Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: NL24.47614
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , V-nummer: [v-nummer] , eiseres
(gemachtigde: mr. S. Jankie),
en
de Minister van Asiel en Migratie, verweerder
(gemachtigde: mr. B.J. Patiata).
Procesverloop
Bij besluit van 24 november 2024 (het bestreden besluit) is aan eiseres met toepassing van artikel 6, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Dit beroep moet tevens worden aangemerkt als een verzoek om toekenning van schadevergoeding.
Op 10 december 2024 heeft verweerder de bewaring opgeheven.
De rechtbank heeft het beroep op 12 december 2024 op zitting behandeld. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Indien de rechtbank bij de beoordeling van het beroep van oordeel is dat de toepassing of tenuitvoerlegging van de maatregel in strijd is met de Vw dan wel bij afweging van alle daarbij betrokken belangen niet gerechtvaardigd is, verklaart zij op grond van artikel 94, zesde lid, van de Vw het beroep gegrond.
2. Op grond van artikel 5.1a van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) wordt een vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw opgelegd in het kader van het grensbewakingsbelang. Deze wordt niet opgelegd of voortgezet indien sprake is van bijzondere individuele omstandigheden die vrijheidsontneming onevenredig bezwarend maken.
3. Omdat de maatregel is opgeheven, beperkt de beoordeling zich in deze zaak tot de vraag of aan eiseres schadevergoeding moet worden toegekend. In dit verband moet de vraag worden beantwoord of de tenuitvoerlegging van de maatregel op enig moment voorafgaande aan de opheffing daarvan onrechtmatig is geweest. Op grond van artikel 106 van de Vw kan de rechtbank indien de bewaring al is opgeheven vóór de behandeling van het verzoek om opheffing van de bewaring aan eiseres een schadevergoeding ten laste van de Staat toekennen.
4. Eiseres voert aan dat verweerder had moeten volstaan met een lichter middel dan de vrijheidsontnemende maatregel, omdat de grensdetentie onevenredig bezwarend is. Eiseres voert aan dat zij nooit eerder heeft vastgezeten en dat detentie haar nu zwaar valt. Verder beroept eiseres zich op het vertrouwensbeginsel. Zij had nooit verwacht in een gesloten inrichting terecht te komen. Verder had verweerder geen loungemaatregel mogen nemen op grond van artikel 4.6. van het Vb. Volgens eiseres is dat artikel daar namelijk niet voor bedoeld en is er sprake van détournement de pouvoir. Verweerder had daarvoor een besluit moeten nemen op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, Vw. Ook heeft eiseres langer dan 24 uur in de lounge moeten verblijven. Daarnaast voldoet de informatiebrief van verweerder niet aan de eisen van artikel 5.3. van het Vb, eerste lid, derde zin, van het Vb. Ook heeft eiseres te lang moeten wachten op rechtsbijstand. Eiseres verwijst in dat kader naar artikel 59 van de Vw en doet een beroep op en het gelijkheidsbeginsel. Verder betoogt eiseres dat zij niet in een speciale inrichting voor vreemdelingendetentie is opgesloten. Het detentiecentrum heeft het karakter van een gevangenis gekregen. Eiseres verwijst in dit verband naar de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Amsterdam van 11 december 2024. [1] Verder maken alle hierboven weergegeven gronden tezamen eveneens dat de vrijheidsontnemende maatregel onevenredig bezwarend is. Tot slot stelt eiseres ook beroep in tegen het uitstellen van de beslissing om de toegang te weigeren. De facto is eiseres de toegang geweigerd.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
6. Op grond van artikel 5.1a van het Vb wordt een vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw opgelegd in het kader van het grensbewakingsbelang. Deze wordt niet opgelegd of voortgezet indien sprake is van bijzondere individuele omstandigheden die vrijheidsontneming onevenredig bezwarend maken.
7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder eiseres met de gestelde vragen over mogelijke bijzondere feiten of omstandigheden voldoende in de gelegenheid heeft gesteld om alles naar voren te kunnen brengen wat van belang kon zijn. Verweerder heeft dan ook aan de op hem rustende onderzoekplicht voldaan.
8. Nu eiseres heeft verklaard dat die bijzondere feiten en omstandigheden er niet zijn, heeft verweerder zich in het besluit tot oplegging van de vrijheidsontnemende maatregel terecht op het standpunt gesteld dat de vrijheidsontnemende maatregel in de situatie van eiseres niet onevenredig bezwarend is. Ook in de beroepsfase heeft eiseres niet onderbouwd gesteld dat sprake zou zijn van bijzondere feiten of omstandigheden met betrekking tot haar persoonlijke belangen. Dat het eiseres zwaar valt om in detentie te zitten is invoelbaar, maar op zichzelf onvoldoende om te oordelen dat de grensdetentie onevenredig bezwarend is. Ook het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet, nu verweerder geen concrete en ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan aan eiseres dat zij niet in een gesloten inrichting terecht zou komen.
9. Verder oordeelt de rechtbank dat artikel 4.6. van het Vb een juiste grondslag vormt voor de vrijheidsbeperkende maatregel. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de hoogste bestuursrechter van 20 december 2018. [2] In dezelfde uitspraak overweegt de Afdeling dat een verblijf van meer dan één nacht in de lounge onacceptabel is vanwege de gebrekkige faciliteiten aldaar. De rechtbank stelt vast dat, ander dan eiseres stelt, de Afdeling geen termijn van 24 uur noemt. De rechtbank constateert dat eiseres niet meer dan één nacht in de lounge heeft hoeven doorbrengen, en dat eiseres de tweede nacht in het Mercure hotel is ondergebracht. Naar het oordeel van de rechtbank is er dan ook geen sprake van vrijheidsontneming.
10. Ten aanzien van hetgeen is aangevoerd over artikel 5.3. Vb overweegt de rechtbank dat de hoogste bestuursrechter bij uitspraak van 24 juli 2024 al heeft geconstateerd dat de informatiebrief van verweerder niet aan de eisen voldoet. [3] De hoogste bestuursrechter heeft verweerder een termijn van zes maanden is gegund om zijn werkwijze in overeenstemming te brengen met de eisen uit artikel 5.3, eerste lid, derde zin, van het Vb. Op 24 november 2024 was deze termijn nog niet verstreken. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
11. Verder is ook niet gebleken dat eiseres te laat rechtsbijstand heeft ontvangen. De piketregeling zoals opgenomen in paragraaf A5/6.5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc) ziet blijkens de tekst en gelet op artikel 5.2 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) alleen op rechtsbijstand bij bewaring op grond van de artikelen 59, 59a en 59b van de Vw en niet op rechtsbijstand bij bewaring op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw. De mogelijkheid om rechtsbijstand te krijgen in zaken waarin de vreemdeling op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw een vrijheidsontnemende maatregel wordt opgelegd, is in het algemeen voldoende gewaarborgd. [4] De rechtbank ziet geen aanleiding om daar in deze procedure anders over te oordelen. Eiseres is geïnformeerd over de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen de vrijheidsontnemende maatregel en aan eiseres is een raadsman toegewezen in het kader van de asielprocedure Voor zover eiseres zich beroept op het gelijkheidsbeginsel, overweegt de rechtbank dat detentie op grond van artikel 59 van de Vw een wezenlijk andere vorm van detentie en toetsing is en reeds daarom niet kan slagen. Gedetineerden die vastzitten op grond van artikel 59 van de Vw zijn Nederland immers al binnen.
12. Uit de uitspraken [5] van de hoogste bestuursrechter van 3 juni 2016 volgt dat het uitstellen van het besluit over de toegang tot Nederland slechts ter voorbereiding op het uiteindelijke besluit over de toegang is, en niet de grondslag voor toepassing van de grensprocedure of het opleggen van de maatregel op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw vormt. Het uitstellen van het besluit over de toegang tot Nederland is gelet op het voorgaande aan te merken als een handeling in de zin van artikel 6:3 van de Algemene wet bestuursrecht en dus geen besluit waartegen afzonderlijke rechtsmiddelen openstaan. Wat met betrekking tot de gronden van de toegangsweigering is aangevoerd kan dan ook niet leiden tot het oordeel dat de vrijheidsontnemende maatregel onrechtmatig is opgelegd.
13. De rechtbank ziet eveneens geen aanleiding om te oordelen dat al het voorgaande bij elkaar de vrijheidsontnemende maatregel onevenredig bezwarend maken.
14. Ten slotte is namens eiseres – samengevat weergegeven - betoogd dat het JCS, met de manier waarop de maatregel thans ten uitvoer wordt gelegd, niet langer kan worden gezien als een gespecialiseerde bewaringsaccommodatie in de zin van artikel 10, eerste lid, van de Opvangrichtlijn. [6] Hierbij is doorslaggevend dat de vreemdelingen op het JCS sinds kort aanzienlijk langer op hun kamer moeten blijven: nu worden zij dagelijks om 16:30 uur op hun kamer ingesloten tot de volgende ochtend 08:00 uur. Namens eiseres is verwezen naar een uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Amsterdam van 11 december 2024 [7] , waarin de grensdetentie om die reden onrechtmatig werd geacht en is opgeheven.
15. De rechtbank overweegt dat ook artikel 16 van de Terugkeerrichtlijn (Tri) [8] voorschrijft dat voor vreemdelingenbewaring gebruik moet worden gemaakt van speciale inrichtingen. In het arrest Landkreis Gifhorn [9] heeft het Hof van Justitie uitleg gegeven over wat dit begrip speciale inrichting voor bewaring inhoudt en ook onder welk soort omstandigheden volgens de Terugkeerrichtlijn een uitzondering kan worden gemaakt op de verplichting om vreemdelingenbewaring ten uitvoer te leggen in dergelijk gespecialiseerde inrichtingen en gebruik kan worden gemaakt van gewone gevangenissen.
16. In de uitspraak van de hoogste bestuursrechter van onder andere 21 augustus 2023 [10] is geoordeeld dat als sprake is van een gespecialiseerde inrichting in de zin van artikel 16, eerste lid van de Tri, de rechtbank niet kan oordelen over de wijze waarop feitelijk uitvoering wordt gegeven aan het regime binnen dat detentiecentrum. Daarvoor staat een andere rechtsgang open.
17. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een klacht over de feitelijke toepassing van het regime en dat de rechtbank dus niet bevoegd is hierover te oordelen. Verweerder benadrukt dat de verlengde insluitingsduur weliswaar onwenselijk is, maar dat dat niet betekent dat niet langer sprake is van een gespecialiseerde inrichting in de zin van de Tri. Ten slotte is aangegeven dat tot vervroegde insluiting moest worden overgegaan omdat er onvoldoende personeel beschikbaar is om ook een avondprogramma te begeleiden. Verweerder heeft benadrukt dat het slechts een tijdelijke situatie is. De verwachting is dat het aantal vreemdelingen in het JCS zal afnemen, door verminderde instroom en overplaatsingen, zodat niet langer vijf afdelingen behoeven te worden bemand. Niet in geschil is dat de huidige situatie al enkele weken duurt en verweerder heeft niet kunnen aangeven hoe lang de situatie nog zal voorduren.
18. De rechtbank overweegt evenwel dat de beroepsgronden over voornoemde verlengde dagelijkse insluiting op de kamer geen klachten over de feitelijke toepassing van het regime betreffen, maar dat het gronden zijn gericht tegen onderdelen van het algemene vreemdelingenbewaringsregime in het JCS, die zouden maken dat het JCS als geheel niet langer kan worden gekwalificeerd als gespecialiseerde inrichting voor vreemdelingenbewaring in de zin van artikel 16, eerste lid van de Tri/artikel 10 van de Opvangrichtlijn. Het gaat immers om een wijziging in de algemene regels, die op dit moment voor alle vreemdelingen in het JCS gelden en een onbepaalde geldigheidsduur hebben.
19. De rechtbank dient zich dan ook wel degelijk uit te laten over de vraag of het JCS onder dit regime nog langer als gespecialiseerde inrichting in voornoemde zin kan worden gekwalificeerd, of dat het zodanig veel lijkt op een gemiddeld gevangenisregime dat niet meer kan worden gesproken van een gespecialiseerde inrichting.
20. Na het vervroegen van de dagelijkse insluitingstijd van 22:00 uur naar 16:30 uur in combinatie met het verplicht lunchen op de kamer constateert de rechtbank dat de vreemdeling daarmee 16 uur per dag gedwongen op de kamer moet doorbrengen. Daarnaast is niet in geschil dat zij maximaal 1 uur in de buitenlucht kunnen doorbrengen. Dit is vergelijkbaar met een gevangenisregime. Eveneens is gebleken dat de vreemdelingen elke ochtend het eten en drinken voor de hele dag uitgereikt krijgen, dat zij dit dus ook ‘s avonds op hun kamer moeten nuttigen.
21. De rechtbank overweegt dat de aanzienlijke vervroeging van de insluittijd een vergaande beperking van de bewegingsvrijheid van de vreemdeling inhoudt en dat de vraag zich aandringt op welke wijze nu nog in het huidige regime op het JCS uitdrukking wordt gegeven aan het uitgangspunt dat er sprake moet zijn van een duidelijk onderscheid tussen het regime voor vreemdelingen en dat voor strafrechtelijk gedetineerden. Verweerder heeft ter zitting slechts aangegeven dat er verschillen zijn en dat daarom geen sprake is van een gevangenisregime, maar heeft de verschillen niet kunnen concretiseren. Verweerder kan dan ook niet langer volhouden dat de maatregel ten uitvoer wordt gelegd in een gespecialiseerde inrichting als bedoeld in de Terugkeerrichtlijn/Opvangrichtlijn.
22. Weliswaar heeft de rechtbank begrip voor de lastige situatie die is ontstaan door het onverwacht grote aantal asielzoekers dat zich in de afgelopen periode op Schiphol heeft gemeld. De Terugkeerrichtlijn voorziet in artikel 18 in een mogelijkheid om in een dergelijke situatie een uitzondering te maken op de verplichting neergelegd in artikel 16, eerste lid, van de Tri, als het gaat om het detineren van vreemdelingen met een terugkeerverplichting. Nog los de vraag in hoeverre deze uitzonderingsmogelijkheden ook gelden voor vreemdelingen onder de Opvangrichtlijn, die nog niet hoeven terug te keren, blijkt uit rechtsoverweging 68 ev van het arrest Landkreis Gifhorn dat de voorwaarden waaronder een dergelijke – aan de Europese Commissie te melden - noodmaatregel kan worden genomen en de onderbouwing die daaraan ten grondslag moet worden gelegd in deze zaak niet is gegeven. Integendeel, verweerder volhardt in het betoog dat geen uitzondering is gemaakt en dat nog immer gesproken kan worden van een gespecialiseerde inrichting.
23. Onder deze omstandigheden komt de rechtbank tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Naar het oordeel van de rechtbank is de maatregel als zodanig niet onrechtmatig opgelegd, maar is de maatregel in strijd met artikel 10 van de Opvangrichtlijn tenuitvoergelegd. Omdat de maatregel inmiddels is opgeheven behoeft de onmiddellijke wijziging van de tenuitvoerlegging niet te worden gelast. Ter zake van het nadeel dat de vreemdeling heeft geleden door haar verblijf in het JCS, heeft zij aanspraak op € 510,- aan schadeloosstelling als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
24. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het beroep gegrond is.
25. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen de wijze van tenuitvoerlegging van de maatregel van bewaring, gegrond;
- veroordeelt verweerder om aan de vreemdeling bij wijze van schadeloosstelling € 510,- (zegge: vijfhonderdtien euro) te betalen;
- verklaart het door de vreemdeling ingestelde beroep voor het overige ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.I.H. Kerstens-Fockens, rechter, in aanwezigheid van mr. J.R. Froma, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen één week na de dag van bekendmaking.