ECLI:NL:RBOBR:2017:6669

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 17/1208, SHE 17/1209, SHE 17/1848, SHE 18/1849, SHE 17/3325 en SHE 17/3326

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2017 in de zaken tussen

Den Ouden Groenrecycling B.V. , te Schijndel , eiseres

(gemachtigden: mr. L.J. Wildeboer en mr. P.F.C. Heemskerk),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder

(gemachtigden: mr. M. de Laat en ing. B van Dreumel).

Procesverloop

Bij (primair) besluit van 18 augustus 2016 heeft verweerder aan eiseres twee lasten onder dwangsom opgelegd met betrekking tot de inrichting op de locatie [adres] in Schijndel (locatie Schijndel ).

Bij (primair) besluit van 24 augustus 2016 heeft verweerder aan eiseres drie lasten onder dwangsom opgelegd met betrekking tot de inrichting op de locatie [adres] in Haps (locatie Haps ).

Bij besluiten van 7 maart 2017 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de primaire besluiten onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.

Eiseres heeft tegen de besluiten van 7 maart 2017 beroep ingesteld. Het beroep betreffende de locatie Schijndel is geregistreerd onder zaaknummer SHE 17/1208. Het beroep betreffende de locatie Haps is geregistreerd onder zaaknummer SHE 17/1209.

Vervolgens heeft verweerder bij (primair) besluit van 3 april 2017 aan eiseres (opnieuw) een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot de locatie Haps .

Verder heeft verweerder bij (primair) besluit van 10 april 2017 aan eiseres (opnieuw) een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot de locatie Schijndel .

Eiseres heeft tegen de (primaire) besluiten van 3 april 2017 en 10 april 2017 bezwaar gemaakt bij verweerder en verzoeken tot voorlopige voorziening ingediend bij deze rechtbank. De voorzieningenrechter heeft beide besluiten geschorst in een uitspraak van
29 juni 2017 (zaaknummers SHE 17/1560 en SHE 17/1561).

Partijen hebben ingestemd met een rechtstreeks beroep bij de rechtbank als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het (rechtstreeks) beroep betreffende de locatie Haps is geregistreerd onder zaaknummer SHE 1 7/1848, het (rechtstreeks) beroep betreffende de locatie Schijndel is geregistreerd onder zaaknummer SHE 17/1849.

Op 5 oktober 2017 heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) verslag ex artikel 8:47 van de Awb uitgebracht.

Bij besluiten van 31 oktober 2017 heeft verweerder besloten tot invordering van verbeurde dwangsommen wegens het niet naleven van de lasten van 18 en 24 augustus 2016. De beroepen SHE 17/1208 en SHE 17/1209 hebben mede betrekking op deze invorderingsbesluiten. De zaken over de invorderingsbesluiten zijn geregistreerd onder zaaknummers SHE 17/3325 (locatie Schijndel ) en SHE 17/3326 (locatie Haps ).

Verweerder heeft op 28 november 2017 een verweerschrift ingediend, waarin ook op het verslag van de StAB is gereageerd. Eiseres heeft op 1 december 2017 een reactie ingediend op het verweerschrift. De StAB heeft op 7 december 2017 op deze stukken gereageerd.

De zaken zijn gelijktijdig behandeld op de zitting van 12 december 2017. Voor eiseres zijn verschenen [naam] , [naam] en [naam] , en de gemachtigden van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden en [naam] en [naam] .

Overwegingen

Feiten

1.1

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres exploiteert (composterings)inrichtingen op diverse locaties, waaronder de locatie Haps en de locatie Schijndel .

1.2

Voor de locatie Haps heeft verweerder bij besluit van 22 juli 2003 een revisievergunning verleend voor - onder meer - het produceren van hoogwaardig compost met een verwerkingscapaciteit van 40.000 ton per jaar, de productie van biobrandstof met een bewerkingscapaciteit van 5.000 ton per jaar, de op en overslag van groenafval en compost en de op- en overslag van een aantal specifiek genoemde producten. Daarna zijn enkele voor de zaak niet relevante) wijzigingen van de inrichting vergund. In voorschrift 10.1.2 van de vergunning van 22 juli 2003 staat dat het te composteren groenafval voorafgaande aan enige bewerking dient te worden ontdaan van zichtbare grove verontreinigingen zoals plastic, metalen, papier en van overtollige zandfracties en dergelijke.

1.3

Voor de locatie Schijndel is op 15 juni 2004 een revisievergunning verleend voor - onder meer - het produceren van hoogwaardige compost (organische mest) uit inkomend groenafval met een bewerkingscapaciteit van 45.000 ton per jaar, de productie van biobrandstof uit verkleind snoeihout met een bewerkingscapaciteit van 10.000 ton per jaar, de op- en overslag van groenafval, ruwe compost, zand, grind, grond, en andere specifiek genoemde stoffen met een totale overslagcapaciteit van 200.000 m³ per jaar en een totale opslagcapaciteit van 60.000 m³. Op 26 oktober 2006 is een veranderingsvergunning verleend waarbij het is toegestaan om de fractie van 10.000 m³ biobrandstof ook te composteren. Verder zijn ook enkele meldingen op basis van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer geaccepteerd. In voorschrift 12.2.2 van de revisievergunning van 15 juni 2004 staat dat het te composteren groenafval voorafgaande aan enige bewerking dient te worden ontdaan van zichtbare grove verontreinigingen zoals plastic, metalen, papier en van overtollige zandfracties en dergelijke.

2.1

In het primaire besluit van 18 augustus 2016 met betrekking tot de locatie Schijndel heeft verweerder gesteld dat de vergunde bewerkingscapaciteit is overschreden in 2014 en 2015 en heeft verweerder de last opgelegd dat eiseres de vergunde bewerkingscapaciteit in acht moet nemen op straffe van een dwangsom van € 50,- per geaccepteerde en bewerkte ton groenafval boven de vergunde bewerkingscapaciteit met een maximum van € 1.500.000,- (overtreding 1). Deze last is opgelegd om herhaling van de overtreding in 2016 te voorkomen.
Verder heeft verweerder geconstateerd dat de bedrijfsvoering van de inrichting is gewijzigd. In het primaire besluit staat het volgende: ”Naast de vergunde traditionele compostering van gemengd groenafval worden enkele groenafvalstromen ongemengd gecomposteerd/gerijpt ten behoeve van de productie van compost- en groenproducten. De groenafvalstromen worden in tafelmodel gecomposteerd/gerijpt. Dit is een afwijking van uw vigerende omgevingsvergunning (…). Om deze overtreding te beëindigen dient u de inrichting conform de vergunning in werking te hebben.” Eiseres is onder oplegging van een dwangsom van € 2.750,- per week met een maximum van € 16.500,- gelast aan deze overtreding een einde te maken (overtreding 2).

In het tweede primaire besluit heeft verweerder geconstateerd dat het maximum van dwangsommen ten aanzien van de tweede overtreding is bereikt en opnieuw een last onder dwangsom voor deze overtreding opgelegd, met een hogere dwangsom van € 5.500,- per week met een maximum van € 33.000,-.

2.2

In het primaire besluit van 24 augustus 2016 met betrekking tot de locatie Haps heeft verweerder gesteld dat de vergunde verwerkingscapaciteit is overschreden in 2014 en 2015 en heeft verweerder de last opgelegd dat eiseres de vergunde verwerkingscapaciteit in acht moet nemen op straffe van een dwangsom van € 50,- per geaccepteerde en bewerkte ton groenafval boven de vergunde bewerkingscapaciteit met een maximum van € 1.500.000,- (overtreding 1). Deze last is opgelegd om herhaling van de overtreding in 2016 te voorkomen.
Verder heeft verweerder geconstateerd dat de het ingenomen groenafval wordt geshredderd en gezeefd. De zandfractie wordt gedurende 8 weken in depot gezet om te rijpen en vervolgens verkocht als teelaarde. Het productieproces van teelaarde is volgens verweerder niet vergund en in afwijking van de omgevingsvergunning (overtreding 2). Deze verandering moet van verweerder ongedaan worden gemaakt of worden vergund op straffe van een dwangsom van € 2.750,- per week met een maximum van € 16.500,-. De derde overtreding in Haps heeft betrekking op overtreding van een vergunningsvoorschrift. De last met betrekking tot de derde overtreding is in het tweede primaire besluit ingetrokken. In het tweede primaire besluit heeft verweerder geconstateerd dat het maximum van dwangsommen ten aanzien van de tweede overtreding is bereikt en heeft verweerder een tweede last onder dwangsom ten aanzien van dezelfde overtreding opgelegd, met een hogere dwangsom (€ 5.500,- per week met een maximum van € 33.000,-).

2.3

De beide invorderingsbesluiten zien op de invordering van de dwangsommen met betrekking tot overtreding 2 in de locatie Schijndel en overtreding 2 in de locatie Haps .

Algemeen

3. Verweerder stelt ten aanzien van overtredingen 1 en 2 dat wordt gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Er wordt volgens verweerder iets gedaan, waarvoor geen vergunning is verleend. De onderliggende vraag is eigenlijk: wat is er nu vergund in de revisievergunning van 22 juli 2003 voor de locatie Haps en de revisievergunning van 15 juni 2004 voor de locatie Schijndel ? De vergunningen en de bijbehorende aanvragen zijn bepalend voor het antwoord op deze vraag. Aan beide vergunningen zijn voorschriften verbonden en is bepaald dat de aanvraag deel uitmaakt van de vergunning, voor zover de voorschriften en beperkingen niet anders bepalen. De rechtbank zal dus moeten nagaan wat er precies is aangevraagd en wat vervolgens is vergund. De rechtbank stelt hierbij voorop dat als niet duidelijk is wat precies is aangevraagd en vergund, deze onduidelijkheid voor risico van verweerder komt en niet voor risico van eiser. Verweerder moet namelijk aannemelijk moet maken dat wordt gehandeld in afwijking van de verleende vergunning. Verweerder mag immers pas een last onder dwangsom opleggen als sprake is van een overtreding. Als verweerder dit risico had willen vermijden, dan had hij een duidelijke vergunning moeten verlenen dan wel met toepassing van artikel 2.31, tweede lid onder b, van de Wabo door middel van een (ambtshalve) wijziging de eerder verleende vergunning moeten verduidelijken in het belang van de bescherming van het milieu. Verweerder mag dit niet doen zonder de grondslag van de aanvraag te verlaten, maar dan had in die procedure de discussie over de inhoud van de vergunning en de aanvraag kunnen plaatsvinden. Dit klemt in deze zaak des te meer nu het om afvalstoffeninrichtingen gaat. Voor de inwerkingtreding van de Wabo werden vergunningen voor afvalstoffeninrichtingen verleend voor een periode van 10 jaar. Deze wettelijke beperking is met de inwerkingtreding van de Wabo vervallen, maar dat hoeft verweerder er niet van te weerhouden om oude vergunningen te actualiseren of te verbeteren met duidelijker voorschriften om discussies zoals in deze zaken te voorkomen. Overigens komt een duidelijke vergunning ook de vergunninghouder ten goede. Die weet dan immers waar hij aan toe is.

Overtreding 1

4.1

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het zand dat met het groenafval in de inrichting wordt meegevoerd, moet worden meegeteld bij het vaststellen van de be- of verwerkingscapaciteit. In de tekst van de vergunningen voor beide locaties wordt geen acceptatiehoeveelheid vergund maar een productiehoeveelheid. Ook in de voorschriften is geen acceptatiehoeveelheid vermeld. Verweerder verwijst daarom naar de aanvragen bij de vergunningen. In de aanvraag voor de revisievergunning voor de locatie Haps wordt uitsluitend een be- en verwerkingscapaciteit aangevraagd, alsmede een opslagcapaciteit en overslagcapaciteit. Verweerder verwijst naar de stoffenbalans in paragraaf 8.4 van de aanvraag voor de locatie Haps waar het volgende is vermeld: ”In de composteerinrichting wordt 40.000 ton groenafval verwerkt tot circa 16.000 ton compost. Hieruit wordt circa 160 ton reststoffen gehaald. Circa 5.000 ton snoeihout wordt verkleind tot biobrandstof. Slootveegsel, plantsoenafval en in sommige gevallen snoeihout worden vooraf afgezeefd. Hierbij komt circa 7.000 ton zand vrij.” Verweerder leidt uit deze passage af dat de 7.000 ton afgezeefd zand tot de 45.000 ton groenafval moet worden gerekend.

Verweerder verwijst in de aanvraag voor de revisievergunning voor de locatie Schijndel naar een passage waarin staat dat de totale innamecapaciteit van groenafval 55.000 ton per jaar bedraagt. In de aanvraag voor een wijzigingsvergunning voor de locatie Schijndel staat de passage “het verwerken van al het geaccepteerde groenafval (55.000 ton per jaar) in de groencompostering. Dit is een uitbreiding van de verwerkingscapaciteit van de groencompostering van 45.000 naar 55.000 ton”. In een TNO-rapport bij deze aanvraag staat de passage: “in de vergunde situatie wordt jaarlijks 45.000 ton opgezet. Hiervan is 40.000 ton (45.000 ton – 5000 ton afgezeefd zand) nieuw materiaal en circa 5.000 ton overloop van de zeef. In de nieuwe situatie wordt jaarlijks 55.000 ton opgezet. Hiervan is 50.000 ton vers materiaal en circa 5.000 ton overloop van de zeef.

Verweerder is afgeweken van het advies van de Hoor- en adviescommissie (HAC).

4.2

Eiseres voert aan dat verweerder bij de berekening van de maximale be-/verwerkingscapaciteit ten onrechte rekening houdt met de hoeveelheid zand die uit het groenafval wordt gezeefd, alvorens het groenafval wordt bewerkt tot compost of biobrandstof. Voor beide locaties is vergunning aangevraagd en verkregen voor het produceren van compost en biobrandstof uit groenafval, waarbij aanhangend zand voorafgaand aan de bewerking tot compost en biobrandstof wordt afgezeefd en afzonderlijk wordt opgeslagen. Eiseres rekent het afgezeefd zand tot de op- en overslagcapaciteit van 200.000 m³ per jaar voor de locatie Schijndel en 105.000 m³ voor de locatie Haps . Ook eiseres verwijst naar de aanvraag. Hierin staat onder meer het volgende vermeld:
“Als groenafval veel aanhangend zand bevat, zoals slootveegsel, plantsoenafval en snippers van boomstobben, wordt dit eerst afgezeefd alvorens het wordt ingekuild of in de compostering wordt gebruikt”. Eiseres wijst ook naar de overzichten in de aanvraag voor de revisievergunning van 15 juni 2004 en de revisievergunning van 22 juli 2003, waarbij naast de vergunde op- en overslagcapaciteit voor groenafval ook de categorieën ‘afgezeefd zand’ en ‘compost en zwarte grond’ worden genoemd. Dat zand geen deel uitmaakt van de verwerkingscapaciteit voor groenafval houdt bovendien verband met het feit dat zand zich niet laat composteren. Verder verwijst eiseres naar een schriftelijke reactie van 20 december 2005 van verweerder over de uitleg van het begrip bewerkingscapaciteit, met betrekking tot de inrichting van eiseres in Zegge waar eveneens uit groenafval compost en biobrandstof wordt geproduceerd. Op basis van deze schriftelijke reactie wordt overtollig zand al meer dan 10 jaar niet meer gerekend tot de vergunde verwerkingscapaciteit. Bovendien moet het afzeven van zand plaatsvinden ter voorkoming van geurhinder. Tot slot is in voorschrift 12.2.2 van de revisievergunning van 15 juni 2004 en voorschrift 10.1.2 van de revisievergunning van 22 juli 2003 bepaald dat het te composteren afval voorafgaand aan enige bewerking moet worden ontdaan van overtollige zandfracties en is het om die reden een voorbewerkingsstap.

4.3

De StAB merkt in het advies op dat het begrip be- of verwerkingscapaciteit niet hetzelfde is als de acceptatiecapaciteit. De StAB noemt het opvallend dat in de aanvragen voor de locaties Schijndel en Haps geen acceptatiecapaciteit is vermeld. De StAB merkt op dat het zeven van het groenafval noodzakelijk is voor het verdere proces. De StAB kwalificeert het uitzeven normaliter als een bewerking (het uitvoeren van fysische of chemische handelingen om de eigenschappen of samenstelling van een product te veranderen) maar wijst op de voorschriften in de vergunning die het verwijderen van het zand verplicht stellen voorafgaand aan enige bewerking. Daarom moet de bewerkingscapaciteit worden gezien als netto groenafval, zonder het uit te zeven zand, aldus de StAB. De StAB kwalificeert het opslaan van het zeefzand om het te laten rijpen niet als een bewerking omdat het opgeslagen zand niet wordt omgezet.

4.4

Verweerder is het niet eens met de StAB. Hij wijst er op dat voorschrift 12.2.2 van de revisievergunning van 15 juni 2004 en voorschrift 10.1.2 van de revisievergunning van 22 juli 2003 zijn opgenomen als middelvoorschrift ter voorkoming van verstoring van de verdere verwerking van compost en de daarmee samenhangende geurhinder. Verweerder wijst er ook op dat er meerdere uitzeefmomenten zijn, niet alleen na binnenkomst maar ook bij het verkleinen van groenafval en na het composteren van groenafval. Dit uitzeefzand komt echter allemaal bij elkaar. Verweerder zegt ook dat het opgeslagen zeefzand wel degelijk wordt omgezet. Dat is waargenomen en wordt bovendien vermeld in een geurrapport uit 2015 ten behoeve van een nieuwe aanvraag voor de locatie Schijndel .

4.5

In reactie op verweerder heeft de StAB aangegeven dat het zeefzand niet composteerbaar is en schadelijk is voor het composteerproces. Het uitzeven van zand tijdens of na het composteerproces kan als onderdeel van de bewerking in het composteerproces worden gezien maar is niet als processtap door eiseres opgenomen in het door eiseres aan de StAB overgelegde processchema.

4.6

Overtreding 1 draait uiteindelijk maar om één vraag, namelijk of de hoeveelheid zand die moet worden uitgezeefd uit het groenafval voor compostering (op basis van voorschrift 10.1.2 voor wat betreft de locatie Haps en voorschrift 12.1.2 voor wat betreft de locatie Schijndel ) moet worden gerekend tot de vergunde ver- of bewerkingscapaciteit of niet.

4.7

Wat betreft de locatie Haps is de rechtbank van oordeel dat het zeefzand dat op basis van voorschrift 10.1.2 wordt uitgezeefd, niet tot de vergunde verwerkingscapaciteit mag worden gerekend. De verwerkingscapaciteit is gerelateerd aan de verwerking van compost. Uit voorschrift 10.1.2 kan worden afgeleid dat het voorafgaand uitzeven van zand niet tot de verwerking van compost behoort. Het achterliggende doel van het voorschrift is hiervoor niet van belang. In de aanvraag voor de revisievergunning van 22 juli 2003 voor de locatie Haps valt niet af te leiden dat het zeefzand tot de verwerkingscapaciteit mag worden gerekend, ook niet uit de door verweerder genoemde stoffenbalans. Uit de hierboven geciteerde passage kan slechts worden afgeleid dat er zand vrijkomt bij het voorafgaand afzeven en niet dat dit zand hoort bij de verwerkingscapaciteit. De opslag van zeefzand is vergund en is expliciet als op- en overslag aangevraagd.

4.8

Ook wat betreft de locatie Schijndel kan het zeefzand dat op basis van voorschrift 12.1.2 wordt uitgezeefd niet tot de vergunde bewerkingscapaciteit worden gerekend. Verweerder moet worden toegegeven dat de expliciete vermelding in de aanvraag van een totale innamecapaciteit anders zou kunnen doen vermoeden. Uit de hierboven geciteerde passage uit het TNO-rapport leidt de rechtbank echter in navolging van eiseres juist het tegendeel af, namelijk dat het zeefzand niet wordt gerekend tot de totale hoeveelheid opgezet (ofwel te composteren) materiaal maar dat deze totale hoeveelheid reeds wordt bereikt zonder het zeefzand erbij op te tellen. De aanvraag is op dit onderdeel tegenstrijdig en onduidelijk. Gelet op rechtsoverweging 2 van deze uitspraak komt deze onduidelijkheid voor risico van verweerder. De rechtbank hecht geen waarde aan de inhoud van het besprekingsverslag over een andere inrichting van eiseres in Zegge. Het gesprek en de daarop volgende acties betroffen die inrichting en uit het verslag kan niet de ondubbelzinnige verwachting worden ontleend dat hetgeen voor Zegge heeft te gelden, ook voor alle andere inrichtingen van eiseres geldt. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat niet in geschil is dat de omgevingsvergunning voor de inrichting in Zegge afwijkt van de vergunningen voor de locaties Schijndel en Haps . De omstandigheid dat ook zeefzand vrijkomt tijdens en na het composteringsproces brengt de rechtbank niet tot het oordeel dat al het zeefzand tot de vergunde be- of verwerkingscapaciteit moet worden gerekend. Wel zal het zeefzand dat vrijkomt tijdens het proces of na het proces tot de verwerkingscapaciteit moeten worden gerekend. Ook het zeefzand dat vrijkomt tijdens het verkleinen van houtafval is zeefzand dat vrijkomt tijdens de verwerking en niet voor de verwerking en moet tot de verwerkingscapaciteit worden gerekend. Alleen het zeefzand dat voorafgaand aan de eerste verkleining van houtafval vrijkomt, hoeft niet tot de verwerkingscapaciteit te worden gerekend. Anders dan bij zeefzand is in de voorschriften het verkleinen van houtafval niet verplicht gesteld voorafgaand aan enige bewerking. Het verkleinen van houtafval behoort daarmee tot de verwerking van groenafval.

4.9

Nu het zeefzand dat vrijkomt voorafgaand aan het composteringsproces niet tot de be- of verwerkingscapaciteit mag worden gerekend, kan verweerder niet aannemelijk maken dat in 2015 of daarvoor sprake is geweest van een overtreding van artikel 2.1 eerste lid onder e, van de Wabo. Op basis van de stukken kan niet worden vastgesteld dat de netto be- of verwerkingscapaciteit in die jaren is overschreden. Evenmin kan worden vastgesteld of dit anders is als alleen het zeefzand dat vrijkomt tijdens of na het composteringsproces of tijdens het verkleinen van houtafval wordt opgeteld bij het verwerkte groenafval. Hier wreekt zich dat de acceptatievoorschriften in de vergunningen voor de locaties Schijndel en Haps eiseres niet verplichten om de netto hoeveelheid groenafval (het groenafval na de voorbewerking van het zeven) te registreren. Verweerder heeft een eventuele overschrijding van de aangevraagde hoeveelheid zeefzand niet ten grondslag gelegd aan de lasten onder dwangsom met betrekking tot overtreding 1. De rechtbank concludeert dat verweerder niet bevoegd was om ter zake van de vermeende overtreding 1 lasten onder dwangsom op te leggen. De hierop betrekking hebbende beroepsgronden slagen.

Overtreding 2 (locatie Haps )

5.1

In het primaire besluit van 24 augustus 2016merkt verweerder op dat het productieproces van teelaarde niet is vergund in Haps . In het bestreden besluit handhaaft verweerder dit onder verwijzing naar het advies van de HAC. In het verweerschrift voegt verweerder daaraan toe dat het laten rijpen van zeefgrond niet valt onder de op- en overslag van groenafval en/of grond, maar onder de verwerking van groenafval. Verweerder betwist dat geen omzetting van het uitgezeefde zand plaatsvindt. Toezichthouders hebben (visueel) vastgesteld dat sprake was van omzetting van in tafeldepot opgeslagen, uitgezeefde zand/grondfracties. Verder hebben locatiemanagers verklaard dat daarmee nog handelingen worden verricht om ervoor te zorgen dat een stabiel eindproduct ontstaat en om te voorkomen dat er in het depot anaerobe omstandigheden kunnen ontstaan die geuroverlast veroorzaken. Van een louter natuurlijke narijping is dus geen sprake. Verder wordt het uitgezeefde zand omgezet om daarvan teelaarde te maken.

5.2

Eiseres betwist dat zij door de vermeende productie van teelaarde naast de traditionele wijze van compostering heeft gehandeld in strijd met de verleende vergunning voor de locatie Haps . Volgens eiseres was verweerder dan ook niet bevoegd tot het opleggen van de betreffende lasten onder dwangsom voor overtreding 2. Eiseres heeft ter zitting verklaard dat zeefzand wordt opgeslagen en dat daar steeds vrijkomend zeefzand aan wordt toegevoegd totdat sprake is van een hoeveelheid die als partij kan worden bemonsterd en afgevoerd. Op dat moment wordt de gehele partij omgezet om een homogene kleur te verkrijgen. Tussendoor wordt niet omgezet.

5.3

De StAB heeft tijdens het bezoek ter plaatse een depot aangetroffen dat bestond uit uitgezeefde zandfractie. Door eiseres werd toegelicht dat direct na het uitzeven sprake is van maximaal ongeveer 20% organisch materiaal. Het percentage speelt een rol bij de afzet van het materiaal en zal bij de partijkeuring bepaald worden. Door eiseres werd verder toegelicht dat het depot wordt opgebulkt tot een hoeveelheid is verkregen die als partij kan worden bemonsterd en afgevoerd. Omdat werd toegelicht dat er louter sprake was van opslag in depot en dat hierbij niet werd omgezet, concludeert de StAB dat geen sprake was van een bewerkingshandeling. Dat verweerder heeft geconstateerd dat het depot met de grondfractie wel werd omgezet, wordt voor kennisgeving aangenomen. Het leidt niet tot de conclusie dat extra niet expliciet genoemde handelingen werden verricht omdat die handelingen gelet op de aard van de materialen (zand en grond met wat organisch materiaal) niet als composteringsactiviteiten in de zin van de Nederlandse emissierichtlijn (NeR) kunnen worden aangemerkt.

5.4

In reactie op het StAB advies heeft verweerder opgemerkt dat het produceren van teelaarde niet is vergund en aan het eerdere standpunt toegevoegd dat de teelaarde een beoogd product is waarvoor door derden wordt betaald.

5.5

Aan het invorderingsbesluit ten aanzien van de locatie in Haps is ten grondslag gelegd dat de toezichthoudend ambtenaar een partij uitgezeefde zandfractie heeft zien liggen rijpen.

5.6

De rechtbank stelt voorop dat de aanvraag voor de vergunning van 22 juli 2003 in Haps ook voorziet in de op- en overslag van uitgezeefde grond. De opslag van grond is toegelaten. Dat neemt niet weg dat verwerkingshandelingen met opgeslagen grond niet zijn aangevraagd en dus ook niet zijn vergund. Gelet op het StAB-advies is de rechtbank van oordeel dat het enkel laten liggen rijpen van opgeslagen grond géén bewerkingshandeling is maar hoort tot de op- en overslag van grond. Het omzetten van de grond voor afvoer om een homogeen product te verkrijgen, beschouwt de rechtbank niet als een bewerking maar als een overslaghandeling. Dit zou anders zijn als de grond tussentijds enkele malen wordt omgezet. Dit gaat gepaard met machines en kan geluidemissies tot gevolg hebben. Ook geuremissies zijn bij het tussentijds omzetten van grond niet op voorhand uitgesloten. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het tussentijds omzetten van grond niet aannemelijk heeft gemaakt. Er wordt geen melding van een constatering van het omzetten gemaakt in het bezoekverslag van 17 februari 2015. Ook nadien heeft verweerder het niet geconstateerd. Weliswaar wordt gesteld dat een locatiemanager zou hebben gezegd dat tussentijds wordt omgezet, maar een verklaring of een schriftelijke weergave van dit gesprek ontbreekt in het dossier. De rechtbank kan daarom niet uitsluiten dat, als locatiemanagers iets hebben gezegd over omzetten, die uitlatingen betrekking hadden op het omzetten van de grond voor afvoer van het terrein. De rechtbank neemt tot slot in aanmerking dat in de invorderingsbeschikking inzake locatie Haps evenmin melding wordt gemaakt van een constatering dat zeefgrond tussentijds wordt omgezet.

5.7

De rechtbank concludeert dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat is gehandeld in afwijking van de vergunning van 22 juli 2003 en derhalve sprake is van een overtreding. Dat maakt dat verweerder niet bevoegd was om in de primaire besluiten van 24 augustus 2016 en 3 april 2017 hiervoor een last onder dwangsom op te leggen. Het heeft eveneens tot gevolg dat het invorderingsbesluit met betrekking tot de locatie in Haps geen stand kan houden. Overigens heeft eiseres ter zitting terecht opgemerkt dat de dwangsom ten aanzien van het verbeuren van de last op basis van de constatering van 25 oktober 2016 ten tijde van het nemen van het invorderingsbesluit was verjaard. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat tussen 25 oktober 2016 en 31 oktober 2017 de verjaring niet is gestuit. Verder hebben slechts vijf constateringen plaatsgevonden in plaats van zes, nu het invorderingsbesluit melding maakt van twee (gelijkluidende) constateringen op 29 november 2016. Dit is géén kennelijke verschrijving. Om deze redenen had het invorderingsbesluit evenmin ongewijzigd in stand kunnen blijven.

Overtreding 2 (locatie Schijndel )

6.1

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat een specifieke composteermethode is aangevraagd, namelijk methode A, een methode van intensief beluchten als omschreven in de (destijds geldende) bijzondere regeling G2 uit de NeR in de versies van 2001 en 2014, met dit verschil dat een hogere omzetfrequentie is aangevraagd en vergund (15 maal in de periode van 8 weken in plaats van 7-10 maal in een periode van 13 weken). Uit de aanvraag blijkt verder dat de composthopen in rillen worden opgezet die door middel van een omzetmachine worden gekeerd. De hogere omzetfrequentie van methode A wordt in de regel uitgevoerd door de inzet van een omzetmachine, conform de beschrijving van methode A in de versie van 2001. Ten tijde van de controlebezoeken van verweerder in 2014 werd echter niet in rillen gecomposteerd maar in tafels omdat de omzetmachine een aantal maanden buiten werking was. Dat is volgens verweerder in afwijking van de vergunning. Daarnaast heeft verweerder enkele ongemengde groenafvalstromen geconstateerd. De opslag van humuscompost in de locatie Schijndel ziet op de opslag van afgezeefde grond om deze te laten rijpen als teelaarde. Voorts heeft verweerder gesteld dat een niet vergunde verwerking van de fijnere fractie van geshredderd snoeihout plaatsvindt en dat gras- en bladafval wordt ingekuild en wordt verwerkt om te worden verkocht als landbouwcompost.

6.2

Volgens eiseres week de opslag van de vergunde composteermethode maar beperkt af in verband met onderhoud aan de composteermachine. Eiseres merkt ook hier op dat het rijpen van het afgezeefd zand/grond geen compostering is maar opslag van zwarte grond. Eiseres ziet niet in waarom de opslag van de fijnere fractie van geshredderd snoeihout en de inkuiling van gras- en bladafval niet kan worden gezien als opslag.

6.3

De StAB heeft ten aanzien van de compostering in tafelmodel opgemerkt dat de vraag of hier sprake is van methode A of methode B slechts kan worden afgeleid uit de toegepaste omzetfrequentie. De frequentie waarin de compost werd omgezet is hoger dan vereist op grond van methode A als beschreven in de destijds geldende bijzondere regeling uit de NeR. Aangezien de omzetfrequentie bepalend is voor de beoordeling van de gebruikte composteermethode is sprake geweest van een methode die het meest overeenkomt met composteermethode A. De constatering van verweerder op pagina 4 van het besluit van 10 april 2017 dat in afwijking van de verleende vergunning groenafvalstromen worden gecomposteerd/gerijpt ten behoeve van de productie van compost- en grondproducten betekent niet dat wordt afgeweken van de verleende vergunning. Het betreft namelijk geen vorm van compostering als bedoeld in de bijzondere regeling. Het rijpen vindt plaats nadat een composteerproces conform methode A of B is afgerond, waarna het onder het depot ‘opslag’ valt.

6.4

In de aanvraag van 12 mei 2003 voor de vergunning voor de locatie Schijndel van 15 juni 2004 is aangegeven dat enkele voorbewerkingen aan bermgras, slootveegsel, veegvuil, overig groenafval en agrarisch afval plaatsvinden waarbij het materiaal enige tijd blijft liggen en na die tijd wordt gemengd met houtachtig materiaal in de gewenste verhouding voor de compostering. Grove delen snoeihout worden verkleind en versnipperd. In de aanvraag is verder vermeld dat compostering plaatsvindt in rillen met een speciale omzetmachine. In de aanvraag is ook de opslag en verwerking van een hoeveelheid afgezeefde grond vermeld en de opslag van compost en zwarte grond opgenomen. In de vergunning van 15 juni 2004 is compost gedefinieerd als een product dat geheel of grotendeels bestaat uit een of meer organische afvalstoffen.

6.5

De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat de afwijkende vorm van composteren door opslag in een tafelmodel en omzetten met behulp van shovels niet is vergund in de vergunning van 15 juni 2004. Eiseres heeft erkend dat de afwijkende vorm van composteren heeft plaatsgevonden. In zoverre is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo en was verweerder bevoegd hiertegen op te treden. Dat de afwijkende vorm van composteren mogelijkerwijs nog steeds zou kunnen gekwalificeerd als methode A in de NeR, doet aan het bestaan van de overtreding niets af. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat, bij gebrek aan een aanvraag voor een vergunning voor deze afwijkende vorm van composteren, onbekend is of deze afwijkende vorm van composteren dezelfde milieugevolgen qua geluidemissies en geuremissies heeft als de in 2004 vergunde vorm van composteren.

6.6

De rechtbank is verder van oordeel dat de opslag van zeefgrond op- en overslag van uitgezeefde grond is aangevraagd en vergund in de vergunning van 15 juni 2004. Dat neemt niet weg dat verwerkingshandelingen met opgeslagen grond niet zijn aangevraagd en dus ook niet zijn vergund. Gelet op het StAB-advies is de rechtbank van oordeel dat het enkel laten liggen rijpen van opgeslagen grond géén bewerkingshandeling is maar hoort tot de op- en overslag van grond. Het omzetten van de grond voor afvoer om een homogeen product te verkrijgen, beschouwt de rechtbank niet als een bewerking maar als een overslaghandeling. Dit zou anders zijn als de grond tussentijds enkele malen wordt omgezet. De rechtbank verwijst verder naar rechtsoverweging 5.6. Ook hier is het dus aan verweerder om aannemelijk te maken dat de partij zeefgrond tussentijds wordt omgezet. Dit wordt wel vermeld in het verslag van het controlebezoek vanop 2 augustus 2016 maar uit het verslag zelf kan niet worden afgeleid dat de toezichthouder het ook daadwerkelijk heeft zien gebeuren. In de daaropvolgende controlebezoeken, die worden vermeld in de last onder dwangsom van 10 april 2017, wordt evenmin melding gemaakt van een waarneming dat een partij zeefgrond tussentijds wordt omgezet. De toezichthouder rapporteert enkel en alleen dat een partij groenafval wordt gezeefd en dat de uitgezeefde fracties in depot worden gezet om te rijpen voorafgaand aan de verwerking voor de productie van humuscompost. De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten aanzien van dit onderdeel onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat een overtreding heeft plaatsgevonden voorafgaand aan het besluit van 18 augustus 2016 respectievelijk 10 april 2017. Verweerder was niet bevoegd op te treden ten aanzien van de vermeende verwerking van zeefgrond tot humuscompost.

6.7

Dan de resterende overtredingen. De rechtbank stelt voorop dat noch in het besluit van 18 augustus 2016, noch in het besluit van 10 april 2017 duidelijk wordt gemaakt wat verweerder eiseres precies verwijt. De last is in zoverre onvoldoende concreet. De verduidelijking van de last ter zitting vindt op een zodanig laat moment (na inschakeling van de StAB) plaats, dat de rechtbank noch eiseres zich hierop goed hebben kunnen voorbereiden. Deze verduidelijking laat de rechtbank wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing. De rechtbank verstaat de beiden lasten aldus dat verweerder de verwerking van ongemengd groenafval beschouwt als een afwijking van de vergunning van 15 juni 2004. De besluitvorming schiet echter ook hier tekort. In het verslag van de controle van 2 augustus 2016 wordt slechts geconstateerd dat het ingenomen snoeiafval wordt geshredderd en uitgezeefd. Dit is echter een handeling die is aangevraagd en vergund in de vergunning van 15 juni 2004, evenals het inkuilen/in depot laten rijpen van uitgezeefd gras- en bladafval. Deze voorbewerking wordt specifiek op pagina’s 6 en 7 van deel 1 van de aanvraag van 12 mei 2003 en op pagina 9 van deel 2 van de aanvraag vermeld. Overigens is ook de opslag van compost aangevraagd en vergund en sluit de definitie van compost in de vergunning niet uit dat ongemengd compost wordt opgeslagen tot de aangevraagde hoeveelheid. De rechtbank is verder van oordeel dat de vergunning de opslag van nog te composteren materiaal niet uitsluit. Hierover zijn in paragraaf 12.2 van de vergunning specifieke voorschriften opgenomen. De rechtbank leidt uit deze voorschriften niet af dat slechts de opslag van gemengd compost is toegelaten nu compost ook wordt omschreven als een product dat kan bestaan uit ongemengde afvalstoffen. De aanvraag van 12 mei 2003 in combinatie met de vergunning van 15 juni 2004 lijkt er eerder op te duiden dat sprake is van een vergunde handeling, althans dat de vergunning van 15 juni 2004 ruimte biedt voor de door verweerder geconstateerde handelingen. Het is de rechtbank niet gebleken dat verweerder heeft geconstateerd dat voorbewerkingen plaatsvinden in afwijking van de aangevraagde en vergunde situatie. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de wijze van voorbewerking van de groenafvalcomponenten ten behoeve van de compostering het tussentijds omzetten niet in de weg staat. Voor de goede orde merkt de rechtbank wel op dat het tussentijds omzetten van groenafvalstromen voorafgaand aan de compostering wel moet worden beschouwd als een bewerkingshandeling en dat deze groenafvalstromen dus wel moeten worden betrokken bij de totale bewerkingscapaciteit van de locatie Schijndel , anders dan zeefzand. Gelet op deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat verweerder noch in het besluit van 18 augustus 2016 noch in het besluit van 10 april 2017 voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat op dit onderdeel sprake is van een overtreding. Verweerder was dan ook niet bevoegd op te treden tegen dit onderdeel van overtreding 2 op de locatie Schijndel .

Overige beroepsgronden ten aanzien van de resterende overtreding (de afwijkende composteermethode in Schijndel )

8.1

Eiseres geeft aan dat zij eerder een aanvraag had ingediend die buiten behandeling is gesteld. Zij kan slechts aan de last voldoen door het indienen van een nieuwe aanvraag die een procedure voor een MER-beoordeling moet doorlopen. Dit vergt enige tijd. Verder is er een discussie met verweerder over het toetsingskader voor geur. Zodra zij hierover duidelijkheid heeft, zal een nieuwe vergunningaanvraag worden ingediend. Dit zal binnenkort gebeuren. Mede gezien de al lang bestaande situatie, de pas recentelijk gewijzigde uitleg door verweerder van de op grond van de vergunning uit 2004 toegestane activiteiten en de grote belangen bij voortzetting van de vergunde bedrijfsvoering, was handhavend optreden niet terecht.

8.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake was van een concreet zicht op legalisatie. Tot op heden is nog geen ontvankelijke aanvraag ontvangen. Aan eiseres is voldoende kenbaar gemaakt wat het toepasselijke toetsingskader voor geur is en waaraan zij diende te voldoen in het kader van een nieuwe vergunningaanvraag Dat eiseres het hiermee niets eens is betekent niet dat geen ontvankelijke aanvraag kon worden ingediend. Bovendien kan eiseres de overtredingen ook beëindigen door de niet vergunde productieprocessen te staken. .

8.3

Voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie is ten minste noodzakelijk dat eiseres een aanvraag heeft ingediend voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, die betrekking heeft op de illegale situatie zoals die feitelijk bestond.

8.4

De rechtbank is van oordeel dat geen sprake was van concreet zicht op legalisatie omdat er geen aanvraag is ingediend voor de afwijkende wijze van compostering. Dat eiseres in Schijndel voornemens is om uit te breiden en in verband hiermee in overleg is met verweerder over een aanvraag, neemt niet weg dat zij voor de bestaande afwijkende situatie een aanvraag voor een tijdelijke milieuneutrale wijziging had kunnen indienen. Dat heeft zij niet gedaan. Deze beroepsgrond slaagt niet.

9.1

Volgens eiseres had verweerder bij afweging van alle betrokken belangen moeten afzien van handhavend optreden. Er zijn geen milieubelangen in het geding die handhavend optreden kunnen rechtvaardigen.

9.2

Verweerder geeft aan dat hij eiseres sinds februari 2014 meerdere malen heeft gewezen op de overtredingen. Daarbij is nooit te kennen gegeven dat van handhavend zou worden afgezien. Eiseres heeft sindsdien ook geen stappen gezet om tot legalisatie te komen. Dit gebeurde pas nadat de lasten waren opgelegd. Verder is in aanmerking genomen dat er milieubelangen in het geding zijn. De overtreding leidt tot een gewijzigde geurbelasting voor de omgeving. In Schijndel wordt door omwonenden geuroverlast ervaren. Bovendien is in aanmerking genomen dat eiseres met voortzetting van de overtredingen een financieel voordeel behaalt ten opzichte van andere bedrijven die wel conform de aan hen verleende vergunning handelen.

9.3

Naar het oordeel van de rechtbank had verweerder ten aanzien van de afwijkende wijze van compostering niet hoeven afzien van handhaving. Het had op de weg van eiseres gelegen aannemelijk te maken dat de afwijkende wijze van compostering geen milieugevolgen zou hebben voor de omgeving. Niet valt uit te sluiten dat deze milieugevolgen zouden kunnen ontstaan. Verweerder hoeft in dit kader ook geen nader onderzoek te doen naar het tijdstip of de herkomst van de klachten in de omgeving. Deze beroepsgrond slaagt niet.

10.1

Eiseres voert verder nog aan dat de termijn waarbinnen aan de last moet worden voldaan te kort is om de overtreding ongedaan te maken. Legalisatie op korte termijn is niet mogelijk.

10.2

De rechtbank overweegt hierover dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer hoeft te zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen. Eiseres had de mogelijkheid om de productie van compost te verplaatsen naar andere inrichtingen maar heeft dit niet gedaan. Eiseres heeft wel gesteld maar niet aannemelijk gemaakt dat renovatie van de omzetmachine niet op kortere termijn mogelijk was.

Conclusie met betrekking tot de locatie Schijndel

11. Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de last onder dwangsom van 18 augustus 2016 en het daarmee samenhangende bestreden besluit van 7 maart 2017 voor gedeeltelijke vernietiging in aanmerking komen, maar dat het besluit van 7 maart 2017 en de last onder dwangsom van 18 augustus 2016 in stand blijven voor zover de last ziet op de afwijkende vorm van composteren door opslag in een tafelmodel en omzetten met behulp van shovels.

12. Dit brengt de rechtbank tot de beoordeling van het invorderingsbesluit van 31 oktober 2017 ten aanzien van de locatie Schijndel . De rechtbank stelt vast dat slechts op één moment, namelijk op 24 oktober 2016, is geconstateerd dat een partij geshredderd groenafval in tafelmodel wordt gecomposteerd. Deze partij is op 24 oktober 2016 omgezet. Door deze constatering is de last verbeurd geraakt. Op 31 oktober 2017 was de bevoegdheid van verweerder om tot invordering van de dwangsom over te gaan verjaard. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat de verjaring niet tussentijds is gestuit. Op alle overige momenten wordt geen melding gemaakt van de afwijkende vorm van compostering in tafelmodel. Daarom moet het ervoor worden gehouden dat de dwangsom op die momenten niet verbeurd is geraakt en dat het invorderingsbesluit geen betrekking heeft op deze overtreding. Omdat de rechtbank hierboven ten aanzien van de andere vermeende overtredingen heeft geoordeeld dat verweerder niet bevoegd was de last onder dwangsom van 18 augustus 2016 op te leggen, komt het invorderingsbesluit voor vernietiging in aanmerking.

Conclusie

13. De beroepen tegen de bestreden besluiten van 7 maart 2017 en tegen de besluiten van 3 en 10 april 2017 zijn gegrond en de rechtbank vernietigt deze besluiten. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat de rechtbank de last onder dwangsom van 18 augustus 2016 met betrekking tot de locatie Schijndel zal herroepen met uitzondering van de last voor zover deze ziet op de afwijkende vorm van composteren door opslag in een tafelmodel en omzetten met behulp van shovels. De rechtbank zal eveneens de last onder dwangsom van 24 augustus 2016 met betrekking tot de locatie Haps herroepen voor zover deze last niet eerder is ingetrokken. De rechtbank vernietigt tot slot de invorderingsbesluiten van 31 oktober 2017.

14. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht in de zaken SHE 17/1208, SHE 17/1209, SHE 17/1848 en SHE 18/1849 vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.475,- (4 punten voor het indienen van twee beroepschriften en twee keer instellen van rechtstreeks beroep, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de besluiten van 7 maart 2017, 3 april 2017, 10 april 2017 en 31 oktober 2017;

herroept het primaire besluit van 24 augustus 2016 met betrekking tot de locatie Haps ;
herroept het primaire besluit van 18 augustus 2016 met betrekking tot de locatie Schijndel , met uitzondering van de last voor zover deze ziet op de afwijkende vorm van composteren door opslag in een tafelmodel en omzetten met behulp van shovels;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;

draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 1.332,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.475,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. A.G.M. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.