht heeft nadat de opschortende voorwaarden zijn vervuld, heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat deze arbeidsrechtelijke bepaling ziet op een civielrechtelijke relatie tussen partijen onderling. In deze bestuursrechtelijke procedure is van belang of referent de bepalingen in de Wav nakomt.
9.5.
Kortom, referent heeft in het verleden niet voldaan aan de voorwaarden die gelden voor de eerder verleende vergunningen, zoals de loonbetalingsverplichting. Op basis daarvan heeft verweerder de aanvraag voor een GVVA mogen weigeren. [11]
Artikel 3.31, vijfde lid, van het Vb
10. In paragrafen B5/2.1.1 en B5/2.1.2 Vc is omschreven in welke gevallen toepassing wordt gegeven aan artikel 3.31, vijfde lid van het Vb. Verweerder heeft zich dus op het standpunt kunnen stellen dat aan artikel 3:31, vijfde lid, van het Vb alleen toepassing wordt gegeven in restrictieve gevallen die binnen de grenzen van beleid en regelgeving vallen. Verweerder heeft mogen concluderen dat gesteld, noch gebleken is dat er sprake is van één van deze de in paragrafen B5/2.1.1 en B5/2.1.2 Vc genoemde gevallen. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat artikel 3.31, vijfde lid, Vb bedoeld is een GVVA te verlenen indien er sprake is van één van de door eiseres genoemde omstandigheden, zoals het belang van de vreemdelingen om hier arbeid te kunnen verrichten, het belang van de Nederlandse overheid bij het tegengaan van tekorten in de zorg, het belang van referent dat zij haar onderneming die zich bezig houdt met de bemiddeling ten aanzien van te verrichten arbeid kan voortzetten, het belang van de feitelijke werkgevers dat de openstaande functies worden vervuld. Deze belangen worden betrokken bij de belangenafweging in het kader van artikel 3.31, eerste en vierde lid, Vb. Het vijfde lid van artikel 3.31 van het Vb voorziet in andere gevallen dan genoemd in deze leden en wordt verder ingevuld door de gevallen benoemd in B5/2.1.1 Vc.
Vertrouwensbeginsel
11. Eiseres doet een beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel en stelt dat er een stringentere toets geldt dan voorheen, omdat aanvragen met meerdere (mogelijke) feitelijke werkgevers alsook meerdere locaties van die feitelijk werkgevers voorheen wel zijn ingewilligd. Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting en daartoe na de zitting in de gelegenheid gesteld heeft verweerder erkend dat vóór 2023 bij de aanvragen om een GVVA niet werd gevraagd naar de feitelijke werkgevers. Maar verweerder stelt zich op het standpunt dat dit een ambtelijke misslag betreft en dat het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat verweerder gehouden is een eerder gemaakte fout te herhalen.
11.1.
Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. [12]
Stap 1 en 2
11.2.
De rechtbank stelt vast eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder vóór 2023 GVVA’s heeft verleend, terwijl nog niet vaststond wie de feitelijke werkgever zou zijn. Verweerder heeft dit ook erkend. Hiermee is sprake van uitlatingen die kunnen worden toegerekend aan verweerder, waaruit eiseres in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat verweerder GVVA’s verleent, ook als nog onduidelijk is wie de feitelijke werkgever is. Er wordt dan ook voldaan aan stap 1 en 2 van het door de Afdeling geformuleerde stappenplan in de uitspraak van 29 mei 2019.
Stap 3
11.3.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2012 [13] volgt dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. De belangenafweging is stap 3 in het stappenplan.
11.4.
De rechtbank is van oordeel dat de belangenafweging in het nadeel van eiseres uitvalt. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat hoewel een vreemdeling bij meerdere feitelijke werkgevers te werk gesteld kan worden, voorafgaande aan de indiening van de aanvraag wel duidelijk moet zijn waar de vreemdeling feitelijk komt te werken. De GVVA wordt immers verstrekt voor die specifieke vacature waarvoor de werkgever geen prioriteitgenietend aanbod kan vinden. Om deze arbeidsmarkttoets te kunnen doen, is het voor verweerder dan ook noodzakelijk te weten wie de feitelijke werkgever van de vreemdeling is. Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest om op de vergunning meerdere
mogelijkefeitelijke werkgevers te vermelden met als doel het voorkomen van een nieuwe aanvraag mocht na aanvang van de werkzaamheden blijken dat er geen match is tussen de werkgever en de vreemdeling. Telkens als de vreemdeling gaat werken bij een nieuwe (feitelijke) werkgever dient door de werkgever een nieuwe aanvraag te worden ingediend zodat opnieuw een arbeidsmarkttoets kan plaatsvinden.
Hoewel er sprake lijkt te zijn geweest van een vaste gedragslijn in het verleden, is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken van ‘consistent en doordacht bestuursbeleid’. Uit de verklaring van verweerder blijkt immers dat er sprake is geweest van een omissie, die nu is hersteld. Het UWV heeft er in het verleden dus niet
welbewustgekozen om te vragen naar de feitelijke werkgever(s). Op het aanvraagformulier wordt nu echter wel gevraagd naar de gegevens van de werkgever en de standplaats van de vreemdeling. De rechtbank is van oordeel dat het belang van het doel van de WAV zwaarder weegt dan het gerechtvaardigd vertrouwen van eiseres. Gelet hierop slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet.
mogelijkefeitelijke werkgevers te vermelden met als doel het voorkomen van een nieuwe aanvraag mocht na aanvang van de werkzaamheden blijken dat er geen match is tussen de werkgever en de vreemdeling. Telkens als de vreemdeling gaat werken bij een nieuwe (feitelijke) werkgever dient door de werkgever een nieuwe aanvraag te worden ingediend zodat opnieuw een arbeidsmarkttoets kan plaatsvinden.
Hoewel er sprake lijkt te zijn geweest van een vaste gedragslijn in het verleden, is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken van ‘consistent en doordacht bestuursbeleid’. Uit de verklaring van verweerder blijkt immers dat er sprake is geweest van een omissie, die nu is hersteld. Het UWV heeft er in het verleden dus niet
welbewustgekozen om te vragen naar de feitelijke werkgever(s). Op het aanvraagformulier wordt nu echter wel gevraagd naar de gegevens van de werkgever en de standplaats van de vreemdeling. De rechtbank is van oordeel dat het belang van het doel van de WAV zwaarder weegt dan het gerechtvaardigd vertrouwen van eiseres. Gelet hierop slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet.
Hoorplicht
12. De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiseres niet had hoeven horen. De hoogste bestuursrechter heeft overwogen dat het horen in bezwaar een essentieel onderdeel is van de bezwaarschriftenprocedure en dat de vreemdeling in beginsel wordt gehoord. Verweerder mag slechts van horen afzien als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gronden van bezwaar niet tot een ander besluit kunnen leiden. [14] Gelet op de motivering van het besluit en op hetgeen door eiseres is aangevoerd in de bezwaarfase, heeft verweerder kunnen vaststellen dat er redelijkerwijs geen twijfel bestond dat het bezwaar ongegrond was. Verweerder heeft uit de e-mailwisseling met de gemachtigde van eiseres mogen afleiden dat eiseres niet mondeling gehoord wilde worden. In de e-mail van 16 juni 2025 aan de gemachtigde van eiseres heeft verweerder gevraagd of er behoefte bestond om gehoord te worden. De gemachtigde heeft daarop geantwoord dat hij graag schriftelijk reageert als er vragen of onduidelijkheden zijn. Bovendien heeft verweerder daarbij mogen betrekken dat de gemachtigde van eiseres in reactie daarop per mail van 17 juni 2025 op de hoogte is gesteld van het feit dat verweerder aanneemt dat eiseres afziet van het recht om gehoord te worden in bezwaar. Verweerder merkt terecht op dat als eiseres desondanks toch gehoord had willen worden, het op haar weg had gelegen om dat alsnog aan te geven. Verweerder heeft daarom van het horen in de bezwaarfase mogen afzien.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. de Wit, rechter, in aanwezigheid van
mr. L.W.H. Schippers, griffier.
De beslissing is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.