Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: NL23.24696 en NL24.7930
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres], geboren op [geboortedatum] 1995 te Ghana, eiseres,
V-nummer: [V-nummer]
(gemachtigde: mr. E.J.L. van de Glind),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. A. Bondarev).
Procesverloop
Bij besluit van 22 augustus 2023 (“het beëindigingsbesluit”) heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat het recht op tijdelijke bescherming dat aan haar is verleend op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming [1] (RTB) eindigt op 4 september 2023. In dit besluit is vermeld dat dit besluit tevens als terugkeerbesluit geldt.
Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld (NL23.24696) en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 2 september 2023 is het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en bepaald dat verweerder eiseres als begunstigde van de RTB moet blijven aanmerken en de in dit kader verstrekte voorzieningen en rechten dient te continueren, totdat op het beroep van eiseres is beslist (NL23.24698).
Bij brief van 6 februari 2024 heeft verweerder, met het aanbod om proceskosten te vergoeden, medegedeeld dat het beëindigingsbesluit is ingetrokken. Eiseres heeft het beroep gehandhaafd en aanvullende gronden aan zijn beroep ten grondslag gelegd.
Bij besluit van 7 februari 2024 (“het terugkeerbesluit”) heeft verweerder aan eiseres een terugkeerbesluit opgelegd waarin wordt medegedeeld dat eiseres met ingang van 5 maart 2024 niet langer rechtmatig in Nederland verblijft en zij het grondgebied van de EU (met uitzondering van Ierland) aangevuld met Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein binnen 4 weken na 4 maart 2024 moet verlaten omdat zij anders kan worden uitgezet.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld (NL24.7930).Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft beide beroepen van eiseres op 11 maart 2024 ter zitting gevoegd en gelijktijdig met vier vergelijkbare beroepen van twee andere ontheemden uit Oekraïne behandeld. Eiseres is niet verschenen, maar heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. De Raad van de Europese Unie (de Raad) heeft op 4 maart 2022 de RTB in werking gesteld voor ontheemden die vluchtten uit Oekraïne. In het Uitvoeringsbesluit [2] is vastgelegd aan welke categorieën ontheemden de lidstaten verplicht tijdelijke bescherming moeten verlenen. Verweerder heeft ervoor gekozen om daarnaast gebruik te maken van de zogenoemde facultatieve bepaling, die lidstaten in staat stelt om ook aan andere categorieën ontheemden tijdelijke bescherming te bieden. Verweerder heeft, door gebruik te maken van deze facultatieve bepaling, aan ontheemden die een tijdelijk verblijfsrecht hadden in Oekraïne toen de oorlog uitbrak en die zich vóór 19 juli 2022 in Nederland hebben laten inschrijven in de basisregistratie personen tijdelijke bescherming verleend. Vanaf 19 juli 2022 geeft verweerder geen toepassing meer aan deze facultatieve bepaling. Ontheemden die zich niet vóór 19 juli 2022 hebben laten inschrijven, krijgen alleen tijdelijke bescherming als ze behoren tot een van de categorieën aan wie de lidstaten verplicht bescherming moeten bieden.
2. Eiseres heeft de Ghanese nationaliteit, maar beschikte over een tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne toen de oorlog uitbrak en heeft zich in Nederland laten inschrijven in de basisregistratie personen toen verweerder nog toepassing gaf aan de facultatieve bepaling. Verweerder heeft daarom aan eiseres tijdelijke bescherming op grond van de RTB verleend.
3. Verweerder stelt zich thans op het standpunt dat de aan eiseres verleende tijdelijke bescherming van rechtswege is geëindigd op 4 maart 2024 omdat op het moment dat de Raad de tijdelijke bescherming heeft verlengd, te weten bij het Verlengingsbesluit van 19 oktober 2023 [3] , verweerder geen toepassing meer gaf aan de facultatieve bepaling. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het Verlengingsbesluit de duur verlengt van de tijdelijke bescherming voor alle ontheemden die ten tijde van het Verlengingsbesluit al tijdelijke bescherming genoten en dus ook voor haar.
4. Eiseres heeft op 3 juli 2022 ook een asielaanvraag ingediend. Deze aanvraag is afgewezen als kennelijk ongegrond bij besluit van 8 mei 2023. In dit besluit is vermeld dat dit besluit niet geldt als terugkeerbesluit. Dit besluit staat in rechte vast en is hier niet aan de orde.
5. De rechtbank benadrukt dat deze uitspraak uitsluitend betrekking heeft op ontheemden zoals eiseres die een tijdelijk verblijfsrecht hadden in Oekraïne toen de oorlog uitbrak en die zich vóór 19 juli 2022 in Nederland hebben laten inschrijven in de basisregistratie personen en aan wie door verweerder reeds tijdelijke bescherming is verleend. Verweerder heeft deze individuele ontheemden, door toepassing te geven aan de facultatieve bepaling zoals geduid in de RTB en het Uitvoeringsbesluit, daarmee onder de werkingssfeer van de RTB gebracht. Dat betekent dat vanaf dat moment de rechtspositie van deze individuele ontheemden wordt beheerst door de RTB en het Uitvoeringsbesluit en zij hun tijdelijke bescherming en verblijfsrecht aan de RTB ontlenen. Dat de duur van de tijdelijke bescherming tweemaal automatisch is verlengd, heeft hier niet aan afgedaan. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van deze rechtbank en zittingsplaats van 30 augustus 2023 [4] waarin dit oordeel uitgebreid is gemotiveerd.
6. De rechtbank overweegt verder dat de kern van het onderhavige geding ziet op de vraag of eiseres nog steeds tijdelijke bescherming ontleent aan de RTB of dat deze situatie is gewijzigd omdat de duur van de tijdelijke bescherming nu niet automatisch is verlengd, maar de Raad een daartoe strekkend Verlengingsbesluit heeft genomen.
7. De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat ontheemden zoals eiseres, die een tijdelijk verblijfsrecht hadden in Oekraïne en aan wie door verweerder reeds tijdelijke bescherming is verleend, hun recht op tijdelijke bescherming net zo lang behouden als alle andere ontheemden uit Oekraïne. De rechtbank motiveert dit als volgt.
Het terugkeerbesluit van 7 februari 2024
8. De rechtbank zal om proceseconomische redenen eerst het beroep tegen het terugkeerbesluit beoordelen. De vraag die dan eerst voorligt, is de vraag of het terugkeerbesluit een besluit is waartegen (zelfstandig) beroep openstaat. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
9. De rechtbank overweegt dat het terugkeerbesluit van 7 februari 2024 als zogenoemd “zelfstandig terugkeerbesluit” [5] moet worden aangemerkt. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat dit terugkeerbesluit moet worden beschouwd als behorende bij het voornemen in de procedure waarin het besluit (het beëindigingsbesluit) is ingetrokken, omdat dit nieuwe terugkeerbesluit alleen een wijziging behelst van de datum waarop het rechtmatig verblijf eindigt. De rechtbank deelt dit niet. Het beëindigingsbesluit is ingetrokken en dit is aan eiser medegedeeld in een brief van 24 januari 2024 en in een brief van 5 februari 2024. In deze laatste brief is vermeld dat “
de intrekking van het besluit verband houdt met de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:32”. In de procedure bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) was de rechtsvraag aan de orde of verweerder bevoegd was om reeds verleende tijdelijke bescherming te beëindigen omdat hij niet langer toepassing wilde geven aan de facultatieve bepaling. Verweerder heeft het beëindigingsbesluit niet gewijzigd of aangevuld, maar onvoorwaardelijk en zonder enig voorbehoud ingetrokken. Verweerder heeft bovendien in de eerste brief van 24 januari 2024 aangegeven dat “
de IND geen nieuw besluit hoeft te nemen over uw recht op tijdelijke bescherming” omdat dit recht volgens verweerder automatisch stopte. Verweerder heeft in diezelfde brief hieraan toegevoegd “
Wel krijgt u opnieuw een terugkeerbesluit.”. Omdat de vaststelling van onrechtmatig verblijf in het terugkeerbesluit van 7 februari 2024 dus is gebaseerd op een andere juridische grondslag dan het terugkeerbesluit dat als besluitonderdeel is opgenomen in het ingetrokken meeromvattende beëindigingsbesluit, en gelet op de informatie die verweerder eiseres in de bovengenoemde brieven heeft verstrekt, terwijl dit besluit op het moment van de intrekking niet is aangevuld of gewijzigd, merkt de rechtbank het terugkeerbesluit aan als een zelfstandig terugkeerbesluit dat niet vooraf is gegaan door een voornemen.
de intrekking van het besluit verband houdt met de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:32”. In de procedure bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) was de rechtsvraag aan de orde of verweerder bevoegd was om reeds verleende tijdelijke bescherming te beëindigen omdat hij niet langer toepassing wilde geven aan de facultatieve bepaling. Verweerder heeft het beëindigingsbesluit niet gewijzigd of aangevuld, maar onvoorwaardelijk en zonder enig voorbehoud ingetrokken. Verweerder heeft bovendien in de eerste brief van 24 januari 2024 aangegeven dat “
de IND geen nieuw besluit hoeft te nemen over uw recht op tijdelijke bescherming” omdat dit recht volgens verweerder automatisch stopte. Verweerder heeft in diezelfde brief hieraan toegevoegd “
Wel krijgt u opnieuw een terugkeerbesluit.”. Omdat de vaststelling van onrechtmatig verblijf in het terugkeerbesluit van 7 februari 2024 dus is gebaseerd op een andere juridische grondslag dan het terugkeerbesluit dat als besluitonderdeel is opgenomen in het ingetrokken meeromvattende beëindigingsbesluit, en gelet op de informatie die verweerder eiseres in de bovengenoemde brieven heeft verstrekt, terwijl dit besluit op het moment van de intrekking niet is aangevuld of gewijzigd, merkt de rechtbank het terugkeerbesluit aan als een zelfstandig terugkeerbesluit dat niet vooraf is gegaan door een voornemen.
10. Hoewel beide (terugkeer)besluiten beogen om vast stellen dat voortgezet verblijf onrechtmatig is, betekent dit dus niet dat het voornemen dat is voorafgegaan aan het ingetrokken beëindigingsbesluit zelfstandig zou hebben voortbestaan. Een terugkeerbesluit dat geruime tijd later wordt genomen omdat het verblijfsrecht van rechtswege zou eindigen, kan dus ook niet worden gebaseerd op dit “oude” voornemen waarin werd bepaald dat verweerder de bevoegdheid had om (zelf) het verblijfsrecht van eiseres te beëindigen en hij van deze bevoegdheid gebruik wilde maken. Voor zover verweerder heeft betoogd dat het terugkeerbesluit van 7 februari 2024 in samenhang met het voornemen moet worden gelezen en hiermee zou zijn bedoeld dat de rechtbank primair dan wel uitsluitend het beroep tegen het ingetrokken beëindigingsbesluit moet beoordelen, slaagt dit betoog dan ook niet.
11. De rechtbank overweegt voorts dat de Afdeling weliswaar in haar eerdergenoemde uitspraak van 17 januari 2024 heeft overwogen dat de tijdelijke bescherming (….) van rechtswege afloopt op 4 maart 2024 en zij “
het aan de Staatssecretaris laat om te bepalen in welke vorm hij dit aan de betreffende derdelanders zal meedelen”. De rechtbank overweegt echter dat ook indien een verblijfsrecht van rechtswege zou komen te vervallen, verweerder ingevolge de Terugkeerrichtlijn ten aanzien van elke individuele derdelander om het onrechtmatig verblijf vast te stellen een terugkeerbesluit dient te nemen dat voldoet aan de vereisten die hieraan in de Terugkeerrichtlijn zijn gesteld en door het Hof van Justitie in een reeks van arresten nader zijn gepreciseerd. Aan de brieven van 24 januari 2024 en 5 februari 2024 komt dan ook geen andere betekenis toe dan dat deze brieven strekken ter informatie van eiser. Deze brieven bevatten slechts een vooraankondiging dat een nieuw terugkeerbesluit zal worden genomen en roepen zelf dus ook geen rechtsgevolgen in het leven. Ook verweerder acht deze brieven niet gericht op rechtsgevolg. Gelet hierop en aangezien het beëindigingsbesluit en dus het in dat besluit vervatte terugkeerbesluit is ingetrokken, is het terugkeerbesluit van 7 februari 2024 op rechtsgevolg gericht.
het aan de Staatssecretaris laat om te bepalen in welke vorm hij dit aan de betreffende derdelanders zal meedelen”. De rechtbank overweegt echter dat ook indien een verblijfsrecht van rechtswege zou komen te vervallen, verweerder ingevolge de Terugkeerrichtlijn ten aanzien van elke individuele derdelander om het onrechtmatig verblijf vast te stellen een terugkeerbesluit dient te nemen dat voldoet aan de vereisten die hieraan in de Terugkeerrichtlijn zijn gesteld en door het Hof van Justitie in een reeks van arresten nader zijn gepreciseerd. Aan de brieven van 24 januari 2024 en 5 februari 2024 komt dan ook geen andere betekenis toe dan dat deze brieven strekken ter informatie van eiser. Deze brieven bevatten slechts een vooraankondiging dat een nieuw terugkeerbesluit zal worden genomen en roepen zelf dus ook geen rechtsgevolgen in het leven. Ook verweerder acht deze brieven niet gericht op rechtsgevolg. Gelet hierop en aangezien het beëindigingsbesluit en dus het in dat besluit vervatte terugkeerbesluit is ingetrokken, is het terugkeerbesluit van 7 februari 2024 op rechtsgevolg gericht.
12. Het voorgaande betekent dat het terugkeerbesluit van 7 februari 2024 als een op zichzelf staand besluit moet worden aangemerkt en dat het beroep van eiseres dat is gericht tegen dit terugkeerbesluit ontvankelijk is. De rechtbank zal dit beroep dan ook inhoudelijk beoordelen. Het terugkeerbesluit behelst de vaststelling van onrechtmatig verblijf. De rechtbank zal daarom eerst beoordelen of de tijdelijke bescherming van eiser en dus zijn rechtmatige verblijf van rechtswege is geëindigd en daarmee of de vaststelling van verweerder dat eiseres geen rechtmatig verblijf heeft juridisch juist is.
Het Verlengingsbesluit van 19 oktober 2023; bewoordingen, systematiek en doelstelling
13. Partijen zijn verdeeld over de inhoud en strekking van het Verlengingsbesluit. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de tijdelijke bescherming voor ontheemden die onder de werkingssfeer van de RTB zijn gebracht doordat toepassing is gegeven aan de facultatieve bepaling, ook is verlengd of dat voor hen de tijdelijke bescherming van rechtswege is geëindigd op 4 maart 2024.
14. Verweerder heeft zijn standpunt gebaseerd op de uitspraken van de Afdeling van 17 januari 2024 [6] en de overwegingen daarin, zoals toegelicht ter zitting, tot de zijne gemaakt. In die uitspraken heeft de Afdeling overwogen dat derdelanders die een tijdelijke verblijfsvergunning in Oekraïne hadden niet onder het Verlengingsbesluit vallen en hun tijdelijke bescherming daarom van rechtswege eindigt op 4 maart 2024.
15. De Afdeling heeft de eerdergenoemde uitspraken van deze rechtbank en zittingsplaats van 30 augustus 2023 bevestigd, maar heeft daarbij de gronden waarop de uitspraak berust verbeterd omdat “
de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de tijdelijke bescherming van derdelanders alleen op hetzelfde moment als die van andere ontheemden kan worden beëindigd.”. [7] Ten tijde van de uitspraken van deze rechtbank en zittingsplaats was het Verlengingsbesluit nog niet genomen. De rechtbank heeft het Verlengingsbesluit dus ook niet bij haar eerdere uitspraken kunnen betrekken. Nu kan de rechtbank dat wel en nu zal de rechtbank daartoe ook overgaan, omdat de rechtbank het geschil tussen partijen dient te beslechten. De rechtbank heeft als eerstelijns rechtsprekende instantie een eigen taak en verantwoordelijkheid. De rechtbank zal daarom, ook al heeft de Afdeling daarover al een uitspraak gedaan, in deze procedure zelf inhoudelijk beoordelen of de tijdelijke bescherming van ontheemden die ten tijde van het ontstaan van de oorlog een tijdelijk verblijfsrecht hadden in Oekraïne en zich vóór 19 juli 2022 in Nederland hebben laten inschrijven in de basisregistratie personen, op 4 maart 2024 van rechtswege is geëindigd omdat het Verlengingsbesluit geen betrekking op hen zou hebben.
de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de tijdelijke bescherming van derdelanders alleen op hetzelfde moment als die van andere ontheemden kan worden beëindigd.”. [7] Ten tijde van de uitspraken van deze rechtbank en zittingsplaats was het Verlengingsbesluit nog niet genomen. De rechtbank heeft het Verlengingsbesluit dus ook niet bij haar eerdere uitspraken kunnen betrekken. Nu kan de rechtbank dat wel en nu zal de rechtbank daartoe ook overgaan, omdat de rechtbank het geschil tussen partijen dient te beslechten. De rechtbank heeft als eerstelijns rechtsprekende instantie een eigen taak en verantwoordelijkheid. De rechtbank zal daarom, ook al heeft de Afdeling daarover al een uitspraak gedaan, in deze procedure zelf inhoudelijk beoordelen of de tijdelijke bescherming van ontheemden die ten tijde van het ontstaan van de oorlog een tijdelijk verblijfsrecht hadden in Oekraïne en zich vóór 19 juli 2022 in Nederland hebben laten inschrijven in de basisregistratie personen, op 4 maart 2024 van rechtswege is geëindigd omdat het Verlengingsbesluit geen betrekking op hen zou hebben.
16. De rechtbank komt -wederom en in zoverre anders dan de Afdeling- tot de conclusie dat de tijdelijke bescherming van individuele ontheemden die reeds onder de werkingssfeer van de RTB zijn gebracht doordat toepassing is gegeven aan de facultatieve bepaling op dezelfde wijze en op hetzelfde moment eindigt als de tijdelijke bescherming van alle (andere) ontheemden aan wie tijdelijke bescherming is verleend. De rechtbank oordeelt in deze uitspraak dan ook dat eiseres nog steeds tijdelijke bescherming aan de RTB ontleent en zijn recht op tijdelijke bescherming niet van rechtswege is geëindigd op 4 maart 2024.
17. Zoals deze rechtbank en zittingsplaats eerder heeft geoordeeld wordt de duur van de tijdelijke bescherming bepaald door de RTB en is de RTB volledig van toepassing op individuele ontheemden aan wie reeds tijdelijke bescherming via de facultatieve bepaling is verleend. Dit oordeel heeft de Afdeling bevestigd in haar uitspraak van 17 januari 2024 op het hoger beroep tegen de uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 30 augustus 2023. [8] Dat verweerder de bevoegdheid heeft om al dan niet toepassing te geven aan de facultatieve bepaling, deze toepassing weer te beëindigen of wederom toepassing te geven aan de facultatieve bepaling voor categorieën ontheemden aan wie niet verplicht tijdelijke bescherming moet worden verleend, doet hier niet aan af. Een besluit om niet langer gebruik te maken van deze bevoegdheid kan dus niet de rechtspositie regarderen van ontheemden die reeds als begunstigden van de RTB zijn aangemerkt.
18. De tijdelijke bescherming duurde oorspronkelijk één jaar. Omdat de tijdelijke bescherming niet tussentijds werd beëindigd door de Raad, werd de duur automatisch verlengd voor maximaal één jaar tot en met 4 maart 2024. Op 19 september 2023 deed de Commissie een voorstel om de tijdelijke bescherming met nog eens één jaar te verlengen. [9] Met het Verlengingsbesluit heeft de Raad met een gekwalificeerde meerderheid vastgesteld dat de tijdelijke bescherming wordt verlengd met nog eens één jaar tot en met 4 maart 2025.
19. Het Verlengingsbesluit bestaat (na een aanhef en 11 overwegingen) uit twee artikelen, die als volgt luiden:
“
Artikel 1
Artikel 1
De tijdelijke bescherming die wordt verleend aan ontheemden uit Oekraïne als bedoeld in artikel 2 van Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382, wordt met één jaar verlengd tot en met 4 maart 2025.
Artikel 2
Dit besluit treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.”
20. In artikel 1 van het Verlengingsbesluit wordt verwezen naar “ontheemden als bedoeld in artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit”. Artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit bepaalt onder meer het volgende:
“
(…)
(…)
De personen op wie de tijdelijke bescherming van toepassing is
1. Dit besluit is van toepassing op de volgende categorieën van personen die sinds 24 februari 2022 ontheemd zijn geraakt als gevolg van de militaire invasie door de Russische strijdkrachten die op die datum begon:
a.
a) Oekraïense onderdanen die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne verbleven;
a) Oekraïense onderdanen die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne verbleven;
b) staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne die vóór 24 februari 2022 in Oekraïne internationale bescherming of gelijkwaardige nationale bescherming genoten;
c) gezinsleden van de in punten a) en b) genoemde personen.
(…)
3. Overeenkomstig artikel 7 van Richtlijn 2001/55/EG kunnen de lidstaten dit besluit ook toepassen op andere personen, onder wie staatlozen en onderdanen van andere derde landen dan Oekraïne, die legaal in Oekraïne verbleven en die niet in veilige en duurzame omstandigheden naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren.
(…)”
21. De rechtbank stelt allereerst vast dat derdelanders die op grond van de facultatieve bepaling onder de werkingssfeer van de RTB zijn gebracht, “ontheemden uit Oekraïne als bedoeld in artikel 2 van Uitvoeringsbesluit” zijn en artikel 1 van het Verlengingsbesluit deze ontheemden dus niet uitsluit van de verlenging van tijdelijke bescherming.
22. De rechtbank leidt voorts uit de letterlijke bewoordingen van artikel 1 van het Verlengingsbesluit af dat de verlenging ziet op de duur van de tijdelijke bescherming van alle ontheemden die bescherming aan de RTB ontlenen. De formulering van die bepaling duidt erop dat is beoogd om een algemene regeling te treffen én dat is beoogd om de duur van de tijdelijke bescherming die reeds aan individuele ontheemden is verleend te verlengen.
23. Gelet op het gebruik van de woorden “
detijdelijke bescherming” ziet de rechtbank geen enkele aanwijzing dat de Raad heeft beoogd om de verlenging van de duur van de tijdelijke bescherming te beperken tot de verlenging van de tijdelijke bescherming van ontheemden die verplicht moeten worden beschermd door de lidstaten. Ook het gebruik van de woorden “die
wordtverleend” duidt er juist op dat bedoeld is om de duur te verlengen van -alle- tijdelijke bescherming die reeds door de lidstaten wordt verleend. De rechtbank overweegt daarom dat een taalkundige uitleg van artikel 1 van het Verlengingsbesluit door de verwijzing naar artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit en door het gebruik van de woorden “de tijdelijke bescherming” en “die wordt verleend” geen aanknopingspunten biedt voor een uitleg dat de Raad met betrekking tot de duur van de tijdelijke bescherming onderscheid heeft willen maken tussen de tijdelijke bescherming die alle lidstaten verplicht moeten bieden en de tijdelijke bescherming die wordt verleend doordat toepassing is gegeven aan de facultatieve bepaling. De bewoordingen van artikel 1 van het Verlengingsbesluit duiden niet op het wijzigen of beperken van de kring van begunstigden die op dat moment tijdelijke bescherming genieten, maar leiden tot de conclusie dat een verlenging van de duur van de tijdelijke bescherming is beoogd voor al diegenen die die tijdelijke bescherming genieten. De rechtbank overweegt hierbij dat het woord “verlenging” impliceert dat de handeling die de Raad met een gekwalificeerde meerderheid verricht, betrekking heeft op een reeds bestaande situatie en dus op de bescherming die reeds wordt verleend. Ook dit levert naar het oordeel van de rechtbank dus geen aanknopingspunt op dat reeds aan individuele ontheemden verleende bescherming van rechtswege vervalt of dat het Verlengingsbesluit geen betrekking heeft op eenieder aan wie reeds tijdelijke bescherming is verleend.
detijdelijke bescherming” ziet de rechtbank geen enkele aanwijzing dat de Raad heeft beoogd om de verlenging van de duur van de tijdelijke bescherming te beperken tot de verlenging van de tijdelijke bescherming van ontheemden die verplicht moeten worden beschermd door de lidstaten. Ook het gebruik van de woorden “die
wordtverleend” duidt er juist op dat bedoeld is om de duur te verlengen van -alle- tijdelijke bescherming die reeds door de lidstaten wordt verleend. De rechtbank overweegt daarom dat een taalkundige uitleg van artikel 1 van het Verlengingsbesluit door de verwijzing naar artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit en door het gebruik van de woorden “de tijdelijke bescherming” en “die wordt verleend” geen aanknopingspunten biedt voor een uitleg dat de Raad met betrekking tot de duur van de tijdelijke bescherming onderscheid heeft willen maken tussen de tijdelijke bescherming die alle lidstaten verplicht moeten bieden en de tijdelijke bescherming die wordt verleend doordat toepassing is gegeven aan de facultatieve bepaling. De bewoordingen van artikel 1 van het Verlengingsbesluit duiden niet op het wijzigen of beperken van de kring van begunstigden die op dat moment tijdelijke bescherming genieten, maar leiden tot de conclusie dat een verlenging van de duur van de tijdelijke bescherming is beoogd voor al diegenen die die tijdelijke bescherming genieten. De rechtbank overweegt hierbij dat het woord “verlenging” impliceert dat de handeling die de Raad met een gekwalificeerde meerderheid verricht, betrekking heeft op een reeds bestaande situatie en dus op de bescherming die reeds wordt verleend. Ook dit levert naar het oordeel van de rechtbank dus geen aanknopingspunt op dat reeds aan individuele ontheemden verleende bescherming van rechtswege vervalt of dat het Verlengingsbesluit geen betrekking heeft op eenieder aan wie reeds tijdelijke bescherming is verleend.
24. Een andere uitleg zou bovendien strijdig zijn met het eerdere oordeel van deze rechtbank en zittingsplaats en zoals dat is bevestigd door de Afdeling, dat de duur van de tijdelijke bescherming wordt bepaald door de RTB en de RTB volledig van toepassing is op individuele derdelanders aan wie reeds tijdelijke bescherming via de facultatieve bepaling is verleend. Het Verlengingsbesluit vindt zijn grondslag in de RTB. Het ligt dan ook voor de hand, tenzij de Raad uitdrukkelijk anders had bepaald in het Verlengingsbesluit, om het Verlengingsbesluit volledig van toepassing te achten op individuele derdelanders aan wie reeds tijdelijke bescherming via de facultatieve bepaling is verleend. Voor de duur van de geboden tijdelijke bescherming aan de facultatieve groep moet immers worden aangesloten bij de RTB.
25. De rechtbank overweegt hierbij dat de RTB een regeling bevat waarbij de duur van de tijdelijke bescherming deels automatisch wordt verlengd en een verdere verlenging pas aan de orde komt als een Verlengingsbesluit wordt genomen. In artikel 4 van de RTB is deze wijze van verlenging van de duur van de tijdelijke bescherming als volgt geregeld:
“
(…)
(…)
Duur en uitvoering van de tijdelijke bescherming
Artikel 4
1. Onverminderd artikel 6 duurt de tijdelijke bescherming één jaar. Wanneer de bescherming niet op grond van artikel 6, lid 1, onder b), wordt beëindigd, kan deze automatisch met telkens zes maanden worden verlengd voor maximaal één jaar.
2. Indien er aanleiding blijft om tijdelijke bescherming te verlenen, kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op voorstel van de Commissie, die tevens elk verzoek van een lidstaat om bij de Raad een voorstel in te dienen, onderzoekt, besluiten de tijdelijke bescherming met maximaal één jaar te verlengen.
(…)”
26. Dat is gekozen voor een deels automatische verlenging en een verlenging die eerst plaatsvindt als een daartoe strekkend besluit wordt genomen, betekent niet dat uit de redactie van artikel 4 van de RTB kan worden afgeleid dat er op het moment dat er een besluit tot verlenging moet worden genomen wederom bepaald moet worden welke individuele ontheemden tot de kring van begunstigden van de RTB behoren of dat daartoe een bevoegdheid bestaat. Artikel 4, tweede lid, van de RTB koppelt de bevoegdheid tot verlenging immers aan “de aanleiding om tijdelijke bescherming te verlenen”. De aanleiding om tijdelijk bescherming te verlenen aan ontheemden uit Oekraïne is -kort gezegd- de oorlog in Oekraïne en het niet willen belasten van de asielsystemen van de lidstaten. De bevoegdheid van de Raad om de duur van de tijdelijke bescherming te verlengen is dus gelegen in het voorduren van die oorlog. De automatische verlenging die in artikel 4, eerste lid, van de RTB is geregeld, is gelegen in diezelfde omstandigheid en diezelfde noodzaak. Dit blijkt naar het oordeel van de rechtbank genoegzaam uit artikel 6, lid 1, onder b), van de RTB, gelezen in samenhang met artikel 6, lid 2, van de RTB. De Raad is immers slechts bevoegd om de tijdelijke bescherming te beëindigen indien wordt vastgesteld dat de situatie in het land van oorsprong een veilige en duurzame terugkeer van degenen die tijdelijke bescherming hebben verkregen mogelijk maakt. Indien deze terugkeer niet mogelijk is, bestaat er geen bevoegdheid tot beëindiging en wordt ten gevolge daarvan de tijdelijke bescherming verlengd.
27. Beide wijzen van verlenging houden dus -uitsluitend- verband met de veiligheidssituatie in Oekraïne en de noodzaak om de tijdelijke bescherming te continueren. De bevoegdheid van de gekwalificeerde meerderheid van de Raad om de tijdelijke bescherming te beëindigen en de bevoegdheid om de duur van de tijdelijke bescherming te verlengen, zijn gebaseerd op dezelfde grondslag. Op geen enkele wijze is de keuze van de Uniewetgever, om de duur deels automatisch te verlengen en deels nadat de Raad een daartoe strekkend besluit neemt, te relateren aan een hernieuwde vaststelling van de kring van begunstigden. Het moment waarop het Verlengingsbesluit is genomen en in werking is getreden is dus geen juridisch relevant “peilmoment” waarop wordt vastgesteld aan wie tijdelijke bescherming wordt geboden, maar is enkel het moment waarop de duur van de tijdelijke bescherming van eenieder aan wie reeds tijdelijke bescherming is verleend wordt verlengd en dus aaneengesloten voortduurt. Of op dat moment toepassing wordt gegeven aan de facultatieve bepaling is relevant voor ontheemden die zich nog niet hebben gemeld, maar niet voor ontheemden die reeds tijdelijke bescherming krachtens de RTB genieten. In die zin komt aan het moment van verlenging net zo min betekenis toe als aan de momenten waarop de automatische verlengingen hebben plaatsgevonden. Het nemen van een verlengingsbesluit is weliswaar “een handeling” zoals de Afdeling heeft overwogen, maar daarover merkt de rechtbank op dat de automatische verlenging tweemaal heeft plaatsgevonden doordat is besloten om geen handeling tot beëindiging van de tijdelijke bescherming te verrichten. Het nemen van een verlengingsbesluit vereist bovendien geen handeling van verweerder. Verweerder hoeft niet te handelen om de duur van de tijdelijke bescherming te verlengen en kan met zijn handelen ook geen gevolgen in het leven roepen voor deze duur.
28. De Afdeling heeft in haar eerdergenoemde uitspraak van 17 januari 2024 hierover als volgt overwogen:
“9.1. (…) Daarbij is allereerst van belang dat uit wat is overwogen onder 8.2-8.10 volgt dat voor de duur van tijdelijke bescherming moet worden aangesloten bij artikel 4 van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. In het tweede lid van die bepaling staat dat de Raad op voorstel van de Commissie kan besluiten om tijdelijke bescherming met maximaal één jaar te verlengen, indien er aanleiding blijft om tijdelijke bescherming te verlenen. Voor ontheemden uit Oekraïne gaat dit om de periode van 4 maart 2024 tot en met 4 maart 2025.
9.2.
Het eerste en het tweede lid van artikel 4 van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming gaan dus over verschillende situaties. Het eerste lid voorziet in de initiële duur en de automatische verlenging daarvan. Deze situatie is vastgesteld met het Uitvoeringsbesluit. Het tweede lid ziet op een nieuwe situatie, waarin de Raad op voorstel van de Commissie opnieuw beoordeelt of er nog altijd redenen zijn om de tijdelijke bescherming te blijven bieden. Deze situatie geldt dan nog eens voor maximaal één jaar. Dit is voor ontheemden uit Oekraïne vastgesteld met het Verlengingsbesluit van 19 oktober 2023.
9.3.
Uit het Verlengingsbesluit leidt de Afdeling af dat de verlenging tot en met 4 maart 2025 alleen geldt voor zover lidstaten de facultatieve bepaling op dat moment nog toepassen. Tot deze conclusie komt de Afdeling als volgt. Artikel 1 van het Verlengingsbesluit luidt:
De tijdelijke bescherming die wordt verleend aan ontheemden uit Oekraïne als bedoeld in artikel 2 van Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382, wordt met één jaar verlengd tot en met 4 maart 2025.
De categorieën ontheemden aan wie in ieder geval tijdelijke bescherming wordt verleend als bedoeld in artikel 2 van het Uitvoeringsbesluit, zijn genoemd onder 6. Via de facultatieve bepaling in artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit kunnen lidstaten ervoor kiezen om ook aan andere groepen bescherming te verlenen. In Nederland heeft de staatssecretaris in eerste instantie ervoor gekozen om op deze manier ook tijdelijke bescherming te bieden aan derdelanders die een tijdelijke verblijfsvergunning hadden in Oekraïne. Per 19 juli 2022 is hij daarvan teruggekomen en verleent Nederland geen tijdelijke bescherming meer aan derdelanders via de facultatieve bepaling.
9.4.
Het Verlengingsbesluit dateert van 19 oktober 2023 en dus van na 19 juli 2022. Op het moment van de verlenging kwamen derdelanders daarom niet meer in aanmerking voor tijdelijke bescherming in Nederland en vielen zij niet meer onder artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit. Daarmee is artikel 1 van het Verlengingsbesluit en de daarin neergelegde verlenging tot en met 4 maart 2025 niet op hen van toepassing. (…)”
29. Zoals hiervoor is overwogen komt de rechtbank, anders dan verweerder en de Afdeling, tot de conclusie dat de wijze waarop in artikel 4, eerste lid, en artikel 4, tweede lid, van de RTB is voorzien in de verlenging van de tijdelijke bescherming niet een “nieuwe situatie” creëert die een nieuwe juridische beoordeling toestaat van de vraag of aan een individuele ontheemde, indien deze ontheemde zich op het moment van het nemen van het Verlengingsbesluit of op het moment van de inwerkingtreding van dit besluit zou inschrijven in de basisregistratie personen, tijdelijke bescherming zou worden verleend. Dat het Verlengingsbesluit dateert van 19 oktober 2023 en dus van ná 19 juli 2022, vindt de rechtbank dan ook niet relevant. Voor de beoordeling van de vraag of de duur van de tijdelijke bescherming van eiser is verlengd, is uitsluitend relevant dat eiser reeds onder de werkingssfeer van de RTB was gebracht en tijdelijke bescherming aan de RTB ontleende op het moment van het nemen van het Verlengingsbesluit en de inwerkingtreding daarvan.
30. De rechtbank overweegt in dit kader tot slot dat de Uniewetgever het aan de lidstaten heeft overgelaten om al dan niet gebruik te maken van de facultatieve bepaling. Het is niet logisch om thans te veronderstellen dat de Raad de lidstaten (al dan niet dwingend) zou voorschrijven dat, voor zover de lidstaten deze bevoegdheid hebben aangewend en individuele ontheemden tijdelijke bescherming hebben geboden maar dit op het moment van verlengen niet langer doen, de duur van de door de lidstaten onverplicht reeds geboden bescherming eindigt, terwijl de tijdelijke beschermingsregeling als zodanig wordt verlengd. Dan valt immers niet in te zien waarom aan de lidstaten de mogelijkheid is geboden om de RTB van toepassing te laten zijn op een grotere groep van begunstigden.
Indien de Raad dit wel had beoogd, dan had het voor de hand gelegen dat deze beperking van de verlenging van de tijdelijke bescherming expliciet zou zijn bepaald in artikel 1 van het Verlengingsbesluit of in artikel 7 van de RTB en artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit, welke artikelen -kort gezegd- de zogenoemde facultatieve bepaling bevatten. Dit is echter niet het geval. De lidstaten hebben de bevoegdheid om anderen dan de ontheemden die verplicht beschermd moeten worden onder de werkingssfeer van de RTB te brengen en tijdelijke bescherming te verlenen. Op geen enkele wijze blijkt dat deze bevoegdheid om onverplicht bescherming te bieden in duur beperkt is, in die zin dat het gevolgen heeft voor de duur van de tijdelijke bescherming die de lidstaat reeds heeft verleend als die lidstaat besluit om niet langer toepassing te geven aan de facultatieve bepaling. De rechtbank wijst er in dit verband op dat de RTB minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming bevat. De lidstaten mogen dus altijd méér bescherming bieden. Indien de Raad dit bieden van méér bescherming had willen beperken in tijd of hieraan voorwaarden had willen verbinden anders dan zoals reeds is bepaald, ligt het voor de hand dat dit uitdrukkelijk zou zijn geregeld.
31. De rechtbank leidt dus uit de formulering van artikel 1 van het Verlengingsbesluit gelezen in samenhang met artikel 4 van de RTB af dat de “verlenging van de tijdelijke bescherming” betrekking heeft op een reeds bestaande situatie en geen nieuw “juridisch beoordelingsmoment” doet ontstaan waarin rechten worden toegekend of komen te vervallen, en dat het Verlengingsbesluit dus ook betrekking heeft op ontheemden zoals eiser die ten tijde van de inwerkingtreding van het Verlengingsbesluit tijdelijke bescherming aan de RTB ontleenden. De rechtbank acht de formulering van het Verlengingsbesluit en de systematiek van de verlenging van de tijdelijke bescherming zoals geregeld in de RTB en het Verlengingsbesluit duidelijk en niet voor een andere uitleg vatbaar.
De rechtbank zal evenwel bezien of deze uitleg door de rechtbank van de op zichzelf duidelijke bewoordingen van het Verlengingsbesluit en de systematiek waaruit voortvloeit dat de Verlenging ziet op de aan eenieder reeds verleende tijdelijke bescherming, wordt bevestigd door de in het Verlengingsbesluit verschafte toelichting.
32. De rechtbank neemt om de doelstelling van het Verlengingsbesluit te achterhalen, allereerst de considerans bij het Verlengingsbesluit in ogenschouw en niet het voorstel van de Commissie om tot verlenging over te gaan, omdat die considerans de primaire bron is om duidelijkheid te verkrijgen over de doelstelling en strekking van Verlengingsbesluit. De rechtbank overweegt hierbij dat voor zover het voorstel van de Commissie om de tijdelijke bescherming te verlengen zou afwijken van de inhoud van het uiteindelijke Verlengingsbesluit, aan het voorstel van de Commissie minder gewicht toekomt omdat immers het Verlengingsbesluit leidend is voor de vraag of de tijdelijke bescherming van iedere ontheemde die reeds begunstigde van de RTB is wordt verlengd. De gekwalificeerde meerderheid van de Raad is bij uitsluiting bevoegd om te beslissen over de verlenging. Dat dit enkel geschiedt en deze bevoegdheid dus enkel ontstaat als de Commissie een daartoe strekkend voorstel doet maakt dit niet anders en betekent ook niet dat de Raad gehouden is elk voorstel van de Commissie integraal aan te nemen.
33. De rechtbank wijst op de volgende passages in de considerans van het Verlengingsbesluit:
“7) Het grote aantal ontheemden in de Unie dat tijdelijke bescherming geniet, zal waarschijnlijk niet afnemen zolang de oorlog tegen Oekraïne voortduurt. Een verlenging van de tijdelijke bescherming is derhalve noodzakelijk om de situatie aan te pakken van personen die momenteel tijdelijke bescherming genieten in de Unie (…) De verlenging van de tijdelijke bescherming zal er ook toe bijdragen dat de asielstelsels van de lidstaten niet worden overspoeld door een aanzienlijke toename van het aantal verzoeken om internationale bescherming dat kan worden ingediend door personen die tijdelijke bescherming genieten tot en met 4 maart 2024, indien de tijdelijke bescherming tegen die tijd zou worden stopgezet, (…)
(8) Aangezien de redenen voor tijdelijke bescherming blijven bestaan, moet de tijdelijke bescherming voor de in Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 bedoelde categorieën ontheemden derhalve worden verlengd tot en met 4 maart 2025.”
34. De rechtbank overweegt dat uit de considerans bij het Verlengingsbesluit geen enkele indicatie blijkt voor de uitleg dat de Raad heeft bedoeld een beperking aan te brengen op de kring van begunstigden van de RTB door de categorie ontheemden die op grond van de facultatieve bepaling tijdelijk bescherming was verleend daarvan nu uit te sluiten omdat een lidstaat die facultatieve mogelijkheid thans niet meer toepast voor nieuwe gevallen. De rechtbank wijst erop dat de Raad daarentegen expliciet benoemt dat verlenging van de tijdelijke bescherming van “
personen die momenteel tijdelijke bescherming genieten” noodzakelijk is en dit relateert aan het nog steeds bestaan van de redenen voor tijdelijke bescherming en de in het Uitvoeringsbesluit genoemde categorieën. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, omvat deze opsomming van categorieën ook de ontheemden die onder de werkingssfeer van de RTB zijn gebracht doordat toepassing is gegeven aan de facultatieve bepaling.
personen die momenteel tijdelijke bescherming genieten” noodzakelijk is en dit relateert aan het nog steeds bestaan van de redenen voor tijdelijke bescherming en de in het Uitvoeringsbesluit genoemde categorieën. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, omvat deze opsomming van categorieën ook de ontheemden die onder de werkingssfeer van de RTB zijn gebracht doordat toepassing is gegeven aan de facultatieve bepaling.
35. De rechtbank vermag niet in te zien dat, gelet op de tekst en doelstelling van het Verlengingsbesluit en de expliciete benoeming in de considerans bij het Verlengingsbesluit van personen die momenteel tijdelijke bescherming genieten, kan worden betoogd dat de tijdelijke bescherming van eiser, die op het moment van de inwerkingtreding van het Verlengingsbesluit dus een persoon was die tijdelijke bescherming genoot, van rechtswege zou zijn geëindigd omdat verweerder na 19 juli 2022 geen toepassing meer gaf aan de facultatieve bepaling voor nieuwe gevallen (derdelanders uit Oekraïne die zich na die datum hebben gemeld in Nederland).
36. De Afdeling heeft in haar eerder genoemde uitspraak van 17 januari 2024 onder meer het navolgende overwogen:
“9.4. Het Verlengingsbesluit dateert van 19 oktober 2023 en dus van na 19 juli 2022. Op het moment van de verlenging kwamen derdelanders daarom niet meer in aanmerking voor tijdelijke bescherming in Nederland en vielen zij niet meer onder artikel 2, derde lid, van het uitvoeringsbesluit. Daarmee is artikel 1 van het Verlengingsbesluit en de daarin neergelegde verlenging tot en met 4 maart 2025 niet op hen van toepassing.
Voor deze interpretatie van artikel 1 van het Verlengingsbesluit vindt de Afdeling mede steun in het voorstel van de Commissie tot verlenging van de tijdelijke bescherming van 19 september 2023 (COM(2023) 546 final). In de toelichting op dat voorstel, in het bijzonder voetnoot 2, wordt artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit niet genoemd. Hieruit leidt de Afdeling af dat artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit alleen relevant is voor het Verlengingsbesluit voor zover lidstaten deze bepaling toepassen op het moment dat het Verlengingsbesluit door de Raad is vastgesteld. Deze uitleg vindt ook steun in de bevoegdheid die de staatssecretaris heeft om de toepassing van een Unierechtelijke facultatieve bepaling te beëindigen, zoals vastgesteld onder 8.1.
9.5.
Dat betekent dat de tijdelijke bescherming van derdelanders in Nederland niet wordt verlengd met het Verlengingsbesluit. Voor hen geldt dat de tijdelijke bescherming van kracht is tot en met 4 maart 2024. Dit geldt voor de derdelanders die in Oekraïne een tijdelijke verblijfsvergunning hadden en zich voor 19 juli 2022 in Nederland in de BRP hadden ingeschreven.”
37. De rechtbank stelt vast dat niet alleen artikel 1 van het Verlengingsbesluit, maar ook de considerans van het Verlengingsbesluit geen enkele indicatie biedt voor de uitleg dat de tijdelijke bescherming van ontheemden zoals eiser alleen verlengd wordt als de lidstaat, die individuele ontheemden onder de werkingssfeer van de RTB heeft gebracht door middel van toepassing van de facultatieve bepaling, op het moment van verlenging nog steeds gebruik maakt van deze bevoegdheid. De rechtbank stelt in aanvulling hierop vast dat ook het voorstel van de Commissie tot verlenging van de tijdelijke bescherming hiervoor geen indicaties bevat. De rechtbank verwijst in dit kader naar de volgende passages in het voorstel van de Commissie
“Het doel van dit voorstel is de tijdelijke bescherming, zoals ingevoerd bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van de Raad, met nog eens één jaar te verlengen. Dit zal tot gevolg hebben dat de tijdelijke bescherming voor de in Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van de Raad genoemde categorieën personen wordt voortgezet voor de periode van 4 maart 2024 tot en met 3 maart 2025.
(…)
De huidige onzekerheid en volatiliteit in Oekraïne tonen aan dat er geen oplossing in zicht is voor personen die tijdelijke bescherming genieten en die momenteel in de EU-lidstaten aanwezig zijn. Deze personen moeten binnen de Unie nog steeds worden beschermd.
(…)
Gezien het bovenstaande is de Commissie van mening dat de redenen voor tijdelijke bescherming nog steeds bestaan en dat tijdelijke bescherming derhalve moet worden verlengd als een noodzakelijk en passend antwoord op de huidige situatie.
(…)
Dit moet ervoor zorgen dat ontheemden uit Oekraïne die in de EU-lidstaten verblijven, onder de huidige omstandigheden zoveel mogelijk stabiliteit en vooruitzichten krijgen.
(…)
De rechtsgrondslag voor het voorstel is artikel 4, lid 2, van Richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden, aangezien de redenen voor tijdelijke bescherming nog steeds bestaan.
(…)
Overeenkomstig het in artikel 5, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde evenredigheidsbeginsel voorziet het voorgestelde uitvoeringsbesluit van de Raad in een verlenging van de tijdelijke bescherming voor de beperkte periode, d.w.z. met één jaar voor de specifieke groep personen waarop het reeds van toepassing is.”
38. De rechtbank leidt uit bovenstaande passages af dat de Commissie, omdat de redenen voor tijdelijke bescherming nog steeds bestaan, voorstelt de tijdelijke bescherming overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van de RTB te verlengen en dat deze verlenging betrekking heeft op de ontheemden die reeds tijdelijke bescherming genieten en dus op de specifieke groep personen die onder de werkingssfeer van de RTB vallen en zijn gebracht. In het voorstel van de Commissie wordt expliciet verwezen naar deze ontheemden die al tijdelijke bescherming aan de RTB ontlenen en is de noodzaak van de verlenging gerelateerd aan het nog steeds bestaan van de redenen voor tijdelijke bescherming gelet op de intensiteit van de oorlog, de aantallen ontheemden in de Unie en het willen ontlasten van de asielsystemen van de lidstaten. De rechtbank ziet ook in het voorstel van de Commissie dan ook geen enkele aanwijzing dat de beoogde verlenging geen betrekking zou hebben op ontheemden die verweerder onder de werkingssfeer van de RTB heeft gebracht doordat verweerder tot 19 juli 2022 toepassing heeft gegeven aan de facultatieve bepaling.
39. De rechtbank overweegt over de verwijzing in de Afdelingsuitspraak waarop verweerder zich baseert naar voetnoot 2 in het voorstel van de Commissie het volgende. Dat in die voetnoot de facultatieve bepaling van artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit niet uitdrukkelijk wordt genoemd vindt de rechtbank in het licht van het voorgaande onvoldoende om daarop de conclusie te baseren dat het niet anders kan dan dat de Raad toch moet hebben bedoeld om deze categorie niet onder het Verlengingsbesluit te laten vallen. Deze voetnoot heeft betrekking op de activering van de RTB van bepaalde categorieën mensen. Het is dus niet verwonderlijk dat artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit niet wordt genoemd. Het behoort immers tot de bevoegdheid van de lidstaten om al dan niet toepassing te geven aan de facultatieve bepaling en aan andere categorieën mensen ook tijdelijke bescherming te bieden. Het activeren van de RTB betekent dus niet dat individuele lidstaten ook daadwerkelijk gebruik zullen gaan maken van deze facultatieve bepaling en het gebruik van die facultatieve bepaling kan dus ook niet in zijn algemeenheid worden geactiveerd. Dat verweerder de bevoegdheid heeft om de toepassing van een Unierechtelijke facultatieve bepaling te beëindigen, leidt de rechtbank niet tot een andere conclusie. Zoals immers ook de Afdeling heeft overwogen, betekent dit dat verweerder per 19 juli 2022 geen tijdelijke bescherming meer hoeft te bieden aan derdelanders die zich op dat moment nog niet in de BRP hadden ingeschreven. Deze uitspraak gaat echter, net als die van de Afdeling, over derdelanders die zich per 19 juli 2022
wélhadden ingeschreven in de BRP.
wélhadden ingeschreven in de BRP.
40. De rechtbank concludeert dat op grond van het Verlengingsbesluit de duur van de tijdelijke bescherming van alle ontheemden die reeds onder de werkingssfeer van de RTB waren gebracht is verlengd. In het geval ontheemden met een tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne zich hebben gemeld ná 19 juli 2022, is aan hen geen tijdelijke bescherming verleend. Het Verlengingsbesluit is daarom niet van toepassing op die ontheemden.
Uit de bewoordingen, systematiek en doelstelling van het Verlengingsbesluit blijkt geen enkele indicatie voor de uitleg dat op het moment van verlenging een hernieuwde beoordeling diende of mocht worden gemaakt van de vraag welke ontheemde begunstigde van de RTB is. Uit het voorstel van de Commissie leidt de rechtbank niet af dat de Commissie dit wel heeft beoogd. Indien dit wel het geval zou zijn geweest, dan heeft te gelden dat uitsluitend de gekwalificeerde meerderheid van de Raad bevoegd is om de duur van de RTB al dan niet te verlengen. De rechtbank ziet niet in hoe artikel 1 van het Verlengingsbesluit, gelezen in samenhang met de RTB en het Uitvoeringsbesluit, anders kan worden uitgelegd.
41. De rechtbank overweegt tot slot dat de Afdeling in de uitspraak waarin het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 30 augustus 2023 in de zaak NL23.21692 [10] aan de orde was, de gronden van de uitspraak van de rechtbank heeft verbeterd door onder meer het navolgende te overwegen:
“Zij vallen niet onder het Verlengingsbesluit, omdat de staatssecretaris vóór het verlengingsbesluit was genomen heeft laten weten hun geen tijdelijke bescherming meer te willen bieden. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de tijdelijke bescherming van derdelanders alleen op hetzelfde moment als die van andere ontheemden kan worden beëindigd.”
42. De rechtbank heeft in haar eerdere uitspraken in wezen geoordeeld dat verweerder niet kon laten weten “hun” geen tijdelijke bescherming meer te willen bieden, simpelweg omdat hij daartoe niet bevoegd was. Voor zover verweerder geen tijdelijke bescherming meer wil(de) bieden aan ontheemden die niet verplicht beschermd moeten worden, kan deze keuze alleen betrekking hebben op ontheemden die zich in Nederland meldden nadat dit besluit was genomen. De rechtbank overweegt dat “hun” dus alleen betrekking kan hebben op ontheemden die niet reeds onder de werking van de RTB waren gebracht op het moment dat verweerder niet langer toepassing gaf aan de facultatieve bepaling.
Conclusie over het Verlengingsbesluit en gevolgen van deze conclusie
43. Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat de tijdelijke bescherming die aan eiseres is verleend niet van rechtswege is geëindigd. Doordat het Verlengingsbesluit is genomen, is namelijk ook de duur van de aan eiseres verleende tijdelijke bescherming verlengd met een jaar.
44. Omdat eiseres daardoor (nog steeds) rechtmatig verblijf heeft, is er geen grondslag voor het nemen van een terugkeerbesluit. Het terugkeerbesluit van 7 februari 2024 kan dan ook reeds hierom geen stand houden. Het beroep met zaaknummer NL24.7930 is daarom gegrond en de rechtbank vernietigt het terugkeerbesluit van 7 februari 2024.
45. Verweerder hoeft geen nieuw besluit te nemen en kan dit thans ook niet omdat eiseres gedurende de gehele duur dat de RTB van kracht is onder deze Unierechtelijke regeling valt. De tijdelijke bescherming die eiseres geniet, eindigt nadat een gekwalificeerde meerderheid van de Raad van de EU beslist dat de tijdelijke bescherming op grond van de RTB en het Uitvoeringsbesluit wordt beëindigd, of nadat de maximale duur van de tijdelijke bescherming is bereikt of als eiseres aangeeft zijn Unierechtelijke recht op tijdelijke bescherming niet langer te willen effectueren en te willen terugkeren naar haar land van herkomst.
46. De rechtbank is verzocht om prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen.
De rechtbank ziet hiertoe echter geen aanleiding. De rechtbank twijfelt namelijk niet aan de uitleg van het Unierecht die zij in deze uitspraak heeft gegeven. De omstandigheid dat er sprake is van divergerende jurisprudentie acht de rechtbank, net als de Afdeling, hiervoor onvoldoende. [11] De rechtbank wijst er overigens op, zoals ook ter zitting is besproken, dat de beantwoording van een mogelijke prejudiciële vraag zeer waarschijnlijk niet zal plaatsvinden voordat de maximale duur van de tijdelijke bescherming is bereikt.
47. De rechtbank realiseert zich dat de gevolgen van deze uitspraak door verweerder en door derden (maatschappelijk) als onwenselijk kunnen worden ervaren. De rechtbank dient zich weliswaar altijd te vergewissen van de gevolgen van haar uitspraken.
Dit strekt echter niet zo ver dat de rechtbank haar ogen moet sluiten voor het juridische gevolg van de politieke keuze om aanvankelijk ook derdelanders uit Oekraïne die een tijdelijk verblijfsrecht hadden tijdelijke bescherming te bieden. Dat juridische gevolg is dat de tijdelijke bescherming die is geboden aan eiser (en anderen), blijft doorlopen en pas eindigt als dat uit de RTB voortvloeit.
De rechtbank dient het geschil tussen partijen te beslechten en verricht daarbij in deze procedure een juridische analyse van het Unierecht en doet op grond daarvan de uitspraak die zij rechtens juist en rechtvaardig acht. Dit is namelijk de essentie van haar rechtsprekende taak.
48. De rechtbank komt tot de conclusie dat eiseres nog steeds tijdelijke bescherming aan de RTB ontleent en het terugkeerbesluit van 7 februari 2024, dat de vaststelling van onrechtmatig verblijf beoogt, dus moet worden vernietigd. De rechtbank stelt vast dat met dit oordeel het geschil tussen partijen finaal is beslecht. De rechtbank heeft ter zitting aan partijen de vraag voorgelegd of, in het geval de rechtbank tot deze conclusie zou komen, sprake is van een procesbelang bij een beoordeling van alle overige rechtsvragen. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
49. Verweerder heeft ten onrechte gemeend dat de tijdelijke bescherming van rechtswege is vervallen per 5 maart 2024 en verweerder heeft daardoor ten onrechte een terugkeerbesluit aan eiseres opgelegd. Omdat het terugkeerbesluit inhoudelijk onjuist is, komt de rechtbank niet meer toe aan de vraag of verweerder heeft voldaan aan de in de Terugkeerrichtlijn neergelegde procedurele vereisten die voor verweerder gelden als hij de Terugkeerrichtlijn ten uitvoer legt en zoals die door het Hof in een reeks van arresten zijn uitgelegd.
50. Omdat de rechtbank vaststelt dat eiseres nog steeds onder de RTB valt, heeft eiseres ook geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het gehandhaafde beroep tegen het ingetrokken beëindigingsbesluit waarbij is beoogd om de tijdelijke bescherming per 4 september 2023 te beëindigen. Dit betekent dat de rechtsvragen die in dat beroep zijn opgeworpen ook geen beoordeling meer behoeven.
51. De door eiseres opgeworpen vraag naar de aard van het verblijfsrecht dat wordt ontleend aan de RTB en meer in het bijzonder welke aanspraken mogelijk worden opgebouwd gedurende het verblijf op grond van de RTB, zal de rechtbank in deze procedures bij het ontbreken van procesbelang ook niet beoordelen en beantwoorden. Eiseres valt immers nog steeds onder de werkingssfeer van de RTB en de vraag of eiseres is vrijgesteld van het MVV-vereiste is pas relevant is als de tijdelijke bescherming eindigt en eiseres -mogelijk- een aanvraag voor een reguliere verblijfsvergunning wil indienen.
52. De rechtbank zal in deze procedure ook niet het standpunt van eiseres dat zij behoort tot een categorie ontheemden aan wie verplicht tijdelijke bescherming moet worden geboden beoordelen. Eiseres heeft geen vertaling van de documenten waarmee zij dit standpunt wil onderbouwen overgelegd. Dit betekent dat de rechtbank nu niet kan vaststellen of eiseres tijdelijke bescherming heeft vanwege haar gestelde huwelijk. De rechtbank kan wel in deze procedure vaststellen dat de tijdelijke bescherming die aan haar is verleend omdat zij door verweerder door toepassing van de facultatieve bepaling onder de werkingssfeer van de RTB is gebracht, niet van rechtswege is geëindigd. De rechtbank acht het meer in het belang van eiseres om vast te stellen dat de tijdelijke bescherming en dus het rechtmatig verblijf van eiseres voortduurt in plaats van -wellicht- een motiveringsgebrek vast te stellen en verweerder op te dragen een nieuw besluit te nemen. Eiseres ontleent bovendien dezelfde rechten aan de tijdelijke bescherming als ontheemden aan wei verplicht tijdelijke bescherming moet worden geboden.
53. Het beroep tegen het beëindigingsbesluit met zaaknummer NL23.24696 zal dan ook niet-ontvankelijk worden verklaard omdat daarbij geen procesbelang meer bestaat.
SIS-signalering
54. De rechtbank overweegt tot slot dat in het terugkeerbesluit is vermeld dat eiseres vanwege het terugkeerbesluit in het Schengen Informatie Systeem (SIS) wordt gesignaleerd. In het terugkeerbesluit is hieraan toegevoegd “
dat eiseres voor meer informatie moet kijken op www.ind.nl/terugkeerbesluit”. De rechtbank heeft ter zitting aan verweerder gevraagd of de SIS-signalering automatisch wordt verwijderd indien het terugkeerbesluit door de rechtbank wordt vernietigd. Verweerder heeft deze vraag ter zitting niet kunnen beantwoorden. De rechtbank leidt uit de in het terugkeerbesluit genoemde website af dat eiseres, omdat het terugkeerbesluit is genomen na 7 maart 2023, automatisch in het SIS is gesignaleerd en de signalering (pas) uit het SIS wordt gehaald als eiseres haar vertrek uit de Unie zelf heeft gemeld en bewijzen van haar vertrek en de reis aan verweerder heeft doen toekomen.
dat eiseres voor meer informatie moet kijken op www.ind.nl/terugkeerbesluit”. De rechtbank heeft ter zitting aan verweerder gevraagd of de SIS-signalering automatisch wordt verwijderd indien het terugkeerbesluit door de rechtbank wordt vernietigd. Verweerder heeft deze vraag ter zitting niet kunnen beantwoorden. De rechtbank leidt uit de in het terugkeerbesluit genoemde website af dat eiseres, omdat het terugkeerbesluit is genomen na 7 maart 2023, automatisch in het SIS is gesignaleerd en de signalering (pas) uit het SIS wordt gehaald als eiseres haar vertrek uit de Unie zelf heeft gemeld en bewijzen van haar vertrek en de reis aan verweerder heeft doen toekomen.
Het terugkeerbesluit van 7 februari 2024 wordt echter door de rechtbank vernietigd. Eiseres heeft rechtmatig verblijf omdat de tijdelijke bescherming die zij aan de RTB ontleent voortduurt. Eiseres heeft dus geen plicht om de Unie te verlaten. De rechtbank overweegt dat het handhaven van de SIS-signalering totdat eiseres haar vertrek uit de Unie onderbouwt in strijd is met van Verordening (EU) 2018/1860 van het Europees Parlement en de Raad van 28 november 2018 betreffende het gebruik van het Schengeninformatiesysteem voor de terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen. In artikel 3 van deze Verordening is weliswaar bepaald dat -kort gezegd- in het SIS een signalering moet worden ingevoerd van derdelanders aan wie een terugkeerbesluit is opgelegd. In artikel 14 van deze verordening is echter bepaald dat de signalering inzake terugkeer wordt gewist indien dit besluit wordt ingetrokken of vernietigd. De rechtbank overweegt dat hiervoor geen verzoek van de betreffende derdelander is vereist, omdat deze verplichting op verweerder rust. Alleen als de derdelander heeft voldaan aan de terugkeerplicht, dient de derdelander zelf een handeling te verrichten door dit vertrek van het grondgebied van de lidstaten aan te tonen. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen om de signalering van eiseres in het SIS te verwijderen. De rechtbank overweegt hierbij dat de Verordening niet vereist dat terugkeerbesluiten die nog niet onherroepelijk zijn in het SIS worden gesignaleerd. De rechtbank acht het onzorgvuldig dat de signalering in het SIS automatisch geschiedt zodra een terugkeerbesluit is genomen, temeer nu verweerder niet aannemelijk heeft kunnen maken dat verweerder na intrekking of vernietiging van het terugkeerbesluit de signalering per ommegaande uit eigen beweging wist uit het SIS. De rechtbank geeft verweerder mee “het systeem” zodanig in te richten dat uitsluitend terugkeerbesluiten die in rechte vaststaan leiden tot een SIS-signalering. Daarnaast geeft de rechtbank verweerder mee in een terugkeerbesluit niet te verwijzen naar een website, maar duidelijk aan te geven dat eiseres zelf moet zorgdragen voor de verwijdering van haar persoonsgegevens als zij heeft voldaan aan haar vertrekplicht en hoe zij dit kan doen.
Proceskosten
55. De rechtbank zal verweerder in de proceskosten veroordelen. Het beroep tegen het beëindigingsbesluit is niet-ontvankelijk, maar verweerder heeft dit bestreden besluit ingetrokken omdat dit besluit inhoudelijk onjuist was. Voor dit beroep zal de rechtbank een punt toekennen. Het beroep tegen het terugkeerbesluit van 7 februari 2024 is gegrond, zodat de rechtbank hier ook een punt voor zal toekennen. De rechtbank zal verder één punt toekennen voor het aanwezig zijn ter zitting, omdat beide beroepen gevoegd zijn behandeld en in beide zaken dezelfde rechtsvraag centraal heeft gestaan. Dit betekent dat de rechtbank de proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vaststelt op € 2.625,- (3 punten met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep met zaaknummer NL24.7930 gericht tegen het terugkeerbesluit van 7 februari 2024 gegrond;
- vernietigt het terugkeerbesluit van 7 februari 2024;
- draagt verweerder op de signalering van eiseres in het Schengeninformatiesysteem te verwijderen;
- verklaart het beroep met zaaknummer NL23.24696 gericht tegen het ingetrokken beëindigingsbesluit niet-ontvankelijk;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres van € 2.625,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. van Lokven, voorzitter, en mr. A. Snijders en
mr. P.H. Broier, leden, in aanwezigheid van mr. E.M.J. Clermonts, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op: 19 maart 2024.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen vier weken na de dag van bekendmaking.