Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/2727
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 juni 2024 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., te [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. E.J.H. Plambeck)
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland, verweerder
(gemachtigden: mr. A. Danopoulos en mr. L. Hoeben).
Inleiding
1. Bij besluit van 20 juli 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een aantal lasten onder dwangsom opgelegd. Bij besluit van 18 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit deels gegrond verklaard en opnieuw een aantal lasten onder dwangsom opgelegd.
2. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit.
3. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft nadere stukken overgelegd.
4. De rechtbank heeft de zaak op 13 februari 2024 op zitting behandeld.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam 1]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld door [naam 2] en [naam 3].
Beoordeling door de rechtbank
5. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd en niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
6.1
Eiseres exploiteert aan de [adres] in [plaats] een groenrecyclingsbedrijf met grondbank en bouwstofactiviteiten. In de inrichting wordt onder meer groenafval gecomposteerd.
6.2
Bij besluit van 8 oktober 2015 heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Aan deze omgevingsvergunning is onder meer voorschrift 3.1 verbonden, op grond waarvan jaarlijks maximaal 42.000 ton organisch (groen)afval en organisch bedrijfsafval mag worden gecomposteerd. Op grond van voorschrift 3.2, in samenhang gelezen met tabel 2 van het bij de vergunning behorende geuronderzoek van Odournet van 3 oktober 2013, mag maximaal 2.100 ton agrarisch afval voor be- of verwerking op jaarbasis worden ingenomen.
6.3
Bij besluit van 22 mei 2017 heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting. Op grond van het aan deze vergunning verbonden voorschrift 1 (voor zover relevant) mag eiseres op jaarbasis maximaal 84.000 ton groenafval en agrarisch bedrijfsafval en 30.000 ton steenachtig bouw- en sloopafval/puin accepteren.
6.4
In maart en april 2020 is door de Omgevingsdienst Midden-Holland (ODMH) een administratieve controle uitgevoerd bij eiseres. Op 20 april 2020 is van eiseres de registratie van 2009 tot en met 2020 met betrekking tot het composteren van organisch (groen)afval en organisch bedrijfsafval ontvangen. Op 6 mei 2020 zijn van eiseres kwartaalregistraties van 2019 en 2020 met betrekking tot de acceptatie van groenafval en organisch bedrijfsafval en van steenachtig bouw- en sloopafval/puin ontvangen.
6.5
Bij brief van 22 juni 2020 heeft verweerder naar aanleiding van de van eiseres ontvangen registraties het voornemen bekendgemaakt om een aantal lasten onder dwangsom op te leggen. De lasten zien op het accepteren en composteren van meer afval dan op grond van de vergunningvoorschriften is toegestaan. Eiseres heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een schriftelijke zienswijze in te dienen.
6.6
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres de voorgenomen lasten onder dwangsom opgelegd.
6.7
Bij besluit van 11 augustus 2020 heeft verweerder aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor (onder meer) het accepteren van grond/baggerspecie afkomstig van afvalinrichtingen. Voorschrift 1 van de omgevingsvergunning van 22 mei 2017 is daarbij ingetrokken en vervangen door voorschrift 1.2 behorend bij het besluit van 11 augustus 2020. De op jaarbasis maximaal te accepteren hoeveelheden aan groenafval en organisch bedrijfsafval en van steenachtig bouw- en sloopafval zijn daarin ongewijzigd.
7. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 9 februari 2021, de bezwaren van eiseres deels gegrond verklaard en - voor zover van belang - de volgende drie nieuwe lasten onder dwangsom opgelegd:
Eiseres dient de overtreding van voorschrift 1.2 van de omgevingsvergunning van 11 augustus 2020 uiterlijk 31 december 2020 te beëindigen, door jaarlijks niet meer dan 84.000 ton groenafval en organisch bedrijfsafval te accepteren.
Eiseres dient de overtreding van voorschrift 3.1 van de omgevingsvergunning van 8 oktober 2015 uiterlijk 31 december 2020 te beëindigen, door jaarlijks niet meer dan 42.000 ton organisch (groen)afval en organisch bedrijfsafval te composteren.
Eiseres dient de overtreding van voorschrift 1.2 van de omgevingsvergunning van 11 augustus 2020 uiterlijk 31 december 2020 te beëindigen, door jaarlijks niet meer dan 30.000 ton steenachtig bouw- en sloopafval/puin te accepteren.
8. Eiseres betoogt op hierna te noemen gronden dat de lasten onder dwangsom niet hadden mogen worden opgelegd.
9. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
Overgangsrecht Omgevingswet
10. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd voor een gepleegde overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing, tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Verweerder heeft de lasten onder dwangsom vóór 1 januari 2024 opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Last 1
11. Eiseres stelt dat geen sprake is van een overtreding van voorschrift 1.2 van de omgevingsvergunning van 11 augustus 2020, omdat de door verweerder gehanteerde berekening van de totale hoeveelheid in 2019 geaccepteerd groenafval en organisch bedrijfsafval onjuist is. Ten onrechte is 1.241 ton geklepeld hout meegeteld. Deze afvalstroom is niet als groenafval en organisch afval in de ontvangstregistratie van eiseres en de meldgegevens van eiseres aan het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (LMA) opgenomen. Aan het geklepeld hout moet volgens eiseres de euralcode 191207 worden toegekend, omdat het afkomstig is van een installatie voor afvalbeheer van Regionaal Sorteercentrum West B.V. (RSW). Dat aan deze afvalstroom euralcode 191207 moet worden toegekend, is bevestigd in een email van 19 maart 2021 van de Omgevingsdienst Haaglanden aan RSW. In voorschrift 1.2 van de omgevingsvergunning van 11 augustus 2020 is euralcode 191207 niet opgenomen, zodat geklepeld hout niet moet worden betrokken bij de berekening. Indien het geklepeld hout niet wordt meegerekend, bedraagt de totale hoeveelheid geaccepteerd groenafval en organisch bedrijfsafval 83.957 ton en dus minder dan de jaarlijks toegestane maximale hoeveelheid van 84.000 ton.
11.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat voorschrift 1.2 wel degelijk is overtreden. Hij wijst erop dat eiseres in 2019 55 ontvangsten van geklepeld hout afkomstig van RSW heeft geaccepteerd. Op de begeleidingsbrieven van RSW is voor deze afvalstroom steeds euralcode 020103 gebruikt. Deze euralcode is wel genoemd in voorschrift 1.2, zodat dit voorschrift daarop van toepassing is. Volgens verweerder kan de afvalstroom geklepeld hout niet worden gekwalificeerd als ‘resthout, zijnde niet gevaarlijk afval conform de Eural’ met euralcode 191207. Uit de omgevingsvergunning van 8 oktober 2015 volgt namelijk dat het beleid voor de categorie ‘bouw-, sloop- en resthout’ is neergelegd in sectorplan 36 van het Landelijk afvalbeheerplan (LAP). Uit sectorplan 36 volgt dat dit sectorplan (enkel) betrekking heeft op houtafval dat vrijkomt bij het bouwen, renoveren en slopen van gebouwen en bouwwerken (met inbegrip van weg- en waterbouw). Het geklepeld hout heeft van RWS echter euralcode 020103 (afval van plantaardige weefsels) gekregen en kan daarom niet onder de categorie ‘bouw-, sloop en resthout’ vallen.
11.2
In haar nadere beroepschrift voert eiseres aan dat sectorplan 36 van het LAP is opgenomen in de considerans en niet in de voorschriften van de omgevingsvergunning. Tot slot voert eiseres aan dat zij sinds 13 juli 2018 beschikt over een omgevingsvergunning voor de oprichting van een biomassacentrale. In deze vergunning met voorschriften wordt voor biomassa euralcode 191207 gehanteerd.
11.3
Het geschil spitst zich toe op de vraag of geklepeld hout al dan niet moet worden meegerekend bij de berekening van de totale hoeveelheid geaccepteerd groenafval en organisch bedrijfsafval in de zin van voorschrift 1.2 van de omgevingsvergunning van 11 augustus 2020. Dat voorschrift luidt, voor zover relevant, als volgt:
"In de inrichting mag in totaal maximaal 355.000 ton van de hieronder vermelde afvalstoffen per kalenderjaar worden geaccepteerd. Voor de diverse deelstromen gelden de maxima zoals deze zijn genoemd in de onderstaande tabel.
Gebruikelijke benaming Afvalstof/-stroom
Eural-codes
Acceptatie maximaal (ton/jaar)
Groenafval en organisch bedrijfsafval
020103, 020107, 020199, 020304, 030101, 200201
84.000”
11.4
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres in strijd heeft gehandeld met dit voorschrift. Er is dus sprake van een overtreding van het bepaalde in artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo. Daarbij betrekt de rechtbank dat uit de door verweerder overgelegde begeleidingsbrieven blijkt dat RSW aan het in 2019 aangeboden geklepeld hout steeds euralcode 020103 heeft toegekend. Eiseres heeft deze afvalstroom als zodanig geaccepteerd. Dat RSW bij e-mail van 8 februari 2024 aan eiseres heeft medegedeeld dat deze euralcode achteraf onjuist blijkt te zijn, maakt dit niet anders, nu eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij het geklepeld hout destijds als een ander type afvalstroom heeft geaccepteerd. De conclusie is dat eiseres het geklepeld hout heeft geaccepteerd met euralcode 020103. Op de afvalstroom met deze euralcode is voorschrift 1.2 van toepassing, zodat verweerder het geklepeld hout terecht heeft meegerekend. Omdat inclusief het geklepeld hout de maximaal te accepteren hoeveelheid groenafval en organisch bedrijfsafval is overschreden, is in strijd gehandeld met voorschrift 1.2.
11.5
De beroepsgrond slaagt niet.
Last 2
12. Eiseres stelt dat voorschrift 3.1 van de omgevingsvergunning van 8 oktober 2015 niet is overtreden. In het voorschrift is niet de wijze van berekening vastgelegd waaruit de hoeveelheid te composteren afval kan worden afgeleid. Wat in de considerans van de omgevingsvergunning van 8 oktober 2015 is opgenomen met betrekking tot de manier waarop de hoeveelheid gecomposteerd groenafval moet worden afgeleid, is niet afdwingbaar. Als verweerder deze wijze van berekening had willen afdwingen, dan had verweerder deze in een voorschrift moeten voorschrijven. Met de door eiseres gehanteerde wijze van berekening wordt aan voorschrift 3.1 voldaan. Verder mocht eiseres erop vertrouwen dat haar berekeningsmethode juist is. Met de heer [naam 4] van ODMH is afgesproken dat de te composteren hoeveelheid afval wordt afgeleid met behulp van een kengetal aan de hand van de hoeveelheid geproduceerde compost en dat 50% van het te composteren afval wordt afgetrokken, omdat niet alle materialen kunnen worden gecomposteerd. De door eiseres gehanteerde berekeningsmethode is opgenomen in een brief van ODMH van 27 november 2017 aan eiseres. Uit e-mails van [naam 4] van 4 september 2019 en 9 maart 2020 blijkt dat deze wijze van berekening ten aanzien van de hoeveelheid te composteren afval in 2018 en 2019 door ODMH is goedgekeurd. Eiseres stelt tot slot, onder verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 december 2017 [1] , dat alleen de hoeveelheid organische afvalstoffen bepalend is voor de gecomposteerde hoeveelheid. Eiseres verwijst in dit verband naar de in de vergunning opgenomen definitie van compost.
12.1
Verweerder verwijst voor de wijze van berekening naar pagina 25 van (de considerans van) de omgevingsvergunning van 8 oktober 2015. Hier is vermeld:
“
Daarom hebben wij voorgeschreven dat uit het op de inrichting aanwezige registratiesysteem, de gecomposteerde hoeveelheid groenafval moet kunnen worden afgeleid. Hiervoor moet van de geaccepteerde hoeveelheid groenafval, de afgezeefde hoeveelheid zeefgrond worden afgetrokken, evenals de hoeveelheid groenafval die, zonder te zijn gecomposteerd, de inrichting heeft verlaten.”
Daarom hebben wij voorgeschreven dat uit het op de inrichting aanwezige registratiesysteem, de gecomposteerde hoeveelheid groenafval moet kunnen worden afgeleid. Hiervoor moet van de geaccepteerde hoeveelheid groenafval, de afgezeefde hoeveelheid zeefgrond worden afgetrokken, evenals de hoeveelheid groenafval die, zonder te zijn gecomposteerd, de inrichting heeft verlaten.”
12.2
Verweerder heeft toegelicht dat in het Geurrapport wordt vermeld dat de hoeveelheid zeefgrond ongeveer 30% van de geaccepteerde hoeveelheid groenafval is. De door eiseres gehanteerde aftrek van 50% is volgens verweerder daarom onjuist. In het bestreden besluit is verder beschreven hoe de in 2019 te composteren hoeveelheid organisch (groen)afval en organisch bedrijfsafval is afgeleid. Uit deze beschrijving volgt dat de zeefgrond en de hoeveelheid groenafval die, zonder te zijn gecomposteerd, de inrichting heeft verlaten niet worden meegeteld.
12.3
Voorschrift 3.1 van de omgevingsvergunning van 8 oktober 2015 luidt als volgt:
“Jaarlijks mag maximaal 42.000 ton organisch (groen)afval en organisch bedrijfsafval worden gecomposteerd. Uit het op de inrichting aanwezige registratiesysteem dient de te composteren hoeveelheid organisch (groen)afval en organisch bedrijfsafval te zijn af te leiden.”
12.4
De rechtbank overweegt dat in het bestreden besluit de wijze van berekening is toegepast die is beschreven in de considerans van de omgevingsvergunning van 8 oktober 2015. Die berekening ligt dus ten grondslag aan het standpunt van verweerder dat eiseres in strijd heeft gehandeld met voorschrift 3.1. Deze berekeningsmethode is echter niet voorgeschreven in voorschrift 3.1. Daarin is slechts voorgeschreven dat de te composteren hoeveelheid organisch (groen)afval en organisch bedrijfsafval uit het registratiesysteem dient te zijn af te leiden
.Blijkens de door eiseres overgelegde correspondentie is verweerder de eerste drie jaar na het verlenen van de omgevingsvergunning bovendien akkoord gegaan met de wijze waarop eiseres de te composteren hoeveelheid heeft afgeleid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet deugdelijk gemotiveerd waarom die methode in 2019 ineens niet meer geschikt is om de te composteren hoeveelheid organisch (groen)afval en organisch bedrijfsafval af te leiden. Daardoor heeft verweerder ook niet deugdelijk gemotiveerd waarom eiseres in strijd heeft gehandeld met de maximale te composteren hoeveelheid genoemd in voorschrift 3.1 van de omgevingsvergunning van 8 oktober 2015. Dat er sinds het verlenen van de omgevingsvergunning onduidelijkheid bestaat over de wijze waarop de te composteren hoeveelheid moet worden afgeleid, is te wijten aan het feit dat verweerder de methode niet in een vergunningvoorschrift heeft voorgeschreven, dit – blijkens de e-mail van B. de Hoop van 27 november 2015 – veronderstelde “in de handhaving te kunnen oplossen” en vervolgens jarenlang akkoord is gegaan met een andere methode dan beschreven in de considerans van de omgevingsvergunning.
.Blijkens de door eiseres overgelegde correspondentie is verweerder de eerste drie jaar na het verlenen van de omgevingsvergunning bovendien akkoord gegaan met de wijze waarop eiseres de te composteren hoeveelheid heeft afgeleid. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet deugdelijk gemotiveerd waarom die methode in 2019 ineens niet meer geschikt is om de te composteren hoeveelheid organisch (groen)afval en organisch bedrijfsafval af te leiden. Daardoor heeft verweerder ook niet deugdelijk gemotiveerd waarom eiseres in strijd heeft gehandeld met de maximale te composteren hoeveelheid genoemd in voorschrift 3.1 van de omgevingsvergunning van 8 oktober 2015. Dat er sinds het verlenen van de omgevingsvergunning onduidelijkheid bestaat over de wijze waarop de te composteren hoeveelheid moet worden afgeleid, is te wijten aan het feit dat verweerder de methode niet in een vergunningvoorschrift heeft voorgeschreven, dit – blijkens de e-mail van B. de Hoop van 27 november 2015 – veronderstelde “in de handhaving te kunnen oplossen” en vervolgens jarenlang akkoord is gegaan met een andere methode dan beschreven in de considerans van de omgevingsvergunning.
12.5
De beroepsgrond slaagt.
Last 3
13. Eiseres stelt dat verweerder de derde last onder dwangsom in strijd met het
ne bis in idem-beginsel heeft opgelegd. De eerste last onder dwangsom ziet immers ook op overtreding van voorschrift 1.2 van de omgevingsvergunning van 11 augustus 2020. Op grond van artikel 5:6 van de Awb is het niet toegestaan om wegens dezelfde overtreding tegelijkertijd twee herstelsancties op te leggen.
ne bis in idem-beginsel heeft opgelegd. De eerste last onder dwangsom ziet immers ook op overtreding van voorschrift 1.2 van de omgevingsvergunning van 11 augustus 2020. Op grond van artikel 5:6 van de Awb is het niet toegestaan om wegens dezelfde overtreding tegelijkertijd twee herstelsancties op te leggen.
13.1
Op grond van artikel 5:6 van de Awb legt het bestuursorgaan geen herstelsanctie op zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde herstelsanctie van kracht is.
13.2
De rechtbank stelt voorop dat het
ne bis in idem-beginsel niet van toepassing is bij het opleggen van herstelsancties. [2] Vanwege dezelfde overtreding kunnen meerdere herstelsancties worden toegepast, zolang de eerdere last maar is uitgewerkt en dus niet meer van kracht is. In het onderhavige geval staat ter discussie of de lasten 1 en 3 zien op dezelfde overtreding. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, van de Awb wordt onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Weliswaar ligt aan beide lasten een overtreding van voorschrift 1.2 ten grondslag, maar het gaat om twee verschillende onderdelen van dat voorschrift en twee verschillende feitelijke gedragingen: acceptatie van steenachtig bouw- en sloopafval/puin enerzijds en acceptatie van groenafval en organisch bedrijfsafval anderzijds. In voorschrift 1.2 wordt onderscheid gemaakt tussen deze verschillende afvalstromen. Per afvalstroom gelden verschillende maximale hoeveelheden. Het gaat daarom om twee verschillende overtredingen.
ne bis in idem-beginsel niet van toepassing is bij het opleggen van herstelsancties. [2] Vanwege dezelfde overtreding kunnen meerdere herstelsancties worden toegepast, zolang de eerdere last maar is uitgewerkt en dus niet meer van kracht is. In het onderhavige geval staat ter discussie of de lasten 1 en 3 zien op dezelfde overtreding. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, van de Awb wordt onder overtreding verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Weliswaar ligt aan beide lasten een overtreding van voorschrift 1.2 ten grondslag, maar het gaat om twee verschillende onderdelen van dat voorschrift en twee verschillende feitelijke gedragingen: acceptatie van steenachtig bouw- en sloopafval/puin enerzijds en acceptatie van groenafval en organisch bedrijfsafval anderzijds. In voorschrift 1.2 wordt onderscheid gemaakt tussen deze verschillende afvalstromen. Per afvalstroom gelden verschillende maximale hoeveelheden. Het gaat daarom om twee verschillende overtredingen.
13.3
De beroepsgrond slaagt niet.
Wettelijke grondslag lasten onder dwangsom
14. Eiseres stelt dat in strijd met artikel 5:4, tweede lid, van de Awb in het bestreden besluit geen wettelijke grondslag is vermeld voor het opleggen van de lasten onder dwangsom.
14.1
Op grond van artikel 5:4, eerste lid, van de Awb bestaat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
14.2
Op grond van artikel 5:4, tweede lid, van de Awb wordt een bestuurlijke sanctie slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
14.3
Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden om te handelen in strijd met aan een omgevingsvergunning als hier aan de orde verbonden voorschriften.
14.4
In het bestreden besluit is vermeld met welke vergunningvoorschriften eiseres volgens verweerder in strijd heeft gehandeld. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit niet anders worden begrepen dan dat de overtredingen zien op handelen in strijd met het verbod genoemd in artikel 2.3, aanhef onder a, van de Wabo. In het bestreden besluit is bovendien terecht vermeld dat verweerder op grond van artikel 122 van de Provinciewet in samenhang gelezen met artikel 5:31 van de Awb bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen. Van strijd met het bepaalde in artikel 5:4, eerste of tweede lid, van de Awb is geen sprake.
14.5
De beroepsgrond slaagt niet.
Onduidelijkheid lasten onder dwangsom
15. Eiseres stelt dat de lasten in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel onduidelijk zijn geformuleerd. Anders dan lijkt te volgen uit de lasten is geen sprake van voortdurende overtredingen. De lasten dienen ter voorkoming van herhaling van overtredingen. Verweerder last daarom ten onrechte dat de overtredingen beëindigd moeten worden. Bovendien moet verweerder dan ook per overtreding motiveren waarom sprake is van gevaar voor herhaling. Verder stelt eiseres dat verweerder in strijd met artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb een begunstigingstermijn heeft gesteld die eindigt op een datum vóór het bestreden besluit.
15.1
Verweerder betwist dat de lasten onduidelijk zijn geformuleerd. Per last is benoemd hoeveel afval per jaar mag worden geaccepteerd dan wel gecomposteerd en welk voorschrift van de betreffende omgevingsvergunning aan de orde is. Daarnaast is ten aanzien van alle lasten de geconstateerde overschrijding van de toegestane maximale hoeveelheid afval vermeld. Verweerder heeft ook in elke last een duidelijke herstelmaatregel opgenomen. Daarmee heeft verweerder beoogd dat de geconstateerde overtredingen niet voortduren. Verder stelt verweerder dat met het stellen van de begunstigingstermijn op 31 december 2020 eiseres pas in 2021 dwangsommen kan verbeuren. Omdat eiseres per jaar een bepaalde hoeveelheid afval mag accepteren en composteren, kan pas na 31 december 2021 worden vastgesteld of over 2021 dwangsommen zijn verbeurd. Omdat het bestreden besluit van 18 maart 2021 dateert, heeft eiseres voldoende tijd gekregen om te voorkomen dat zij dwangsommen verbeurt.
15.2
Naar het oordeel van de rechtbank zijn de lasten onduidelijk geformuleerd. Verweerder heeft ter zitting medegedeeld hij beoogd heeft om een last op te leggen ter voorkoming van herhaling in 2021 van de in 2019 geconstateerde overtredingen. De lasten houden echter in dat eiseres de overtredingen uiterlijk 31 december 2020 dient te beëindigen. De manier waarop de lasten geformuleerd zijn suggereert dus, anders dan verweerder kennelijk bedoeld en onderbouwd heeft, dat sprake is voortdurende overtredingen die in 2020 beëindigd moeten worden. Ten tijde van het primaire en het bestreden besluit konden de geconstateerde overtredingen echter niet meer worden beëindigd, omdat het jaar 2019 inmiddels was verstreken. Bovendien zijn de lasten innerlijk tegenstrijdig, doordat enerzijds wordt medegedeeld dat eiseres (onder verbeurte van een dwangsom) de overtreding in 2020 moet beëindigen en anderzijds wordt medegedeeld dat de begunstigingstermijn voor de lasten afloopt op 31 december 2020 en eiseres ná die datum niet meer dan de voorgeschreven jaarvrachten mag accepteren en composteren. Overigens is het niet nodig om een begunstigingstermijn te stellen als het doel is om herhaling van een overtreding te voorkomen. [3]
15.3
Ook is in het bestreden besluit niet gemotiveerd dat er gevaar is voor herhaling, terwijl een last ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding uitsluitend kan worden opgelegd, indien een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt. [4] Eerst ter zitting heeft verweerder toegelicht waarom sprake zou zijn van gevaar voor herhaling. Naar het oordeel van de rechtbank laat de goede procesorde deze late motivering niet toe. Eiseres is door het in dit late stadium naar voren brengen van deze motivering immers belemmerd om daarop adequaat te reageren. Verweerder had deze motivering eerder kunnen en moeten geven.
15.4
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, en artikel 3:2 van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd en niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. De rechtbank zal het besluit daarom vernietigen. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten, omdat de lasten dan nog steeds onduidelijk zijn en verweerder niet (tijdig) heeft gemotiveerd waarom sprake is van gevaar voor herhaling. Ook draagt de rechtbank niet aan verweerder op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus), omdat dit geen doelmatige en efficiënte manier is om deze zaak af te doen. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Als verweerder eiseres nog steeds een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling wenst op te leggen, zal hij moeten motiveren waarom, mede gelet op het tijdsverloop, (nog steeds) sprake is van gevaar voor herhaling. [5]
17. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden.
18. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875 en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juni 2024.
de griffier is verhinderd te tekenen
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.