Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/6914
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2025 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. M.B. de Jong),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg
(gemachtigden: D. van Berlo en P. Heinen).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de heer Marskamp namens Unibail-Rodamco-Westfield (belanghebbende).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eisers om tegemoetkoming in planschade. Eisers hebben de aanvraag om tegemoetkoming in planschade ingediend omdat zij vinden dat hun woning minder waard is geworden door inwerkingtreding van het bestemmingsplan dat de realisatie van het winkelcentrum ‘Westfield Mall of the Netherlands’ mogelijk heeft gemaakt. Eisers zijn het niet eens met de afwijzing van de aanvraag en voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Zij vinden dat de toename van de verkeersintensiteit als gevolg van de realisatie van het winkelcentrum onvoldoende is betrokken bij de planvergelijking en schadebegroting, dat bij de verschillende schadefactoren had moeten worden aangegeven in welke mate er sprake is van een planologische verslechtering en dat verkeerde drempel voor het normaal maatschappelijk risico is toegepast omdat de ontwikkeling niet past in een langdurig planologisch beleid. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Eisers krijgen dus gelijk en het beroep is daarom gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eisers hebben een aanvraag ingediend voor tegemoetkoming in planschade. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 27 september 2023 afgewezen. Met het bestreden besluit van 10 juli 2024 op het bezwaar van eisers is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2.1.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben aanvullende stukken ingediend.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers en hun gemachtigde, de gemachtigden van het college en de gemachtigde van belanghebbende.
Beoordeling door de rechtbank
Het bestreden besluit
3. Eisers wonen aan de [adres] . Zij wonen tegenover het winkelcentrum ‘Westfield Mall of the Netherlands’. Voorheen bevond zich op de plek van dit winkelcentrum het (kleinere) winkelcentrum Leidsenhage. Op 14 juni 2021 hebben eisers een verzoek om tegemoetkoming in planschade ingediend omdat zij stellen schade te ondervinden in de vorm van waardevermindering van hun woning door de wijziging van het planologisch regime waarmee het mogelijk is gemaakt om het nieuwe winkelcentrum te realiseren. Het planologisch regime is gewijzigd door de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Leidsenhage” op 15 september 2015. Dit bestemmingsplan is op 13 juli 2016 onherroepelijk geworden.
3.1.
Het college heeft voor de beoordeling van het planschadeverzoek de Johan van Oldenbarnevelt Stichting (JvOS) ingeschakeld. De JvOS heeft een vergelijking gemaakt tussen de oude bestemmingsplannen “Leidsenhage 1997” en “Nieuw Essesteijn” en het nieuwe bestemmingsplan “Leidsenhage”. De JvOS concludeert in het planschaderapport van 22 juni 2023 dat de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime planologisch nadeel met zich meebrengt voor eisers. Dit nadeel bestaat volgens de JvOS uit uitzichtvermindering vanwege een hogere toegelaten bouwhoogte, enig verkeers- en geluidsoverlast en een negatief gewijzigde situeringswaarde van de woning. Volgens JvOS leidt het planologisch nadeel tot een waardevermindering van de woning van circa vijf procent. De woningwaarde is op basis van een door eisers overgelegde taxatie vastgesteld op het moment onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan (€ 425.000,-) en op het moment onmiddellijk daarna (€ 404.000,-). De waardevermindering van de woning wordt dus vastgesteld op € 21.000,-. Volgens de JvOS leidt de planologische verslechtering tot een middelzware planschade in de schaal tot zeven procent. Volgens JvOS is sprake van een normale maatschappelijke ontwikkeling die geheel past in de ruimtelijke structuur van de omgeving en eveneens geheel past in het gevoerde planologische beleid. De JvOS acht daarom een normaal maatschappelijk risico van vijf procent van de oude waarde passend. Omdat zowel de waardevermindering als de drempel voor het normaal maatschappelijk risico vijf procent is, resteert geen toe te kennen tegemoetkoming. De conclusie van de JvOS luidt dat het verzoek om planschade moet worden afgewezen.
3.2.
Eisers hebben een tegenrapport laten opstellen door Langhout & Wiarda. In dit rapport wordt geconcludeerd dat het rapport van de JvOS onvoldoende is gemotiveerd. Bij de verschillende schadefactoren is niet de mate van planologische verslechtering aangegeven. Ook is de planologische vergelijking te kort en slecht controleerbaar. Ook is de conclusie dat sprake is van middelzware schade niet controleerbaar. Volgens Langhout & Wiarde heeft de JvOS ten slotte een te hoge drempel voor het normaal maatschappelijk risico toegepast, omdat de herontwikkeling van het winkelcentrum niet past in een jarenlang gevoerd beleid. De JvOS had daarom een drempel van drie procent moeten toepassen.
3.3.
Het college heeft het advies van de JvOS volledig overgenomen en het planschadeverzoek afgewezen. Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Eisers zijn het hiermee niet eens.
4. De rechtbank beoordeelt de toekenning van de tegemoetkoming in planschade. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
Overgangsrecht
5. Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald. De door eiser in de aanvraag van 14 juni 2021 aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro van toepassing blijft.
Is de toename van verkeer voldoende betrokken bij de planvergelijking en schadebegroting?
6. Eisers ervaren veel verkeersoverlast sinds de opening van het nieuwe winkelcentrum. Zij hebben regelmatig moeite om met de auto hun woning te bereiken, waardoor hun reistijd fors is toegenomen. Ook ervaren eisers geluidsoverlast door de verkeersopstoppingen en vrezen zij voor een verminderde luchtkwaliteit door het verkeer rondom hun woning. Zij stellen zich op het standpunt dat de toename van de verkeersintensiteit en de daaruit voortvloeiende overlast onvoldoende is betrokken bij de planvergelijking en schadebegroting. Volgens eisers heeft de JvOS in het planschaderapport ten onrechte geconcludeerd dat overlast die gepaard gaat met de toename van de verkeersintensiteit ‘beperkt van aard en omvang’ is. Daarbij wordt volgens eisers ten onrechte aangenomen dat het extra verkeer ‘uiteindelijk zal opgaan in het bestaande verkeer, zodat geen extra verkeershinder zal optreden’ en dat, gelet op de reeds hoge verkeersdruk in de oude situatie, een verdere toename niet noodzakelijkerwijs tot meer hinder leidt. Eisers betogen dat deze uitgangspunten en verwachtingen feitelijk onjuist zijn gebleken. Deze stelling baseren zij mede op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [1] waaruit volgt dat sprake is van aanhoudende opstoppingen en verslechterde bereikbaarheid op piekmomenten. Dat deze bevindingen aansluiten bij de ervaringen van eisers en andere omwonenden, volgt volgens eisers ook uit een veelvoud aan nieuwsartikelen over de verkeerssituatie rondom het winkelcentrum.
6.1.
Het college baseert zich in het bestreden besluit op het planschaderapport van de JvOS, waarin is opgenomen dat moet worden aangenomen dat de planologische ontwikkeling zal leiden tot een toename van de verkeersintensiteit. Naar het oordeel van de stichting is deze overlast evenwel beperkt van aard en omvang. Tijdens de zitting bij de rechtbank heeft het college toegelicht dat de overlast die eisers ervaren van tijdelijke aard is, omdat de gemeente van plan is om de verkeerssituatie te verbeteren door onder andere aanpassing van de N14. Ook heeft het college zich tijdens de zitting bij de rechtbank op het standpunt gesteld dat niet valt te concluderen dat de toename van de verkeersintensiteit het gevolg is van het planologisch regime. Op grond van het oude planologisch regime bestond volgens het college al de mogelijkheid tot uitbreiding van het winkelcentrum tot eenzelfde bruto vloeroppervlak. Een uitbreiding van het winkelcentrum op grond van het oude bestemmingsplan had daarom eenzelfde aantal bezoekers kunnen trekken, aldus het college.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat eisers zich terecht op het standpunt stellen dat de toename van de verkeersintensiteit onvoldoende is betrokken bij de planvergelijking. De JvOS baseert zich voor de conclusies over de verkeersintensiteit op een onderzoeksrapport uit 2015 en verkeersmetingen uit 2021. [2] Uit de verkeersmeting uit 2021 bleek een toename van het verkeer. De JvOS neemt in het rapport aan dat deze situatie zich op termijn zou normaliseren, mede door de structurele en tijdelijke verkeersmaatregelen die de gemeente Leidschendam-Voorburg had aangekondigd en omdat de meting uit 2021 tijdens de coronapandemie is gedaan. De verwachting van de JvOS was dat het aantal bezoekers van het winkelcentrum zou afnemen na afloop van de pandemie. Door zich te baseren op een onderzoeksrapport uit 2015 en verouderde verkeersmetingen uit 2021 is de JvOS naar oordeel van de rechtbank uitgegaan van onjuiste uitgangspunten. De aanname dat de verkeerssituatie zich zou normaliseren is immers niet waar gebleken. De voorziene infrastructuurverbetering in de vorm van aanpassing van de N14 is nog niet gerealiseerd en het college ontkent niet dat sprake is van verkeersoverlast. Door een verouderde situatie als uitgangspunt te nemen en de conclusies te baseren op aannames die onjuist zijn gebleken, is het bestreden besluit op dit punt op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen.
6.3.
Daar komt bij dat het college tijdens de zitting bij de rechtbank ten aanzien van de verkeersintensiteit een standpunt heeft ingenomen dat afwijkt van het rapport van de JvOS waarop het bestreden besluit is gebaseerd. In dit rapport staat duidelijk het volgens JvOS aannemelijk is dat de verkeersintensiteit als gevolg van de planologische wijziging is toegenomen. Als het college van mening is dat het rapport op dit punt niet klopt, omdat de maximale planologische mogelijkheden van het oude planologische regime dezelfde verkeersintensiteit had kunnen veroorzaken, had zij dat in het bestreden besluit moeten motiveren.
Is het planschaderapport van de JvOS voldoende gemotiveerd?
7. Op basis van het tegenrapport voeren eisers aan dat het planschaderapport van de JvOS ook gebrekkig is omdat bij de verschillende schadefactoren niet is aangegeven in welke mate sprake is van een planologische verslechtering en hoe deze factoren hebben bijgedragen aan de waardering van de schade als geheel. Volgens eisers had de JvOS inzicht moeten geven in de mate waarin de verschillende schadefactoren bijdragen aan de algehele waardering van de planologische verandering. [3] Volgens eisers heeft de JvOS de waardedaling ten onrechte uitsluitend op een percentage gebaseerd. Volgens eisers volgt uit rechtspraak van de Afdeling dat de percentages slechts kunnen worden gebruikt ter controle van een waardedaling die op basis van een taxatie is vastgesteld. In dit geval is niet duidelijk hoe het percentage van vijf procent tot stand is gekomen en op welke wijze de specifieke schadefactoren zijn gewogen in de totale waardering van de woning. De waardedaling van de woning is daarmee volgens eisers onvoldoende gemotiveerd.
7.1.
Het college stelt dat alle relevante omgevingsaspecten in de door de JvOS gemaakte planologische vergelijking aan de orde zijn gekomen. Het opstellen van een planologische vergelijking is volgens het college geen exacte wetenschap. De kennis, ervaring en intuïtie van de deskundige spelen een rol. Van hem kan niet worden verwacht dat hij elke schadefactor op geld waardeert. De deskundige heeft duidelijk toegelicht welke schadefactoren hij in zijn advies heeft betrokken. Voor de beantwoording van de vraag of eisers schade lijden als gevolg van het nieuwe planologische regime is door de JvOS een beoordeling gemaakt van de redelijkerwijs te verwachten bebouwing en milieubelasting (voor wat betreft verkeersintensiteit, parkeren, geluid, luchtkwaliteit en overige milieugerelateerde aspecten) bij een maximale benutting van de planologische mogelijkheden onder zowel het oude als het nieuwe planologische regime. De JvOS beschrijft beurtelings de planologische verandering en gebruikt daarvoor getallen, afstanden, maatstaven en onderzoeken, passend bij het omgevingsaspect. Op deze manier maakt zij volgens het college inzichtelijk in hoeverre er een verslechtering ten opzichte van de oude situatie heeft plaatsgevonden. Het advies vloeit op een logische wijze voort uit de waardering van de schadefactoren.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat eisers terecht aanvoeren dat de in het planschaderapport gegeven toelichting op de waardevermindering ontoereikend is. Uit de uitspraak waar eisers zich op beroepen, volgt inderdaad dat de kennis, ervaring en intuïtie van de deskundige een rol spelen en dat niet van een deskundige kan worden verlangd dat hij elke schadefactor op geld waardeert. Van een deskundige mag echter wel worden verwacht dat hij in zijn advies rekenschap geeft van de verschillende factoren die hij bij zijn beoordeling heeft betrokken, zodat kan worden nagegaan of er geen factoren zijn die hij ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Naar het oordeel van de rechtbank moet een deskundige enig inzicht geven in de mate waarin verschillende schadefactoren bijdragen aan de algehele waardevermindering. [4]
7.3.
Eisers stellen terecht dat dit inzicht in het planschaderapport van de JvOS ontbreekt. De JvOS heeft in haar rapport enkel geconcludeerd dat sprake is van een planologische verslechtering die als middelzwaar kan worden gekwalificeerd. Hoe de JvOS tot de kwalificatie ‘middelzwaar’ is gekomen, is echter onvoldoende gemotiveerd, omdat niet duidelijk is in welke mate de verschillende schadefactoren hebben bijgedragen aan die kwalificatie. Het enkel benoemen van de schadefactoren is onvoldoende om de conclusie te kunnen trekken dat sprake is van ‘middelzware’ schade. Het rapport is daarom onvoldoende gemotiveerd. Dat betekent dat ook het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd.
Past de ontwikkeling in een jarenlang gevoerd ruimtelijk beleid?
8. Eisers betogen dat in het bestreden besluit ten onrechte is geconcludeerd dat de herontwikkeling van Leidsenhage past binnen een langjarig gevoerd planologisch beleid, zodat de ontwikkeling niet past binnen het normaal maatschappelijk risico. Uit de documenten waar het college zich op baseert volgt volgens eisers dat er voor 2009 geen consistente beleidslijn bestond die de grootschalige herontwikkeling van Leidsenhage tot een regionaal winkelcentrum ondersteunde. Het bestemmingsplan uit 2015 volgt volgens eisers te snel op de beleidsvorming in 2009 om te spreken van een langdurig proces. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat wanneer er geen sprake is van een jarenlang consistent gevoerd beleid, een ontwikkeling niet volledig kan worden aangemerkt als passend binnen het normaal maatschappelijk risico. [5] Volgens eisers had daarom een lagere drempel voor het normaal maatschappelijk risico moeten worden toegepast en had daarmee een hogere tegemoetkoming in planschade moeten worden toegekend.
8.1.
Het college bestrijdt dit standpunt. Volgens het college ligt de vernieuwing en revitalisering van Leidsenhage wel in de lijn der verwachtingen. [6] Het college verwijst naar verschillende beleidsdocumenten die de herontwikkeling van het winkelcentrum mogelijk maakten. Het college wijst op de Toelichting van bestemmingsplan “Leidsenhage” voor een uitgebreide oriëntatie van het provinciaal en gemeentelijk beleid dat ten grondslag ligt van onderhavige herontwikkeling.
8.2.
De rechtbank overweegt dat het college de beantwoording van de vraag of de schade binnen het normaal maatschappelijke risico valt naar behoren moet motiveren. Voor het antwoord op de vraag of de schade binnen het normaal maatschappelijke risico valt, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zich op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze ontwikkeling zich zou voordoen. [7] Bij de beantwoording van de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past. [8] De Afdeling heeft voor het bepalen van de hoogte van de drempel de volgende handvatten gegeven. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, aangewezen. [9]
8.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de ontwikkeling passend is binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerd ruimtelijke beleid. Partijen zijn het er over eens dat in ieder geval sinds 2009 structureel beleid is gevoerd ten aanzien van de ontwikkeling van Leidsenhage tot regionaal winkelcentrum. Dat betekent dat het bestemmingsplan “Leidsenhage” zes jaar nadat de herontwikkeling van het winkelcentrum specifiek in beleidsdocumenten is genoemd in werking is getreden. Dat is naar het oordeel van de rechtbank voldoende om aan te nemen dat de ontwikkeling passend is binnen een gedurende een reeks van jaren gevoerd ruimtelijke beleid. Het college mocht daarom aannemen dat de herontwikkeling past binnen een normaal maatschappelijk risico en hoefde daarvoor geen andere drempel toe te passen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Deskundigenkosten
Deskundigenkosten
9. Eisers hebben het college verzocht om vergoeding van de kosten voor het laten opstellen van de contra-expertise door de Adviesgroep Langhout & Wiarda juristen. Met het bestreden besluit heeft het college dit verzoek afgewezen, omdat het college geen planschade toekent.
10. Het is vaste rechtspraak dat de in verband met een aanvraag gemaakte kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen als geen vergoeding van planschade wordt toegekend. [10] Uit wat is overwogen onder 6.2 en 7.2 volgt dat het beroep van eisers gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Dat betekent dat het college een nieuw besluit zal moeten nemen op het bezwaar van eisers. Als bij dit nieuwe besluit alsnog een tegemoetkoming in planschade wordt toegekend, dan zal het college zich tevens moeten buigen over de vraag of aan eisers een vergoeding wordt toegekend voor de door hen ingeschakelde deskundige.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is gegrond, nu het bestreden besluit gelet op wat onder 6.2 en 7.2 is overwogen niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het college met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
11.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert twee punten op (een punt voor het indienen van het beroepschrift en een punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 907,-), met een wegingsfactor 1. Toegekend wordt in totaal € 1.814,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.814,-;
- draagt het college op het griffierecht van € 187,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M. de Groes, rechter, in aanwezigheid van mr. C.A. van der Meijs, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2025.
De griffier is buiten staat deze
uitspraak mede te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.