Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL23.9232
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 januari 2024 in de zaak tussen
[eiser] , v-nummer: [nummer] , eiser
(gemachtigde: mr. R. Hijma),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(gemachtigde: mr. L. Augustinus).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de ingangsdatum van de aan hem verleende verblijfsvergunning asiel.
1.1.
De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met twee verweerschriften van 14 april 2023 en 25 augustus 2023.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 7 september 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de staatssecretaris.
Beoordeling door de rechtbank
Feiten en geschil
2. Eiser heeft op 27 november 2021 een eerste aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. Bij besluit van 11 juli 2022 heeft de staatssecretaris deze aanvraag niet in behandeling genomen omdat Oostenrijk op grond van de Dublinverordening verantwoordelijk was voor de behandeling van de asielaanvraag. Dat besluit is in rechte onaantastbaar geworden met de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Haarlem, van 29 juli 2022. [1] Omdat eiser niet binnen de daarvoor geldende termijn is overgedragen aan Oostenrijk, is Nederland alsnog verantwoordelijk geworden voor zijn asielaanvraag.
2.1.
Op 1 september 2022 heeft eiser een opvolgende aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingediend. Op 6 februari 2023 heeft eiser de staatssecretaris verzocht de aanvraag van 1 september 2022 ook aan te merken als een verzoek om bestuurlijke heroverweging van het besluit van 11 juli 2022 en hem met ingang van 27 november 2021 een verblijfsvergunning asiel te verlenen.
2.2.
Bij besluit van 8 maart 2023 heeft de staatssecretaris de opvolgende aanvraag ingewilligd en eiser een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend, met ingang van 1 september 2022, geldig tot 1 september 2027.
3. Deze zaak gaat over de vraag met welke ingangsdatum de verleende verblijfsvergunning moet worden toegekend. De staatssecretaris heeft de ingangsdatum van de verblijfsvergunning gesteld op de ontvangstdatum van de opvolgende asielaanvraag. Eiser vindt dat de verblijfsvergunning met ingang van de ontvangstdatum van de eerste asielaanvraag moet worden verleend.
Procesbelang
4. Eiser heeft gekregen waar hij om heeft gevraagd, namelijk een verblijfsvergunning asiel. Dat roept allereerst de vraag op of eiser belang heeft bij het beroep tegen het besluit van 8 maart 2023. De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt namelijk dat een vreemdeling belang kan hebben bij rechterlijke toetsing van de ingangsdatum van de aan hem verleende verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. [2] Dat betekent dat de rechtbank het beroep inhoudelijk zal beoordelen.
Verzoek heroverweging
5. Eiser betoogt dat de staatssecretaris in het besluit van 8 maart 2023 ten onrechte is voorbijgegaan aan zijn verzoek om heroverweging. Dat verzoek moet volgens eiser worden ingewilligd. De omstandigheden op basis waarvan zijn opvolgende asielaanvraag is ingewilligd, bestonden namelijk al ten tijde van de indiening van de eerste asielaanvraag. Ter onderbouwing van zijn betoog heeft eiser verwezen naar uitspraken van de Afdeling van 5 augustus 2020 [3] , 12 augustus 2020 [4] en 7 juli 2021 [5] .
5.1.
De staatssecretaris moet volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bij het besluit op een opvolgende asielaanvraag ook een besluit nemen op een door een vreemdeling tijdens de besluitvormingsfase ingediend verzoek om bestuurlijke heroverweging. Dit is alleen anders als dat verzoek onredelijk laat in de besluitvormingsfase wordt gedaan. [6] Die situatie is hier niet aan de orde. Het verzoek om heroverweging is ruim een maand voor het inwilligende besluit ingediend. Ook was de staatssecretaris kort na de indiening van het beroep, waarin eiser hem wees op het motiveringsgebrek in het besluit, in staat om inhoudelijk te reageren op het heroverwegingsverzoek. Niet valt in te zien dat hij dit standpunt niet al in het bestreden besluit kon innemen. Eiser stelt daarom terecht dat de staatssecretaris in het besluit had moeten ingaan op zijn heroverwegingsverzoek. De beroepsgrond slaagt daarom. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover de staatssecretaris daarin niet is ingegaan op het verzoek om bestuurlijke heroverweging van het besluit van 11 juli 2022.
5.2.
De staatssecretaris heeft in het verweerschrift van 14 april 2023 uiteengezet waarom het heroverwegingsverzoek niet kan leiden tot het verlenen van een verblijfsvergunning met de ingangsdatum 27 november 2021. Gelet op dit standpunt zal de rechtbank beoordelen of aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in zoverre in stand te laten. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
5.3.
De rechtbank stelt vast dat de staatssecretaris met het besluit van 11 juli 2022 niet inhoudelijk op de asielaanvraag heeft beslist, maar de aanvraag op grond van de Dublinverordening niet in behandeling heeft genomen. De juistheid van dit eerdere besluit staat tussen partijen niet ter discussie. Dat de staatssecretaris na het onherroepelijk worden van dit besluit alsnog verantwoordelijk is geworden voor de behandeling van eisers asielaanvraag wegens het verstrijken van de overdrachtstermijn, als bedoeld in artikel 29, eerste lid, van de Dublinverordening, tast de rechtmatigheid van dit eerdere besluit niet aan. Ook heeft de staatssecretaris daarmee niet zijn besluit op de eerste asielaanvraag teruggenomen. De vergelijking met de uitspraak van de Afdeling van 12 augustus 2020 [7] gaat niet op. Anders dan in die uitspraak is in eisers situatie het claimverzoek en het besluit op de eerste aanvraag niet door de staatssecretaris ingetrokken, maar staat het besluit in rechte vast. De door eiser ingeroepen uitspraken van de Afdeling van 5 augustus 2020 en 7 juli 2021 leiden ook niet tot een ander oordeel. In de aan die uitspraken ten grondslag liggende zaken was, anders dan in het geval van eiser, de asielaanvraag in de eerdere asielprocedure wel inhoudelijk beoordeeld.
5.4.
Gelet hierop heeft de staatssecretaris zich in het verweerschrift terecht op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestaat het eerdere besluit van 11 juli 2022 te heroverwegen. Hierom ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover de staatssecretaris daarin niet is ingegaan op het verzoek om bestuurlijke heroverweging, in stand te laten.
Ingangsdatum opvolgende asielaanvraag
6. Eiser betoogt dat de ingangsdatum van de verleende verblijfsvergunning op de ontvangstdatum van de eerste asielaanvraag moet worden gesteld, omdat op deze aanvraag nooit
inhoudelijkis beslist en de staatssecretaris door het verstrijken van de overdrachtstermijn alsnog verantwoordelijk is geworden voor de inhoudelijke beoordeling van deze eerste asielaanvraag. Volgens eiser zijn voor dit betoog aanknopingspunten te vinden in de Dublinverordening. Hij verwijst hiertoe naar een uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Roermond, van 19 april 2023. [8]
inhoudelijkis beslist en de staatssecretaris door het verstrijken van de overdrachtstermijn alsnog verantwoordelijk is geworden voor de inhoudelijke beoordeling van deze eerste asielaanvraag. Volgens eiser zijn voor dit betoog aanknopingspunten te vinden in de Dublinverordening. Hij verwijst hiertoe naar een uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Roermond, van 19 april 2023. [8]
6.1.
De staatssecretaris stelt dat het noodzakelijk was, zoals ook in Werkinstructie 2023/7 staat, om een opvolgende asielaanvraag in te dienen, omdat de eerste asielaanvraag onherroepelijk is afgedaan. Op grond van artikel 44, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) heeft de staatssecretaris na inwilliging de ingangsdatum gesteld op de ontvangstdatum van die opvolgende asielaanvraag.
6.2.
De rechtbank stelt vast dat naar Nederlands recht het niet in behandeling nemen van een asielaanvraag een beslissing op die asielaanvraag is en dat als die beslissing onherroepelijk is geworden, een opvolgende asielaanvraag moet worden ingediend. Dat is niet in geschil. Evenmin is in geschil dat uit artikel 44, tweede lid, van de Vw 2000 volgt dat, als die opvolgende aanvraag wordt ingewilligd, de verblijfsvergunning niet eerder kan ingaan dan de ontvangstdatum van die opvolgende aanvraag. Wel in geschil is of dit systeem zich verhoudt met Europese richtlijnen en verordeningen.
6.2.1.
Het gaat hier om de inwilliging van een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28, eerste lid, onder a, van de Vw 2000, dat wil zeggen een verzoek om internationale bescherming als bedoeld in de Procedurerichtlijn. Daarom is deze richtlijn van toepassing. De rechtbank zal daarom eerst nagaan of de Procedurerichtlijn steun biedt voor het betoog van eiser, onder 6, dat de ingangsdatum van de verleende verblijfsvergunning op de ontvangstdatum van de eerste asielaanvraag, die op grond van de Dublinverordening is afgedaan, moet worden gesteld. Daarna zal de rechtbank beoordelen of in de Dublinverordening aanknopingspunten te vinden zijn voor het betoog van eiser.
6.3.
Vooropgesteld moet worden dat in de Procedurerichtlijn specifieke bepalingen over de ingangsdatum van verleende internationale bescherming ontbreken. Andere richtlijnen bevatten hier evenmin concrete bepalingen over, waarbij de rechtbank opmerkt dat artikel 24 van de Kwalificatierichtlijn [9] en artikel 4 van de Richtlijn langdurig ingezetenen [10] ervan lijken uit te gaan dat een verblijfstitel pas ingaat ná de beslissing tot het verlenen daarvan. De keuze van de Nederlandse wetgever om een vergunning te verlenen met ingang van de aanvraagdatum lijkt op zichzelf genomen dus niet in strijd met Europees recht.
6.4.
Dat betekent niet dat de Procedurerichtlijn zonder betekenis is. In artikel 44 van de Vw 2000 wordt de ingangsdatum van de verblijfsvergunning namelijk gekoppeld aan het moment van de aanvraag. Daarmee is van belang of de staatssecretaris kan verlangen dat een nieuwe aanvraag moet worden ingediend als Nederland alsnog verantwoordelijk wordt na een onherroepelijk besluit om een aanvraag niet in behandeling te nemen. Deze vraag vergt een uitleg van de Procedurerichtlijn.
6.4.1.
Voor die uitleg is van belang dat de Procedurerichtlijn in artikel 33, eerste lid, bepaalt dat de lidstaten,
naast de gevallen waarin een verzoek niet in behandeling wordt genomen overeenkomstig Verordening (EU) nr. 604/2013, niet verplicht zijn te onderzoeken of de verzoeker in aanmerking komt voor internationale bescherming overeenkomstig Richtlijn 2011/95/EU, indien een verzoek krachtens dit artikel niet-ontvankelijk wordt geacht. Deze bepaling maakt duidelijk dat het niet in behandeling nemen van een asielaanvraag één van de manieren is waarop de lidstaat een asielaanvraag kan afdoen. Als onherroepelijk is besloten om een aanvraag niet in behandeling te nemen, is dus onherroepelijk op de betreffende aanvraag beslist. De Procedurerichtlijn bevat geen aanknopingspunten dat de staatssecretaris gehouden is om de eerdere aanvraag alsnog of opnieuw inhoudelijk te beoordelen als Nederland nadien alsnog verantwoordelijk wordt. Ook de rechtszekerheid, dat tot de in het Unierecht erkende algemene beginselen behoort, staat in de weg aan het nogmaals beoordelen van een al onherroepelijk afgedane aanvraag. [11] Dat de staatssecretaris heeft vastgesteld dat eiser geen openstaande asielprocedure meer heeft, en hem de gelegenheid heeft geboden om opnieuw een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in te dienen, omdat met het (onherroepelijk geworden) besluit tot het niet in behandeling nemen de eerste asielaanvraag is afgedaan, is dus in overeenstemming met de Procedurerichtlijn.
naast de gevallen waarin een verzoek niet in behandeling wordt genomen overeenkomstig Verordening (EU) nr. 604/2013, niet verplicht zijn te onderzoeken of de verzoeker in aanmerking komt voor internationale bescherming overeenkomstig Richtlijn 2011/95/EU, indien een verzoek krachtens dit artikel niet-ontvankelijk wordt geacht. Deze bepaling maakt duidelijk dat het niet in behandeling nemen van een asielaanvraag één van de manieren is waarop de lidstaat een asielaanvraag kan afdoen. Als onherroepelijk is besloten om een aanvraag niet in behandeling te nemen, is dus onherroepelijk op de betreffende aanvraag beslist. De Procedurerichtlijn bevat geen aanknopingspunten dat de staatssecretaris gehouden is om de eerdere aanvraag alsnog of opnieuw inhoudelijk te beoordelen als Nederland nadien alsnog verantwoordelijk wordt. Ook de rechtszekerheid, dat tot de in het Unierecht erkende algemene beginselen behoort, staat in de weg aan het nogmaals beoordelen van een al onherroepelijk afgedane aanvraag. [11] Dat de staatssecretaris heeft vastgesteld dat eiser geen openstaande asielprocedure meer heeft, en hem de gelegenheid heeft geboden om opnieuw een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in te dienen, omdat met het (onherroepelijk geworden) besluit tot het niet in behandeling nemen de eerste asielaanvraag is afgedaan, is dus in overeenstemming met de Procedurerichtlijn.
6.5.
Ook de Dublinverordening biedt geen steun voor het onder 6 vermelde betoog.
Eiser betoogt, in de kern, dat de Dublinverordening slechts ziet op de vraag welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een ingediend verzoek om bescherming, zodat moet worden aangenomen dat in ieder geval een lidstaat inhoudelijk op een verzoek moet beslissen. Eventuele eerder al onherroepelijk geworden overdrachtsbesluiten doen er volgens eiser daarom niet aan af dat nog steeds op een ingediend asielverzoek moet worden beslist.
6.5.1.
De rechtbank volgt echter niet het betoog dat inhoudelijk op elk asielverzoek moet worden beslist. De verwijzing van eiser naar artikel 18, tweede lid, van de Dublinverordening, waarin voor verschillende situaties is beschreven op welke wijze de verantwoordelijk geworden lidstaat de asielzoeker toegang moet verlenen tot de asielprocedure, treft geen doel. De rechtbank stelt als eerste vast dat geen van de daarin beschreven situaties zich hier voordoet. De rechtbank wijst er ook op dat artikel 18, tweede lid, van de Dublinverordening de lidstaat in sommige situaties juist de nadrukkelijke keuze laat om hetzij het verzoek af te ronden, hetzij de vreemdeling in gelegenheid te stellen een nieuw verzoek om internationale bescherming in te dienen dat niet wordt behandeld als een volgend verzoek als bedoeld in de Procedurerichtlijn. Daarbij geldt dat in het geval dat een eerder asielverzoek al door de verantwoordelijke lidstaat is afgewezen, [12] in het geheel geen verplichting bestaat om het nieuwe asielverzoek in behandeling te nemen. Uit artikel 18, tweede lid, van de Dublinverordening kan verder niet worden afgeleid dat de verantwoordelijke lidstaat gehouden is een in een andere lidstaat ingediend verzoek te behandelen of af te ronden. In het arrest Mirza [13] heeft het Hof van Justitie bevestigd dat deze bepaling de lidstaten niet verplicht de behandeling van het verzoek te hervatten in de fase waarin deze was gestaakt. Dit artikel beoogt de verzoeker de waarborg te bieden dat zijn verzoek wordt behandeld op een wijze die voldoet aan de vereisten die de Procedurerichtlijn stelt aan eerste verzoeken in eerste aanleg, maar strekt er niet toe om voor te schrijven hoe de procedure in een dergelijke situatie moet worden hervat.
Dat de staatssecretaris gehouden is om na het verstrijken van de overdrachtstermijn de oorspronkelijke asielaanvraag te behandelen volgt ook niet uit artikel 29, tweede lid, van de Dublinverordening. Dit artikel bepaalt wel dat een lidstaat als gevolg van het verstrijken van termijnen verantwoordelijk kan worden, maar niet hoe de verdere procedure dient te verlopen. Dat is ook niet elders in de Dublinverordening geregeld.
6.6.
De eis van het indienen van een nieuwe asielaanvraag komt ook niet in strijd met het doel van de Procedurerichtlijn dat zo spoedig mogelijk een beslissing wordt genomen op het verzoek om internationale bescherming. Lidstaten moeten er immers voor zorgen dat een persoon die een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan, daadwerkelijk de mogelijkheid heeft om het zo snel mogelijk in te dienen. [14] Er zijn geen aanwijzingen dat de staatssecretaris in zijn algemeenheid niet aan die verplichting kan voldoen en dat is in het geval van eiser ook niet gebleken.
6.7.
Het voorgaande betekent dat de staatssecretaris terecht heeft gesteld dat de eerste asielaanvraag onherroepelijk is afgedaan en hij eiser terecht in de gelegenheid heeft gesteld tot het indienen van een opvolgende asielaanvraag. Gelet op artikel 44, tweede lid, van de Vw 2000 heeft de staatssecretaris na inwilliging van die aanvraag de ingangsdatum terecht niet op een eerdere datum dan de ontvangstdatum van de opvolgende asielaanvraag gesteld. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover de staatssecretaris daarin niet is ingegaan op het verzoek om bestuurlijke heroverweging. De rechtbank laat uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand, omdat de staatssecretaris het motiveringsgebrek in beroep heeft hersteld.
7.1.
Omdat het beroep gegrond is, bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling. De rechtbank veroordeelt de staatssecretaris daarom in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde rechtmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover de staatssecretaris daarin niet is ingegaan op het verzoek om bestuurlijke heroverweging;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.A.M. van Boetzelaer - Gulyas, voorzitter, en mr. G.A. van der Straaten en mr. R. Raat, leden, in aanwezigheid van mr. R. Barzilay, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.