Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 24/10036, SGR 24/10039, SGR 24/10041 en SGR 24/10042
uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 januari 2025 in de zaken tussen
[verzoeker], uit [woonplaats], verzoeker
(gemachtigden: mr. M.F. van Gestel en mr. M.J. de Haas),
en
de staatssecretaris van Defensie, verweerder
(gemachtigde: mr. C.E. Lamberti).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op de beroepen en de verzoeken om een voorlopige voorziening van verzoeker.
1.1.
Bij besluit van 20 december 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder na bezwaar van verzoeker het besluit van 2 augustus 2024 tot vaststelling van een ambtsbericht [1] gehandhaafd. Verzoeker heeft beroep ingesteld tegen dit bestreden besluit (SGR 24/10036). Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (SGR 24/10039).
1.2.
Bij afzonderlijk besluit van 20 december 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder na bezwaar van verzoeker het e-mailbericht van 8 oktober 2024 gehandhaafd. In deze e-mail is meegedeeld dat de met verzoeker gemaakte afspraken over de plaatsing op de functie van Hoofd Opleidingseenheid Speciale Operaties (de functie) en bevordering in maart 2025, zoals vastgelegd in het Persoonlijk Ontwikkelingsplan (POP), komen te vervallen als gevolg van het negatief ambtsbericht. [2] Verzoeker heeft beroep ingesteld tegen dit bestreden besluit (SGR 24/10041). Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (SGR 24/10042).
1.3.
Verweerder heeft voor beide verzoeken een verweerschrift ingediend. De functie is inmiddels vacant gesteld. Verweerder heeft de functietoewijzing opgeschort tot en met
10 januari 2025.
1.4.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 9 januari 2025 gelijktijdig op zitting behandeld. Verzoeker is, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van verweerder en [naam] en de gemachtigden van verzoeker, waarbij gemachtigde De Haas heeft deelgenomen middels een beeldverbinding.
1.5.
De voorzieningenrechter heeft aan het einde van de zitting - na een schorsing - een ordemaatregel getroffen, in die zin dat de vulling van de functie wordt opgeschort tot de datum van haar uitspraak. Deze datum is bepaald op twee weken na de zitting.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
2. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeker in deze zaken voldoende spoedeisend belang heeft. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om in deze zaken met toepassing van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tevens uitspraak te doen op de beroepen van verzoeker.
Waar gaan deze zaken over?
2.1.
Verzoeker is aangesteld in FPS Fase 3 en is geplaatst bij het Korps Mariniers.
Op 16 oktober 2023 heeft een loopbaangesprek met verzoeker, destijds adjudant-onderofficier der mariniers algemeen (AOOMARNALG), plaatsgevonden waarna een persoonlijk ontwikkelplan (POP) is vastgesteld. Hierin is opgenomen dat verzoeker in januari 2024 een functie toegewezen krijgt en wordt bevorderd tot eerste luitenant der mariniers (ELNTMARS). Voorts is in het POP de afspraak vermeld dat verzoeker per
30 april 2025 zal worden geplaatst op de functie Hoofd Opleidingseenheid Speciale Operaties (Hfd Oe specOps) tot zijn FLO per 1 januari 2028, met bevordering tot de rang van kapitein der mariniers (KAPTMARNS).
2.2.
Naar aanleiding van onderzoek naar mogelijk onterecht ingediende declaraties van het persoonlijk opleidingsbudget (POB) [3] voor barbecues van militairen bij de Koninklijke Landmacht is door verweerder besloten om ook onderzoek te verrichten naar declaraties van militairen bij de Koninklijke Marine. Er zijn binnen het CZSK [4] 83 dossiers onderzocht vanwege deze kwestie. In 58 zaken hebben defensiemedewerkers toegegeven dat zij geen of deels een workshop hebben gevolgd, maar wel een barbecue hebben ontvangen. Daarnaast hebben 17 medewerkers aangegeven dat zij een workshop hebben gevolgd en ook een barbecue hebben ontvangen. Een deel van die groep heeft aangegeven dat de barbecue onder het workshopbedrag viel, een ander deel heeft aangegeven dat de barbecue met eigen geld is aangeschaft. Verzoeker valt onder de laatste categorie. Verzoeker is op 1 december 2023 over de kwestie gehoord.
2.3.
Bij besluit van 2 augustus 2024 is het voorgenomen negatief ambtsbericht van
6 mei 2024, na bedenkingen van verzoeker van 30 juni 2024, vastgesteld. De reden voor het opleggen van het ambtsbericht is dat het volgens verweerder voldoende aannemelijk is dat verzoeker misbruik heeft gemaakt van zijn POB door daarvan (mede) een barbecue aan te schaffen en daarvan geen melding te maken. Duurzame ondersteunende goederen die tijdens en na een opleiding een hoge waarde houden voor privégebruik, komen niet voor vergoeding in aanmerking. Verweerder wijst verder op de Gedragscode en de Gedragsregels [5] en dat verzoeker door zijn gedragingen niet in lijn met deze regels heeft gehandeld. Met het bestreden besluit heeft verweerder dit ambtsbericht gehandhaafd.
2.4.
Bij e-mailbericht van 8 oktober 2024 heeft de functietoewijzer (FTW) verzoeker meegedeeld dat de gemaakte afspraken over de plaatsing op de functie en bevordering in maart 2025, zoals vastgelegd in het POP, komen te vervallen als gevolg van het negatief ambtsbericht. Met het bestreden besluit heeft verweerder dit gehandhaafd.
Het beroep tegen het ambtsbericht
3. Verzoeker stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte aan hem een ambtsbericht heeft opgelegd. Hij heeft in de weekenden van 14 en 15 november 2020, 19 en 20 december 2020 en 9 en 10 januari 2021 een barbecueworkshop gevolgd bij cursusaanbieder Pure Passie en heeft daarvoor een bedrag van € 1.900,- moeten betalen. Dit is ook het bedrag dat hij heeft gedeclareerd. Daarnaast heeft hij met eigen geld van dezelfde cursusaanbieder een Green Egg Large gekocht voor € 700,- in contant geld. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft verzoeker een verklaring overgelegd van de aanbieder en de deelnemers van de workshop, ondertekend in juli en augustus 2024, een aantal foto’s en dienstreisdeclaraties overeenkomstig de cursusdata. Daarnaast meent verzoeker dat, nog afgezien van de vraag of de geldende regels bij hem bekend waren, dat dit niet van belang is voor de beoordeling van zijn declaratie. In de regels staat immers niet dat gedurende een cursus geen goederen met privévermogen mogen worden aangeschaft. Verzoeker blijft erbij dat hij geen misbruik heeft gemaakt van zijn POB.
Het oordeel van de voorzieningenrechter
5. Een ambtsbericht vormt een door verweerder vastgesteld gegeven waaraan zelfstandige rechtspositionele betekenis toekomt en dit is volgens rechtspraak een besluit in de zin van de Awb [6] . Bezien moet worden of het ambtsbericht op een feitelijk voldoende onderbouwde grondslag berust en inzicht bestaat in de omstandigheden waaronder de verweten gedragingen van de militair hebben plaatsgevonden. [7]
5.1.
Verweerder heeft in het voorgenomen ambtsbericht van 6 mei 2024, dat nadien is vastgesteld, vermeld dat verzoeker op de hoogte had moeten en kunnen zijn van de geldende procedures omtrent het opleidingsbudget van artikel 16bis van het AMAR. [8] Begin 2019 is een nieuwsbericht op Selfservice gezet, waarin is aangegeven dat duurzame ondersteunende goederen die tijdens en na de opleiding een hoge waarde houden voor privégebruik, niet voor vergoeding in aanmerking komen. Dit is ook aangegeven in de invulinstructie van de declaratie. Verweerder heeft een printscreen overgelegd van de verklaring die bij de digitale indiening van de declaratie verschijnt, waarin dit is vermeld en waarop de betrokkene een optie ‘akkoord’ of ‘annuleer’ moet kiezen. Verweerder heeft voorts het stuk “Verruiming opleidingsvoorzieningen Militairen” van 17 januari 2019 overgelegd, waarin een toelichting is opgenomen met betrekking tot duurzame ondersteunende goederen.
5.2.
Verzoeker heeft het voorgaande niet betwist. Bovendien is niet in geschil dat een barbecue vanuit het POB niet voor vergoeding in aanmerking komt. De voorzieningenrechter is, anders dan verzoeker, van oordeel dat, nu het hier gaat om een workshop die is gevolgd op kosten van verweerder, de geldende regeling wel van belang voor het beoordelen van de declaratie van verzoeker. Daarnaast stelt de voorzieningenrechter vast dat verzoeker tijdens het gehoor op 1 december 2023 heeft verklaard dat hij zelf geen navraag heeft gedaan naar de regels omtrent het POB. De voorzieningenrechter overweegt dat het op de weg van verzoeker had gelegen om zich daarover te informeren. Verzoeker had dus op de hoogte kunnen - en op het moment van declareren op de hoogte moeten - zijn van de geldende regeling.
6. De vraag die de voorzieningenrechter voorts moet beantwoorden is of verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat verzoeker misbruik heeft gemaakt van zijn POB door daarvan een Green Egg Large aan te schaffen en hiervan geen melding te maken.
6.1.
De voorzieningenrechter beantwoord deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt. Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat het door verzoeker gedeclareerde bedrag van € 1.900,- voor een barbecueworkshop van 6 dagen niet in verhouding staat tot het gangbare bedrag voor een dergelijke cursus. Volgens de website van de aanbieder kost een Green Egg workshop tegenwoordig € 130,- per dag wat neerkomt op € 780,- voor 6 dagen. Dat het een cursus op maat was en daardoor duurder zou zijn, zoals door verzoeker gesteld, is op geen enkele wijze onderbouwd. Een andere verklaring voor een verschil van ruim € 1.100 heeft verzoeker niet gegeven. Ook het standpunt van verzoeker dat hij een Green Egg Large voor € 700,- heeft aangeschaft heeft verweerder niet aannemelijk mogen achten. Verweerder heeft een offerte van de aanbieder overgelegd, waaruit blijkt dat een Green Egg Large werd aangeboden voor € 1.833,-. Ook op internet worden dit soort barbecues voor minimaal deze prijs aangeboden. Verzoeker heeft, ondanks het verzoek daartoe, geen aannemelijke verklaring gegeven voor het verschil van ruim
€ 1.100,-. De eerst op zitting gegeven verklaring dat de barbecue voor de inkoopprijs werd aangeboden acht de voorzieningenrechter, gelet op het ontbreken van enige onderbouwing daarvan, niet aannemelijk. Daarnaast heeft verweerder het opmerkelijk mogen vinden dat er geen aankoop- of garantiebewijs van de door hem aangeschafte barbecue is overgelegd. Gelet op deze omstandigheden hoefde verweerder aan de door de aanbieder en deelnemers ondertekende verklaring, waarin slechts is vermeld dat een Kamado barbecue tegen een gereduceerde prijs kon worden aangeboden en dat dit in geen enkel opzicht verband houdt met de kosten van de masterclass, geen doorslaggevende betekenis toe te kennen. Ook aan de door verzoeker overgelegde ongedateerde foto’s en de reisdeclaraties, hoefde verweerder geen doorgevende betekenis toe te kennen. Het is immers niet onaannemelijk dat verzoeker de barbecueworkshop zoals gesteld heeft gevolgd en daarnaast de barbecue (deels) heeft verkregen uit het gedeclareerde bedrag. Temeer nu het verschil van ruim € 1.100,- tussen het gedeclareerde bedrag en de aannemelijke kosten van een 6-daagse barbecueworkshop, overeenkomt met het verschil tussen het gestelde betaalde bedrag voor de barbecue en de marktprijs van een dergelijke barbecue.
6.2.
De voorzieningenrechter is, gelet op het vorenstaande, van oordeel dat het aannemelijk is dat verzoeker misbruik heeft gemaakt van zijn POB door daarvan (deels) een Green Egg Large aan te schaffen en hiervan geen melding te maken. Verweerder heeft de wijze waarop verzoeker in dit kader heeft gedeclareerd als laakbaar gedrag mogen beschouwen en niet in lijn met de Gedragscode en de Gedragsregels. Het ambtsbericht berust op een feitelijk voldoende onderbouwde grondslag en er is voldoende inzicht in de omstandigheden waaronder de verweten gedraging heeft plaatsgevonden.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep (SGR 24/10036) is ongegrond. Hetgeen overigens is aangevoerd tegen het ambtsbericht kan hier niet aan afdoen. Gelet op de uitspraak in de hoofdzaak, bestaat geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening (SGR 24/10039). Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht in deze procedures bestaat geen aanleiding.
Het beroep tegen de intrekking van de POP-afspraken
8. Verzoeker stelt dat hij recht heeft op nakoming van de loopbaanafspraken zoals die zijn opgenomen in het POP en dat de functie niet aan een ander mag worden toegewezen. De POP-afspraken zijn harde afspraken en zijn bindend voor verweerder. Van de afspraken kan, ook nu later een negatief ambtsbericht is opgelegd, niet worden afgeweken. Door de POP-afspraken te ontbinden wordt gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Temeer nu in januari 2024 uitvoering te geven aan de POP-afspraken door verzoeker te plaatsen en te bevorderen, terwijl toen reeds duidelijk was dat hij de barbecuecursus had gevolgd. Zelfs wanneer aangenomen wordt dat van bindende afspraken mag worden afgeweken, dan kan dit niet op basis van een negatief ambtsbericht. Deze mag slechts worden meegenomen bij nog te nemen rechtspositionele besluiten. De afspraken in het POP zijn rechtspositioneel bindende afspraken, gemaakt vóórdat het negatief ambtsbericht is opgelegd. Het ambtsbericht heeft geen terugwerkende kracht en kan derhalve niet een bindend rechtspositioneel besluit ontbinden. Ook is sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel nu er sprake is van een ondubbelzinnige toezegging door verweerder. Tot slot stelt verzoeker zich op het standpunt dat het ontbinden van de POP-afspraken in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
Het oordeel van de voorzieningenrechter
8.1.
In de Nota van Toelichting bij artikel 28a van het AMAR [9] is vermeld dat het bindende karakter van de loopbaanafspraken in het POP de directe chef verplicht tot het realiseren daarvan. De in het loopbaangesprek gemaakte afspraken kunnen op zich leiden tot besluiten in de zin van de Awb. In het POP van verzoeker is zonder voorbehoud vermeld dat hij op de functie wordt geplaatst en bevorderd. Echter is ook vermeld dat, ondanks dat dit een harde afspraak is, het belangrijk is dat verzoeker zijn belangstelling voor de functie kenbaar maakt in de vacaturebank. Hieruit kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter worden afgeleid dat nog een besluit tot functietoewijzing en bevordering moet worden genomen ter uitvoering van de gemaakte afspraken en dat daarbij het ambtsbericht nog kan worden meegenomen. Van strijd met het rechtzekerheidsbeginsel is aldus geen sprake. Met het gehandhaafde e-mailbericht van 8 oktober 2024 zijn de bindende afspraken ontbonden als gevolg van het ambtsbericht. Dit heeft voor verzoeker direct tot gevolg dat de toewijzing van de functie per maart 2025 met een bevordering wordt geweigerd. De selectieprocedure voor de functie is reeds voortgezet met andere kandidaten, waardoor verzoeker rechtstreeks in een rechtspositioneel belang wordt getroffen. Daarmee is sprake van een met een besluit gelijk te stellen andere handeling jegens een ambtenaar, zoals bepaald in artikel 8:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. [10]
8.2.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is geen sprake van schending van het vertrouwensbeginsel. Volgens vaste rechtspraak [11] is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan.
Voor zover verzoeker erop heeft gewezen dat hij in januari 2024 wel een functie toegewezen heeft gekregen met daarbij een bevordering, heeft verweerder afdoende toegelicht dat de op dat moment voorhanden zijnde informatie geen zwaarwegend dienstbelang vormde om dit niet door te laten gaan. Er was op dat moment nog geen ambtsbericht aan de orde en nu wel.
8.3.
Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat er in het POP weliswaar ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan, maar dat gelet op het negatieve ambtsbericht, het nakomen van deze toezegging niet meer opweegt tegen het algemeen belang deze toezeggingen niet meer na te komen. De voorzieningenrechter volgt verweerder hierin en overweegt dat er, door het opleggen van een negatief ambtsbericht, sprake is van een veranderende situatie dan ten tijde van het POP. Verweerder mocht, gelet op de inhoud van het negatieve ambtsbericht, het algemeen belang, namelijk het toewijzen van de functie aan een geschikte kandidaat, zwaarder wegen dan het persoonlijke belang van verzoeker.
8.4.
Op grond van artikel 28a, zevende lid, van het AMAR kan een zwaarwegend dienstbelang zich verzetten tegen uitvoering van de gemaakte afspraken, in dit geval de besluitvorming terzake de functietoewijzing en bevordering. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het negatief ambtsbericht in dit geval een zwaarwegend dienstbelang oplevert. Verweerder heeft afdoende gemotiveerd dat dat toewijzing van de functie niet aan de orde kan zijn. De reden is dat verzoeker dan leidinggevende zal worden een cluster waarin een aantal personen werkzaam zijn die eveneens een ambtsbericht opgelegd hebben gekregen in verband met het declareren van de barbecueworkshop. Toewijzing van de functie aan verzoeker zal dan een onwenselijke uitstraling hebben. Daarnaast mag verweerder, gelet op de leidinggevende taken die behoren bij de functie, hoge eisen stellen aan diegene die deze functie uitoefent, temeer nu de functie ziet op het leidinggeven aan een opleidingscluster met een specifiek karakter zoals door verweerder ter zitting is toegelicht. Ondanks dat verzoeker altijd goed heeft gefunctioneerd en het feit dat hij twee jaar langer moet dienen in een niet geambieerde functie in plaats van met FLO te gaan, heeft verweerder, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, meer gewicht mogen toekennen aan het dienstbelang. Het intrekken van de POP-afspraken is dan ook niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep (SGR 24/10041) is ongegrond. Het geen overigens is aangevoerd kan hier niet aan afdoen. Gelet op de uitspraak in de hoofdzaak, bestaat geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening (SGR 24/10042).
Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht in deze procedures bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter
- verklaart de beroepen ongegrond (SGR 24/10036 en SGR 24/10041);
- wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af (SGR 24/10039 en
SGR 10042).
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.C. Laagland, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van A.J. van Rossum, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op
23 januari 2025.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Tegen de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening staat geen hoger beroep of verzet open.