Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 23/3402, SGR 23/3616, SGR 23/8573, SGR 24/663, SGR 24/668, SGR 24/669, SGR 25/1059
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 augustus 2025 in de zaken tussen
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, gevestigd in Den Haag, eiser
(gemachtigden: prof. mr. T. Barkhuysen, mr. A.M. Zwanenburg en mr. J.A. Hofman),
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigden: mr. I.M. van der Heijden en mr. S.O. Visch).
Samenvatting
Deze uitspraak gaat over de beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (het college; in de uitspraak aangeduid als: eiser) tegen besluiten van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Deze besluiten betreffen de toekenning van het budget in de vorm van een 'gebundelde uitkering' die is bestemd voor de uitvoering door de gemeente van de Participatiewet (Pw) en aanverwante wetten, in de jaren 2022 tot en met 2024. Tevens betreft de uitspraak de beroepen tegen de afwijzing van de aanvragen om een zogeheten vangnetuitkering voor de jaren 2021 en 2022.
De hoogte van het budget (de gebundelde uitkering) wordt bepaald aan de hand van een verdeelmodel. Het college stelt in deze en in eerdere beroepszaken dat hij structureel te weinig budget van het Rijk ontvangt om alle bijstandstaken uit te voeren, en daardoor over deze periode met een groot tekort blijft zitten. Hij meent primair dat de uitkering in een kostendekkende financiering voor gemeenten zou moeten voorzien. Het verdeelmodel zou in zijn visie buiten toepassing moeten blijven. Het systeem dat is bedacht om tekorten gedeeltelijk te compenseren (de zogeheten vangnetuitkering) biedt volgens het college onvoldoende soelaas.
De rechtbank komt in deze uitspraak (die in het verlengde ligt van de eerdere uitspraak van 9 april 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:5233, die ging over de jaren 2017 tot en met 2021) tot het oordeel dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de gemeente Den Haag nadeel lijdt doordat deze gemeente zich wat betreft enkele specifieke kenmerken onderscheidt van andere grote gemeenten. In het verdeelmodel is daarmee niet voldoende rekening gehouden. Het nadeel dat de gemeente Den Haag waarschijnlijk heeft ondervonden als gevolg van de toepassing van het verdeelmodel is in de periode van 2022 tot en met 2024 echter, anders dan in voorgaande jaren, beperkt gebleven. In het jaar 2024 was zelfs voor het eerst sprake van een klein overschot. Daarom is er volgens de rechtbank geen aanleiding om de regels over de budgettering en het daarop gebaseerde verdeelmodel buiten toepassing te laten. De beroepen worden ongegrond verklaard.
Inleiding en procesverloop
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de hoogte van het aan hem toegekende definitieve budget voor de gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (gebundelde uitkering) voor het jaar 2022, het aan hem toegekende voorlopige en definitieve budget voor de gebundelde uitkering voor de jaren 2023 en 2024 en de afwijzingen van de aanvragen om een zogeheten vangnetuitkering voor de jaren 2021 en 2022.
1.1.
Met de beslissingen op bezwaar van 3 april 2023 (bestreden besluit 1) [1] , van 3 april 2023 (bestreden besluit 2) [2] en van 21 november 2023 (bestreden besluit 3) [3] is de minister, ook na ingediend bezwaar, bij de toegekende gebundelde uitkeringen en de afwijzing van de aanvraag om een vangnetuitkering gebleven.
1.2.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de primaire besluiten van 29 september 2023 (bestreden besluit 4) [4] , van 29 september 2023 (bestreden besluit 5) [5] , van 25 oktober 2023 (bestreden besluit 6) [6] en van 1 oktober 2024 (bestreden besluit 7) [7] . Eiser heeft daarbij de minister verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep overeenkomstig het bepaalde in artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb. De minister heeft met dit verzoek ingestemd.
1.3.
De minister heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften.
1.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 24 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
- namens eiser: de gemachtigden van eiser en [naam 1] ;
- namens de minister: de gemachtigden van de minister, alsmede [naam 2] en [naam 3] .
Totstandkoming van de besluiten
2. De minister heeft bij besluiten van 30 september 2022 en van 29 september 2023 de voorlopige gebundelde uitkeringen voor de jaren 2023 en 2024 vastgesteld. [8] Bij besluiten van 30 september 2022, van 29 september 2023 en van 1 oktober 2024, heeft de minister de definitieve gebundelde uitkeringen voor de jaren 2022 tot en met 2024 vastgesteld. [9] Bij besluiten van 2 november 2022 en van 25 oktober 2023 heeft de minister de aanvragen om een vangnetuitkering voor de jaren 2021 en 2022 afgewezen.
2.1.
De beroepen met reg. nr. SGR 23/3402, SGR 23/3616 en SGR 23/8573 hebben betrekking op de bestreden besluiten 1 tot en met 3, waarmee de minister eisers bezwaren ongegrond heeft verklaard. De beroepen met reg. nr. SGR 24/663, SGR 24/668, SGR 24/669 en SGR 25/1059 zijn rechtstreeks ingesteld tegen de bestreden besluiten 4 tot en met 7.
3. De minister stelt zich in de bestreden besluiten, beknopt weergegeven, op het volgende standpunt. De uitkering die bedoeld is voor de uitvoering van de Participatiewet (Pw) en aanverwante wetten wordt jaarlijks vastgesteld op basis van een bij formele wet vastgesteld macrobudget. Dit budget wordt geacht toereikend te zijn voor de geraamde kosten van uitvoering van bedoelde wetten door alle gemeenten gezamenlijk. Er is geen garantie dat er met de feitelijke uitkering uit het macrobudget ook een feitelijke kostendekking wordt bereikt. Dit is niet in strijd met hogere regelgeving. Het macrobudget wordt voorlopig vastgesteld in de maand september voorafgaand aan het uitvoeringsjaar en definitief vastgesteld in de maand september van het uitvoeringsjaar, zodat met de meest actuele inzichten rekening kan worden gehouden. Bij de verdeling van het macrobudget wordt gebruik gemaakt van een verdeelmodel dat is vastgelegd in het Besluit Participatiewet (Besluit Pw) en de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ (Regeling). Het verdeelmodel is gebaseerd op de kans dat een bepaald type huishouden een beroep doet op bijstand en sluit nauw aan bij het niveau waarop het recht op bijstand werkelijk wordt bepaald. Het model, dat enkel gebruik maakt van objectieve factoren, is na een zorgvuldig proces tot stand gekomen. Vanaf het model 2022 wordt het budget voor loonkostensubsidie verdeeld op basis van realisaties. Verder is het model over 2022 en 2023 zoveel mogelijk gelijk aan het model dat is gehanteerd voor de verdeling van middelen voor 2021. Daarnaast hebben er in 2023 veranderingen in het kenmerk "werken onder niveau" plaatsgevonden, maar eiser heeft niet aannemelijk gemaakt daardoor onevenredig te zijn benadeeld. Er zijn voor gemeenten voldoende mogelijkheden aanwezig om inzicht in de vaststelling van het budget te verkrijgen. Daarom is geen sprake van strijd met het rechtszekerheids-, verdedigings- en motiveringsbeginsel. Volgens de minister is wat betreft de vaststelling van het definitieve budget voor de gebundelde uitkering voor 2022 en de voorlopige en definitieve budgetten voor 2023 en 2024 geen sprake van een situatie op grond waarvan de verschillende gehanteerde verdeelmodellen voor bepaalde groepen gemeenten buiten toepassing zouden moeten worden gelaten. Van ernstige tekortkomingen in de verdeelmodellen die daartoe zouden noodzaken, is niet gebleken.
4. Eiser is van mening dat de gebundelde uitkering in een kostendekkende financiering voor gemeenten moet voorzien. Sinds de invoering van het nieuwe verdeelmodel ontvangt de gemeente Den Haag structureel fors minder budget dan feitelijk nodig is voor de uitvoering van de bijstandstaak. Daarnaast stelt eiser dat sprake is van geautomatiseerde besluitvorming die onvoldoende inzicht biedt in de berekening van de budgetten en de daaraan ten grondslag gelegde beleidskeuzes, gegevens en aannames. In de diverse beroepen vraagt eiser een kritische opstelling van de bestuursrechter bij de beoordeling van besluiten die aan de hand van het verdeelmodel zijn genomen en stelt hij primair dat het verdeelmodel buiten toepassing dient te worden gelaten. Volgens eiser handelt de minister namelijk in strijd met zijn resultaatsverplichting om de gemeente Den Haag voldoende budget beschikbaar te stellen om in medebewind de genoemde wetten uit te voeren. Eiser betoogt verder dat als gevolg van tekortkomingen in de verdeelmodellen voor de jaren 2022 tot en met 2024 de toepassing daarvan tot onevenredige uitkomsten leidt voor de gemeente Den Haag. Deze uitkomsten zijn onrechtmatig in het licht van de Pw.
Beoordeling door de rechtbank
5. De rechtbank beoordeelt of de minister bij de aan eiser toegekende voorlopige en definitieve gebundelde uitkeringen voor de jaren 2022 tot en met 2024, alsmede bij de afwijzing van de aanvragen om een vangnetuitkering voor 2021 en 2022, heeft gehandeld in overeenstemming met geschreven en ongeschreven rechtsregels. Dat doet zij aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
6. De voor de beoordeling van de beroepen van toepassing zijnde wet- en regelgeving, zoals die ten tijde van de bestreden besluiten gold, is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
7. Voor de achtergrond van de gebundelde uitkering en een beschrijving van het verdeelmodel waarmee de gebundelde uitkering wordt toebedeeld aan gemeenten, verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 1 juli 2019. [10]
8. Eiser heeft zijn standpunten aan de hand van een aantal door hem ingebrachte deskundigenrapporten onderbouwd. [11] Tijdens de zitting is de rechtbank nader ingegaan op de verschillende rapportages.
Kostendekkendheid van de gebundelde uitkering, de geautomatiseerde besluitvorming en de bewijslastverdeling
9. In de twee beroepschriften met begeleidend schrijven van 14 juni 2023, de twee aanvullende bezwaarschriften van 22 december 2023 en van 15 januari 2025, alsmede in de aanvullende brief van 19 maart 2025, voert eiser aan dat de gebundelde uitkering toereikend moet zijn om de kosten die worden gemaakt bij de uitvoering van de Pw en aanverwante wetten te dekken. Daarnaast stelt eiser dat het stelsel van financiering in belangrijke mate is gebaseerd op geautomatiseerde besluitvorming die onvoldoende inzichtelijk is voor het gemeentebestuur. Verder betwist eiser de door de minister bepleite bewijslastverdeling die inhoudt dat eiser zou moeten aantonen dat hij wordt benadeeld door de toepassing van de verdeelmodellen.
9.1.
Deze gronden treffen geen doel. Onder verwijzing naar de uitspraak van de CRvB van 7 juli 2023 [12] en naar de uitspraak van deze rechtbank van 9 april 2024 [13] , waarbij is beslist over de beroepen van eiser tegen de vaststelling van de gebundelde uitkering over de jaren 2017 tot en met 2021, stelt de rechtbank het volgende voorop. Het verdeelmodel met de daarin opgenomen verdeelmaatstaven, zoals neergelegd in de in artikel 6, eerste lid, van het Besluit Pw bedoelde bijlage, kan als zodanig de exceptieve toetsing doorstaan. Er bestaat dan ook geen aanleiding om aan het verdeelmodel van artikel 6, eerste lid, van het Besluit Pw en de daarin neergelegde verdeelmaatstaven, voor de hier in geding zijnde jaren als zodanig verbindende kracht te ontzeggen. Dit oordeel geldt eveneens voor de verdeelmaatstaven zoals deze voor deze jaren zijn neergelegd in Bijlage I, tabel 2, van de Regeling Pw.
9.2.
De rechtbank ziet in de door eiser ter zitting genoemde ontwikkelingen, waarbij twijfel is geuit over de financiering van medebewindstaken en de wettigheid daarvan [14] , geen aanleiding om niet langer uit te gaan van de hiervoor genoemde uitgangspunten. Daaruit volgt dat toepassing van een verdeelmodel op zichzelf beschouwd aanvaardbaar is, en ook dat de minister, anders dan eiser stelt, niet gehouden is tot kostendekkende financiering van de gemeentelijke bijstandstaak.
9.3.
Dit staat er niet aan in de weg dat de bestuursrechter onder omstandigheden tot het oordeel kan komen dat de minister, die met de toepassing van het verdeelmodel is belast, om andere redenen gehouden was om het algemeen verbindend voorschrift, waarin het verdeelmodel is neergelegd, geheel of gedeeltelijk buiten toepassing te laten.
9.4.
De bewijslast dat van dergelijke omstandigheden sprake is, rust in beginsel op het bestuursorgaan dat hierop een beroep doet. Wanneer het bestuursorgaan aan zijn initiële bewijslast heeft voldaan, verschuift de bewijslast weer naar de minister.
Het is in dit geval dan ook aan eiser om:
a. a) aannemelijk te maken dat de verdeelmodellen voor de jaren 2022 tot en met 2024 zodanige tekortkomingen bevatten dat zij voor de gemeente Den Haag tot onevenredig grote tekorten leiden die niet zijn te verklaren uit het gevoerde beleid.
b) inzichtelijk te maken dat en waarom hij door de verdeling van het macrobudget voor de gemeente Den Haag in de genoemde jaren onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten.
Indien eiser hierin zou slagen, dan is het vervolgens aan de minister om aannemelijk te maken dat de tekorten op het budget niet door de werking van de verdeelmodellen zijn veroorzaakt maar door andere factoren. Bij de beoordeling of sprake is van onevenredige benadeling betrekt de rechtbank de omvang van het gestelde tekort in verhouding tot de totale uitkering die de gemeente ontvangt.
9.5.
Voor de motivering van haar oordeel over de toepassing van de verdeelmodellen verwijst de rechtbank verder naar de uitspraak van deze rechtbank van 9 april 2024. [15] In die uitspraak op eerdere beroepen van eiser heeft de rechtbank de gelijkluidende gronden die zich richtten tegen de financieringssystematiek in de vorm van een gebundelde uitkering waarvan de hoogte wordt bepaald door een verdeelmodel uitgebreid besproken en geoordeeld dat die gronden niet slagen. De rechtbank ziet geen aanleiding om in de voorliggende beroepen tot een ander oordeel te komen.
Uitbijterkenmerken
10. Eiser voert, evenals in de eerdere beroepszaken, aan dat hij door toepassing van het verdeelmodel ernstig wordt benadeeld omdat de gemeente Den Haag zich voor wat betreft een aantal kenmerken onderscheidt van andere grote gemeenten. Het gaat daarbij om de kenmerken: Verhuisindex (op basis van bijstandsontvangst èn van niet-westerse migratieachtergrond), Segregatie-index, Multiproblematiek: criminaliteit en gezondheidsproblemen, Multiproblematiek: problematische schulden en gezondheidsproblemen, Aandeel laaggeletterden, Stedelijkheid, Langdurig in de bijstand en Aandeel statushouders. De genoemde kenmerken zijn niet als budgetbepalende factoren in de verdeelmodellen 2021 tot en met 2024 opgenomen. Dat leidt er volgens eiser toe dat de gemeente Den Haag aanzienlijk wordt benadeeld.
10.1.
Niet in geschil is dat er bezien over de totale in geding zijnde periode een behoorlijk verschil bestaat tussen de gebundelde uitkering die de gemeente Den Haag heeft ontvangen en de werkelijk door de gemeente voor de uitvoering van de Pw en aanverwante wetten gemaakte kosten. In haar eerdere uitspraak van 9 april 2024 heeft de rechtbank onder verwijzing naar de rapportage van SEO en Atlas Research van 2022 vastgesteld dat de gemeente Den Haag een "uitbijter" is op bepaalde kenmerken die niet in het verdeelmodel zijn opgenomen. Zes van de negen kenmerken hangen samen met een meerjarig tekort of overschot op het bijstandsbudget. [16] . Dit zijn de kenmerken Verhuisindex op basis van bijstandsontvangst, Verhuisindex op basis van niet-westerse migratieachtergrond, Multiproblematiek: criminaliteit en gezondheidsproblemen, Multiproblematiek: problematische schulden en gezondheidsproblemen, Stedelijkheid en Aandeel bijstandsontvangers dat 1, 2, 3 of 4 jaar of langer in de bijstand zit. Een groot deel van deze kenmerken hangt samen met de centrumfunctie van een gemeente. De genoemde kenmerken zijn niet in de verdeelmodellen voor de in geding zijnde jaren opgenomen. Hoewel dit niet met zekerheid is vast te stellen, ziet de rechtbank in de rapportage sterke aanknopingspunten dat deze kenmerken samenhang vertonen met het tekort dat de gemeente Den Haag, bezien over een langere periode, heeft. In de rapportage van SEO en Atlas wordt ook beschreven dat wanneer wordt gecorrigeerd voor centrumfunctie (regionaal klantenpotentieel), een groot deel van de getoetste kenmerken niet langer systematisch afwijkt tussen tekort- en overschotgemeenten. Dat het daarbij om een verkennend onderzoek zou gaan, doet daar naar het oordeel van de rechtbank niet aan af.
10.2.
Berenschot heeft onderzocht [17] in hoeverre het tekort van de gemeente Den Haag is toe te rekenen aan de niet in het verdeelmodel opgenomen kenmerken. [18] Uit dat onderzoek komt naar voren dat naar schatting in de periode van 2017 tot en met 2022 63,5% (€ 92.000.000,-) van het totale tekort van de gemeente Den Haag is toe te rekenen aan niet in het verdeelmodel opgenomen factoren. [19] Over de periode van 2017 tot en met 2023 is dat 65,6% (€ 166.200.000,-). Het structurele tekort dat verklaard kan worden door de niet in het verdeelmodel opgenomen kenmerken bedraagt 4,4% van het totale budget. [20] Berenschot komt tot de conclusie dat 73,8% van het totale tekort [21] van Den Haag verklaard kan worden door deze niet in het verdeelmodel 2021 tot en met 2024 opgenomen objectieve kenmerken. [22]
10.3.
De rechtbank ziet in de rapportage en memo's van Berenschot [23] voldoende sterke aanwijzingen dat het tekort van de gemeente Den Haag voor een belangrijk deel wordt veroorzaakt door factoren die niet in het verdeelmodel zijn opgenomen. Daarnaast is het goed mogelijk dat er behalve de geïdentificeerde kenmerken ook andere objectieve kenmerken zijn of tekortkomingen in het model zitten, die het tekort bij de gemeente Den Haag veroorzaken, maar die niet zijn onderzocht in het onderzoek van SEO en Atlas Research.
10.4.
De minister betwist dat eiser als gevolg van het niet opnemen van de eerdergenoemde kenmerken in het verdeelmodel wordt benadeeld. In het SEO onderzoek is volgens de minister al geconcludeerd dat het feit dat de kenmerken in dit onderzoek voor de selectie van gemeenten systematisch samenhangen met meerjarige tekorten of overschotten, niet automatisch betekent dat het verdeelmodel hiermee zou moeten worden uitgebreid. Als het bijvoorbeeld gaat om factoren die beïnvloedbaar zijn door gemeentelijk beleid hoort hier geen rekening mee gehouden te worden in het verdeelmodel. Om vast te stellen of een factor ten onrechte ontbreekt en zou moeten worden toegevoegd aan het model is een toetsingskader ontwikkeld. Als een kenmerk niet door het toetsingskader komt, kan een gemeente ook niet benadeeld worden door het ontbreken van dat kenmerk in het verdeelmodel, zo redeneert de minister.
10.5.
De rechtbank deelt het standpunt van de minister niet. Het door de minister gehanteerde toetsingskader beoogt objectieve criteria te hanteren voor de selectie van verdeelkenmerken. Dat gemeenten invloed kunnen uitoefenen op bepaalde kenmerken, staat er niet aan in de weg dat het ontbreken van die kenmerken in de verdeelmodellen voor een individuele gemeente nadelig kan uitpakken. De rechtbank ziet daarom niet in waarom de gemeente Den Haag niet zou kunnen worden benadeeld door het ontbreken van de hiervoor genoemde kenmerken enkel vanwege het feit dat deze kenmerken niet door het toetsingskader zijn gekomen.
De impact van arbeidsmigranten
11. De beroepsgrond dat eiser extra nadeel lijdt doordat het verdeelmodel geen rekening houdt met de rol van arbeidsmigranten op de voor de gemeente Den Haag relevante arbeidsmarkt, is schriftelijk ingetrokken. Deze beroepsgrond behoeft dus geen bespreking.
Methodologiewijziging Enquête beroepsbevolking (EBB)
12.1.
Eiser stelt onder verwijzing naar het rapport van Berenschot van 20 september 2023 dat de gemeente Den Haag als gevolg van de methodologiewijziging van de EBB in 2023 extra nadeel heeft ondervonden. Volgens Berenschot is dit nadeel veroorzaakt doordat regiokenmerken in 2023 zijn geschat aan de hand van EBB-data uit 2020. Deze EBB-data zijn volgens de oude methodologie verkregen en vervolgens gebruikt om met niet-vergelijkbare EBB-data van 2021, die aan de hand van de nieuwe methodologie zijn uitgevraagd, een voorspelling te maken van de te verwachten kosten. Deze manier van actualiseren levert inconsistente voorspellingen op. Deze methodologische inconsistentie zou vooral het kenmerk 'Werken onder niveau' hebben beïnvloed. Het is goed denkbaar dat de grote veranderingen in de variabele 'Werken onder niveau' en dus ook de daling voor de gemeente Den Haag van die variabele het gevolg zijn van de methodologiewijziging. Er is bij het verdelen van de bijstandsbudgetten niet goed onderzocht of dit het geval is. Berenschot heeft het nadeel voor de gemeente Den Haag berekend op circa € 6.000.000,-.
12.2.
De rechtbank stelt vast dat de wijziging van de EBB-methodologie, meer in het bijzonder het actualiseren van gegevens door gebruik te maken van gegevens verkregen met de oude EBB-methodologie en gegevens verkregen met de nieuwe EBB-methodologie, mogelijk gevolgen heeft voor de hoogte van het kenmerk 'Werken onder niveau'. Op grond van wat ter zitting is besproken gaat de rechtbank er evenwel van uit dat deze invloed, als die er is, beperkt is. Bovendien leidt dit tot een wijziging in het verdeelmodel 2023 als geheel, die voor alle gemeenten effect heeft op de verdeling van het macrobudget. Alle gemeenten hebben immers een budget toegekend gekregen op basis van het verdeelmodel 2023 dat bij het vaststellen van het kenmerk 'Werken onder niveau' mede gebruik heeft moeten maken van EBB-data die met de nieuwe methodologie zijn verkregen. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de wijziging hem specifiek treft en niet in gelijke mate andere gemeenten en dat hij daarom ten opzichte van deze andere gemeenten onevenredig wordt benadeeld. Daarbij komt dat, mede gelet op de door SEO bij de berekening van Berenschot geplaatste kanttekeningen, niet met zekerheid is vast te stellen dat het door Berenschot berekende nadeel van ongeveer € 6.000.000 in belangrijke mate voortvloeit uit de methodologiewijziging van de EBB.
Tussenconclusie
13. Gelet op wat hiervoor is overwogen heeft eiser aannemelijk heeft gemaakt dat de gemeente Den Haag als gevolg van het ontbreken van de hiervoor in de overwegingen 10.1 tot en met 10.4 besproken kenmerken in de verdeelmodellen, bezien over de gehele in geding zijnde periode, nadeel heeft ondervonden bij de budgettering. De minister is er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat de tekorten zeer waarschijnlijk door beleid en uitvoering zijn veroorzaakt. Dit oordeel is in lijn met de eerdere uitspraak van 9 april 2024.
Onevenredige benadeling
14. De volgende vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de tekortkomingen in de verdeelmodellen die hiervoor zijn gesignaleerd voor de gemeente Den Haag tot zodanig onevenredig grote tekorten op het budget hebben geleid, dat artikel 6 van Pro het Besluit Pw en het verdeelmodel opgenomen in de bijlage bij dat Besluit buiten toepassing moeten worden gelaten.
14.1.
Wat betreft de jaren 2022 en 2023 is de rechtbank van oordeel dat van dergelijke onevenredig grote tekorten geen sprake is. Niet weersproken is immers dat die tekorten respectievelijk € 2.485.415,- en € 16.953.543,- hebben bedragen. Dit komt voor 2022 neer op een tekort van 0,70% en voor 2023 op een tekort van 4,53% ten opzichte van het definitief toegekende budget. Deze tekorten zijn lager dan de eigen risico-drempel van 7,5% (zie hierna overwegingen 15 en volgende). Voor het jaar 2024 was helemaal geen sprake van een tekort, maar van een klein overschot. Eisers betoog dat de structurele tekorten over de gehele periode van 2018 tot en met 2024 als het ware moeten worden opgeteld om een juist beeld te krijgen, gaat ook niet op, nu het budget elk jaar op basis van een verdeelmodel wordt bepaald.
14.2.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eiser, ondanks de aannemelijk geachte tekortkomingen in de verdeelmodellen voor de jaren 2022 tot en met 2024, bij de daarop gebaseerde budgettering niet onevenredig is benadeeld. Er is daarom geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel, zodat er geen aanleiding is om voor deze jaren het in het Besluit Pw neergelegde verdeelmodel buiten toepassing te laten.
De vangnetuitkeringen voor 2021 en 2022
15. Op grond van artikel 74, eerste lid, van de Pw, kan een belanghebbende bij een budgettekort een beroep doen op de vangnetregeling, waarbij het verschil tussen de netto-lasten van een gemeente en de uitkering wordt beperkt. Vanaf 2019 geldt daarvoor een eigen risico-drempel van 7,5%, waarna tekorten tussen de 7,5% en de 12,5% voor de helft en tekorten boven de 12,5% volledig worden vergoed.
15.1.
Eiser stelt dat veel gemeenten zoals Den Haag door toepassing van de vangnetregeling opgezadeld blijven met grote tekorten. Bovendien komen de verstrekte vangnetuitkeringen twee jaar later ten koste van het macrobudget, zodat gemeenten uiteindelijk zelf de rekening betalen. Het hanteren van een eigen risicodrempel en getrapte vergoedingsschalen is in de visie van eiser in strijd met het uitgangspunt van kostendekkende financiering van de bijstandstaak.
15.2.
Dit betoog slaagt niet. Volgens de eerder genoemde uitspraak van de CRvB [24] doet een beperkt eigen risico in het kader van de vangnetregeling niet af aan het uitgangspunt dat de uitkering van het Rijk aan gemeenten voor uitvoering van de bijstandstaak die kosten dekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn. De vangnetregeling vormt een adequate waarborg tegen onevenredige financiële gevolgen van de toepassing van het verdeelmodel.
15.3.
De rechtbank is verder van oordeel dat de vangnetregeling in beginsel voldoende compensatie biedt voor een gemeente die met een (aanzienlijk) budgettekort wordt geconfronteerd. De rechtbank heeft in de uitspraak van 9 april 2024 [25] geoordeeld dat de gemeente Den Haag in het jaar 2021 weliswaar door de hiervoor geschetste tekortkomingen in het verdeelmodel nadeel heeft ondervonden, maar dat dit nadeel niet zodanig onevenredig is, dat het model daarom alsnog de exceptieve toets niet zou kunnen doorstaan. De rechtbank heeft in deze uitspraak voor het jaar 2022 hetzelfde oordeel gegeven (zie overweging 14.1).
15.4.
Eiser heeft voor 2021 en 2022 geen vangnetuitkering gekregen, op de grond dat het tekort lager is dan de eigenrisicodrempel van 7,5%. Eiser heeft niet betwist dat het tekort inderdaad niet boven dat percentage uitkomt. Hieruit volgt dat de vangnetuitkering voor deze jaren terecht is geweigerd.
Conclusie en gevolgen
16. De beroepen zijn ongegrond. Eiser krijgt dus geen gelijk. Dat betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven. Eiser krijgt daarom het betaalde griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van de gemaakte proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, voorzitter, mr. L.C. Bannink en mr. F. Arichi, leden, in aanwezigheid van mr. W. Goederee, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Participatiewet (Pw)
Op grond van artikel 69, eerste lid, van de Pw verstrekt Onze Minister jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van Pro de Zorgverzekeringswet;
b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
Op grond van artikel 69, tweede lid, van de Pw wordt het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, bij wet vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
Op grond van artikel 69, derde lid, van de Pw worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
Op grond van artikel 69, vierde lid, van de Pw wordt de uitkering aan het college ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.
Op grond van artikel 71, eerste lid, van de Pw wordt het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
Op grond van artikel 71, tweede lid, van de Pw wordt, indien het totale bedrag wordt herzien, het bedrag waarmee de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt aangepast, binnen een periode van vier weken na de herziening door Onze Minister vastgesteld.
Op grond van artikel 74, eerste lid, van de Pw kan Onze Minister op verzoek van het college een vangnetuitkering verlenen indien de verstrekte uitkering op grond van artikel 69 van Pro de Pw onvoldoende dekking biedt voor de netto lasten van het toekennen van algemene bijstand, loonkostensubsidies of uitkeringen als bedoeld in artikel 69, eerste lid, van de Pw.
Artikel 74, zesde lid, van de Pw, bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor:
a. de gronden voor verlening van de vangnetuitkering;
b. de berekening van de hoogte van de uitkering;
c. de voorwaarden, die aan het verzoek worden gesteld;
d. de wijze van beoordeling van het verzoek door de toetsingscommissie vangnet Participatiewet.
Besluit Participatiewet (Besluit Pw)
Artikel 1, eerste lid, onder 1, van het Besluit Pw bepaalt dat onder in aanmerking komende netto lasten wordt verstaan: de netto lasten op grond van de Pw, de IOAW, de IOAZ en het Bbz 2004, verminderd met de bedragen die blijkens het verslag van bevindingen, bedoeld in artikel 213, vierde lid, van de Gemeentewet, dat deel uit maakt van de informatie, bedoeld in artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet, als fout of onzeker worden aangemerkt.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van het Besluit Pw worden aan de hand van het verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij het Besluit Pw vastgesteld de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van startende ondernemers, op grond van het Bbz 2004 en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de wet.
Artikel 10, eerste lid, van het Besluit Pw bepaalt dat de vangnetuitkering over de jaren 2017 en 2018 slechts wordt toegekend voor zover:
a. het college een hiertoe strekkend verzoek heeft ingediend;
b. voldaan is aan bij ministeriële regeling te stellen vormvoorschriften en de vereisten, genoemd in artikel 10a, tweede lid;
c. de netto lasten de verstrekte uitkering met meer dan vijf procent overstijgen;
d. het college heeft verklaard dat het maatregelen heeft getroffen om te komen tot tekortreductie en deze verklaring de instemming heeft van de gemeenteraad; en
e. de verklaring van het college een toelichting omvat zoals gevraagd in het modelaanvraagformulier.
Artikel 10, eerste lid, van het Besluit Pw bepaalt voor zover van belang dat de vangnetuitkering voor 2019 en 2020 slechts wordt toegekend voor zover:
a. het college een hiertoe strekkend verzoek heeft ingediend;
b. voldaan is aan bij ministeriële regeling te stellen vormvoorschriften;
c. de in aanmerking komende netto lasten de verstrekte uitkering met meer dan zeven-en-een-half procent overstijgen en de in aanmerking komende netto lasten over het uitkeringsjaar en de twee daaraan voorafgaande jaren de over die periode verstrekte uitkeringen met meer dan zeven-en-een-half procent van de over het uitkeringsjaar verstrekte uitkering overstijgen.
Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ (Regeling Pw)
Op grond van artikel 6 van Pro de Regeling Pw zijn in bijlage I bij deze regeling de gewichten en peildata opgenomen die gelden voor de indicatoren, bedoeld in tabel 1 en tabel 3 van de bijlage bij het Besluit Participatiewet alsmede de normbedragen, bedoeld in tabel 2 van de bijlage bij het Besluit Participatiewet.
Gemeentewet
Op grond van artikel 108, tweede lid, van de Gemeentewet, kunnen regeling en bestuur van het gemeentebestuur worden gevorderd bij of krachtens een andere dan deze wet ter verzekering van de uitvoering daarvan. Op grond van het derde lid, worden de kosten, verbonden aan de uitvoering van het tweede lid, voor zover zij ten laste van de betrokken gemeenten blijven, door het Rijk aan die gemeenten vergoed.
Europees Handvest inzake lokale autonomie
Op grond van artikel 9, eerste lid, van het Handvest hebben de lokale autoriteiten binnen het kader van het nationale economische beleid, recht op voldoende eigen financiële middelen, waarover zij vrijelijk kunnen beschikken bij de uitoefening van hun bevoegdheden.