Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 24/6243 en SGR 24/1932 T
tussenuitspraak op het beroep en uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening van de voorzieningenrechter van 16 augustus 2024 in de zaak tussen
[eiseres] in de hoedanigheid van wettelijk vertegenwoordigster van [naam] ([naam]), uit [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. R. Imkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van Westland, het college
(gemachtigde: mr. S. van der Eijk).
Inleiding
1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres, de moeder van [naam], tegen het op grond van de Jeugdwet (Jw) aan haar toegekende persoonsgebonden budget (pgb) ten behoeve van [naam]. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiseres daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
1.1.
Met het primaire besluit van 20 juli 2023 heeft het college op grond van de Jw eiseres voor de periode van 1 juli 2023 tot en met 30 september 2023 jeugdhulp ten behoeve van [naam] verstrekt in de vorm van een pgb ter hoogte van € 3.876,60 voor de inkoop van Jeugdhulp ambulant. Met het bestreden besluit van 8 januari 2024 is het college bij dat besluit gebleven.
1.2.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 augustus 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Waar gaat deze zaak over?
2.
2.1.
[naam], geboren op [geboortedag] 2016, heeft de medische aandoening Nefrogene diabetes insipidus (NDI). Hierdoor functioneren zijn nieren onvoldoende en heeft hij onder meer sondevoeding en vochttoediening nodig. Ook heeft [naam] voedingsproblemen, een groei- en ontwikkelachterstand en een autismespectrumstoornis (ASS). [naam] heeft continu monitoring van zijn voeding- en vochtgehalte nodig. Vanaf 2019 is aan [naam] op grond van de Jw een indicatie verstrekt in de vorm van een pgb voor het inkopen van ambulante jeugdhulp, te verlenen door zijn moeder. Vanwege het aflopen van de laatste indicatie op 30 juni 2023 heeft eiseres op 31 mei 2023 met een Persoonlijk Plan een aanvraag om verlenging van de indicatie ingediend. Naar aanleiding van de aanvraag heeft het Sociaal Kernteam (SKT) een plan van aanpak opgesteld. Vervolgens heeft het college het primaire besluit genomen.
2.2.
Het college stelt zich in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften Westland, op het standpunt dat de aard en omvang van de benodigde hulp, in het licht van de zorgvuldig onderzochte hulpvraag, voldoende zorgvuldig en onderbouwd is vastgesteld. In het verleden is een pgb verstrekt voor ambulante jeugdhulp omdat sprake is van bovengebruikelijke zorg. Gebleken is echter dat de zorg die op grond van de Jw als bovengebruikelijk wordt aangemerkt, niet afwijkt van de zorg die op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw) in de vorm van een pgb is toegekend. Dit is een voorliggende voorziening op jeugdhulp, zodat geen recht bestaat op een voorziening op grond van de Jw. Uit coulance heeft het college drie maanden jeugdhulp verstrekt, zodat eiseres kan anticiperen op de inkomensachteruitgang.
Wat betoogt eiseres?
3. Eiseres stelt zich allereerst op het standpunt dat het onderzoek van het college niet zorgvuldig is verlopen. Verder concretiseert het college nergens dat de gevraagde jeugdhulp volledig zou overlappen met de op grond van de Zvw toegekende voorziening. De Zvw-indicatie voorziet alleen in vergoeding van zorghandelingen waarbij sprake is van een medisch risico. De hulp die [naam] als gevolg van zijn ontwikkelingsachterstand en ASS nodig heeft, valt niet onder de Zvw. Van belang is verder dat het college ten onrechte niet heeft gekeken naar de reikwijdte van de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van eiseres. Zij biedt niet alleen overdag intensieve jeugdhulp, maar ook structureel ’s nachts. De hulp die zij [naam] biedt overstijgt haar eigen kracht ruimschoots, waardoor een toereikende voorziening in de vorm van een pgb nodig is. Tot slot betoogt eiseres dat de Verordening Jeugdhulp Westland 2016 niet voldoet aan het vereiste van artikel 2.9 van de Jw dat de afwegingscriteria die tot beoordeling van een jeugdhulpvoorziening leiden in de verordening moeten zijn opgenomen. Het bestreden besluit is daarmee niet draagkrachtig gemotiveerd.
Wat is het beoordelingskader?
4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving, zoals die ten tijde van het bestreden besluit gold, is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat oordeelt de voorzieningenrechter?
5. Uit de artikelen 2.3 en 2.9 van de Jw volgt, mede gelet op de wetsgeschiedenis, dat de algemene begrippen van artikel 2.3 van de Jw nader dienen te worden uitgewerkt en geduid in een verordening op grond van artikel 2.9 van de Jw. Ten behoeve van de rechtszekerheid en ter voorkoming van willekeur dienen in de verordening regels te worden gesteld over het aanbod, de toekenningsvoorwaarden van een individuele voorziening en de wijze van beoordeling en afwegingsfactoren daarbij. De wetgever is nadrukkelijk van mening dat artikel 2.3 van de Jw zelf de jeugdige en zijn ouders onvoldoende rechtszekerheid, althans onvoldoende concrete op de individuele situatie betrekking hebbende duidelijkheid, biedt over de door het college te verlenen voorzieningen, over de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling daarvan, en over de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening. Niet kan dan ook worden volstaan met een herhaling in de verordening van de begrippen uit de Jw. Het college moet zich bij het nemen van een besluit over toe- of afwijzing van het verzoek om jeugdhulp baseren op de criteria die door de gemeenteraad in de verordening zijn neergelegd. [1]
Verder is artikel 2.9, onder b, van de Jw in de Memorie van Toelichting als volgt toegelicht:
“De gemeente dient op grond van onderdeel b in haar verordening de wijze waarop de toegang tot en de toekenning van een individuele voorziening plaatsvindt, af te stemmen met andere voorzieningen op het gebied van zorg (curatieve en langdurige zorg), onderwijs, maatschappelijke ondersteuning, werk en inkomen. Te denken valt hierbij aan een voorziening die een jeugdige ontvangt op grond van de AWBZ of de Zvw en een voorziening op het gebied van passend onderwijs. Ook hiermee wordt de burger rechtszekerheid geboden.” [2]
5.1.
De gemeenteraad heeft met de Verordening Jeugdhulp gemeente Westland 2020 (de Verordening) de opdracht van artikel 2.9 van de Jw onvoldoende ten uitvoer gelegd. De Verordening biedt geen kader als in dat artikel bedoeld. In artikel 5 van de Verordening is bepaald op welke wijze het onderzoek wordt verricht, maar niet is geregeld wat de voorwaarden zijn voor toekenning van en de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening. In hoofdstuk 2 van de Verordening, getiteld “Afweging en voorwaarden individuele voorzieningen” zijn slechts bepalingen opgenomen over de wijze waarop een aanvraag kan worden ingediend, de inhoud van de beschikking op de aanvraag en enkele regels over het verstrekken van een pgb. Verder bevat de Verordening in het geheel geen bepalingen over de wijze waarop de toegang tot en de toekenning van een individuele voorziening wordt afgestemd met andere voorzieningen op het gebied van, voor zover hier van belang, zorg op grond van de Zvw. Op deze wijze is een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, zoals in artikel 2.3 van de Jw vereist, onvoldoende gewaarborgd.
5.2.
Uit het voorgaande volgt dat de Verordening onvoldoende rechtszekerheid, althans onvoldoende concrete op de individuele situatie betrekking hebbende duidelijkheid, biedt aan de jeugdige en diens ouders, in dit geval [naam] en eiseres. Het bepaalde in de Verordening kan daarom niet ten grondslag worden gelegd aan het bestreden besluit. De Jw geeft, gelet op artikel 2.9 van de Jw, dat kader evenmin. Niet duidelijk is dan ook binnen welk juridisch sluitend afwegingskader het bestreden besluit tot stand is gekomen. Dit betekent dat het bestreden besluit een deugdelijke wettelijke grondslag ontbeert. Dat het college in de ten tijde van het bestreden besluit geldende Beleidsregels Jeugdhulp Westland 2016, onder verwijzing naar artikel 2.9 van de Jw, uitvoering heeft gegeven aan de opdracht van dat artikel – daargelaten of dit wel voldoende is – leidt niet tot een ander oordeel. In artikel 2.9 van de Jw is immers nadrukkelijk bepaald dat de op grond van dat artikel te stellen regels in een door de gemeenteraad vastgestelde verordening moeten worden neergelegd. De Beleidsregels voldoen niet aan dit vereiste en kunnen het bestreden besluit dus niet dragen.
5.3.
Reeds gelet op het voorgaande komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Het overige wat eiseres heeft aangevoerd, behoeft daarom op dit moment geen bespreking.
Conclusie en gevolgen
6. De voorzieningenrechter heeft hiervoor in 5.2 en 5.3 overwogen dat het bestreden besluit een deugdelijke wettelijke grondslag ontbeert en daarom voor vernietiging in aanmerking komt. Zoals ter zitting met partijen besproken, doet de voorzieningenrechter een tussenuitspraak en stelt hij het college in de gelegenheid om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. [3] Het is aan het college om een specifiek op dit geval toegespitste oplossing voor de periode vanaf 1 juli 2023 te vinden om bij afwezigheid van deugdelijke regels in de Verordening op de aanvraag om jeugdhulp te beslissen, waarbij geldt dat eiseres niet de dupe mag zijn van de omstandigheid dat die deugdelijke regels (nog) afwezig zijn. [4] Het college dient daarvoor in ieder geval deugdelijk onderzoek te verrichten naar de noodzaak tot het verlenen van jeugdhulp in dit geval, waarvoor is vereist dat het college op inzichtelijke wijze de stappen van het stappenplan [5] doorloopt. De voorzieningenrechter bepaalt de termijn waarbinnen het college een nieuwe beslissing op bezwaar kan nemen op twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak.
7. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de voorzieningenrechter of hij gebruik maakt van de gelegenheid een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de voorzieningenrechter eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de voorzieningenrechter zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
8. Partijen dienen de voorzieningenrechter 10 weken na het verzenden van de tussenuitspraak te informeren over de stand van zaken met betrekking tot de geboden gelegenheid om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, tenzij het college de voorzieningenrechter heeft bericht daarvan geen gebruik te maken of het college daarvoor al een nieuwe beslissing op bezwaar heeft genomen. Is op dat moment reeds duidelijk dat de gegeven termijn van 12 weken te kort is, dan kan het college daarbij tevens onderbouwd verzoeken om verlenging van de termijn, hetgeen mogelijk is op grond van artikel 8:51a, tweede lid, van de Awb. In geval van zo’n verzoek zal de voorzieningenrechter eiseres in de gelegenheid stellen daarop te reageren.
9. De voorzieningenrechter ziet in wat hij hiervoor heeft overwogen, in het bijzonder de als zodanig niet in geschil zijnde zorgbehoefte van [naam], een spoedeisend belang aanwezig om in afwachting van de nieuwe beslissing op bezwaar een voorlopige voorziening te treffen. [6] De voorzieningenrechter zal daarom het verzoek toewijzen en op grond van de artikelen 8:72, vijfde lid, en 8:80a, derde lid, van de Awb de voorlopige voorziening treffen dat het college vanaf 18 juli 2024 (de datum van het verzoekschrift) tot de datum van de einduitspraak in het beroep een pgb verstrekt voor het inkopen van jeugdhulp in de vorm van door eiseres, zijn moeder, te verlenen ambulante begeleiding met een omvang van 15 uur per week tegen een uurtarief van € 23,-.
10. De voorzieningenrechter houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat hij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- draagt het college op binnen twee weken de voorzieningenrechter mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt het college in de gelegenheid om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe, in die zin dat het college met ingang van 18 juli 2024 tot de datum van de einduitspraak aan [naam] een pgb verstrekt voor het inkopen van jeugdhulp in de vorm van door zijn moeder te verlenen ambulante begeleiding met een omvang van 15 uur per week tegen een uurtarief van € 23,-;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. D.W.A. van Weert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen de tussenuitspraak in de beroepszaak staat nog geen hoger beroep open. Hiertegen kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak op het beroep.
Tegen de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening staat geen hoger beroep of verzet open.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Jeugdwet
Artikel 2.3
1. Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:
a. gezond en veilig op te groeien;
b. te groeien naar zelfstandigheid, en
c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren,
rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.
(…)
Artikel 2.9
De gemeenteraad stelt bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet in ieder geval regels:
over de door het college te verlenen individuele voorzieningen en overige voorzieningen, met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening;
over de wijze waarop de toegang tot en de toekenning van een individuele voorziening wordt afgestemd met andere voorzieningen op het gebied van zorg, onderwijs, maatschappelijke ondersteuning, werk en inkomen;
de wijze waarop de hoogte van een persoonsgebonden budget als bedoeld in artikel 8.1.1 wordt vastgesteld, en;
voor de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van een individuele voorziening of een persoonsgebonden budget, alsmede van misbruik of oneigenlijk gebruik van de wet.
Verordening Jeugdhulp gemeente Westland 2020
Artikel 4. Toegang jeugdhulp via de gemeente
Jeugdigen en ouders kunnen een hulpvraag melden bij het college.
Het college bevestigt de ontvangst van een melding schriftelijk.
In spoedeisende gevallen treft het college zo spoedig mogelijk een passende tijdelijke maatregel of vraagt het college een machtiging gesloten jeugdhulp als bedoeld in hoofdstuk 6 van de wet aan.
Jeugdigen of ouders kunnen zich rechtstreeks wenden tot een overige voorziening.
Het college kan bij nadere regeling regels voor de toegang via de gemeente vaststellen.
Artikel 5. Onderzoek
1. Het college onderzoekt in een of meer gesprekken tussen deskundigen en de jeugdige of zijn ouders, zo spoedig mogelijk en voor zover nodig:
a. de behoeften, persoonskenmerken, voorkeuren, veiligheid, ontwikkeling en gezinssituatie van de jeugdige en het probleem of de hulpvraag;
b. het gewenste resultaat van het verzoek om jeugdhulp;
c. het vermogen van de jeugdige en/of zijn ouders om zelf of met ondersteuning van de naaste omgeving een oplossing voor de hulpvraag te vinden;
d. de mogelijkheden om gebruik te maken van een andere voorziening;
e. de mogelijkheden om jeugdhulp te verlenen met gebruikmaking van een overige voorziening;
f. de mogelijkheden om een individuele voorziening te verstrekken;
g. de wijze waarop een mogelijk toe te kennen individuele voorziening wordt afgestemd met andere voorzieningen op het gebied van zorg, onderwijs, maatschappelijke ondersteuning, of werk en inkomen;
h. hoe rekening zal worden gehouden met de godsdienstige gezindheid, de levensovertuiging en de culturele achtergrond van de jeugdige en zijn ouders, en
i. de mogelijkheden om te kiezen voor de verstrekking van een Pgb, waarbij de jeugdige of zijn ouders in begrijpelijke bewoordingen worden ingelicht over de gevolgen van die keuze.
Het college informeert de jeugdige of zijn ouders over de gang van zaken bij het gesprek, hun rechten en plichten en de vervolgprocedure en vraagt hen zo nodig toestemming om hun persoonsgegevens te verwerken.
Het college kan in overleg met de jeugdige of zijn ouders afzien van een gesprek.
Beleidsregels Jeugdhulp Westland 2016
1. Algemeen
1.1
Definities en begrippen
Alle definities die in deze beleidsregels worden gebruikt, hebben dezelfde betekenis als in de Jeugdwet, het uitvoeringsbesluit Jeugdwet, de verordening Jeugdhulp Westland 2015 en de Nadere regels Jeugdhulp Westland 2016.
3. Toegang tot jeugdhulp
De toeleiding naar de jeugdhulp vindt op verschillende manieren plaats.
3.1
Toegang jeugdhulp via de gemeente
Een hulpvraag van een jeugdige en/of zijn ouder kan rechtstreeks binnenkomen bij de gemeente, via het Sociaal Kernteam Westland (hierna Sociaal Kernteam). Het Sociaal Kernteam draagt namens burgemeester en wethouders van Westland zorg voor de toeleiding naar adequate Jeugdhulp. De beslissing welke zorg een jeugdige en zijn ouders precies nodig hebben, komt vervolgens tot stand in overleg tussen een deskundige van het Sociaal Kernteam met de jeugdige en zijn ouders. In één of meerdere gesprek(ken) wordt gekeken welke hulp de jeugdige en zijn ouders nodig hebben en wat zij eventueel zelf of met behulp van hun netwerk kunnen doen aan het probleem.
Als aanvullend daarop een voorziening op het gebied van jeugdhulp nodig is, dan wordt eerst gekeken of dit een overige jeugdhulpvoorziening is of een individuele jeugdhulpvoorziening. Is het laatste het geval dan neemt een deskundige van het Sociaal kernteam, namens het college, een besluit en verwijst hij de jeugdige door naar de jeugdhulpaanbieder die volgens de deskundige de aangewezene is om de betreffende problematiek aan te pakken.
De regels met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren, bij een individuele jeugdhulpvoorziening via het Sociaal Kernteam van de gemeente zijn in hoofdstuk 4 beschreven.
4.3.
Gesprek
1. Het Sociaal Kernteam onderzoekt in een gesprek tussen deskundigen en de jeugdige of zijn ouders, zo spoedig mogelijk en voor zover nodig:
a. de behoeften, persoonskenmerken, voorkeuren, veiligheid, ontwikkeling en gezinssituatie van de jeugdige en het probleem of de hulpvraag;
b. het gewenste resultaat van het verzoek om jeugdhulp;
c. het vermogen van de jeugdige en/of zijn ouders om zelf of met ondersteuning van de naaste omgeving een oplossing voor de hulpvraag te vinden;
d. de mogelijkheden om gebruik te maken van een andere voorziening;
e. de mogelijkheden om jeugdhulp te verlenen met gebruikmaking van een overige voorziening;
f. de mogelijkheden om een individuele voorziening te verstrekken;
g. de wijze waarop een mogelijk toe te kennen individuele voorziening wordt afgestemd met andere voorzieningen op het gebied van zorg, onderwijs, maatschappelijke ondersteuning, of werk en inkomen;
h. hoe rekening zal worden gehouden met de godsdienstige gezindheid, de levensovertuiging en de culturele achtergrond van de jeugdige en zijn ouders, en
i. de mogelijkheden om te kiezen voor de verstrekking van een Pgb, waarbij de jeugdige of zijn ouders in begrijpelijke bewoordingen worden ingelicht over de gevolgen van die keuze.
2. In de gevallen bedoeld in artikel 8.2.1 van de wet informeert het Sociaal Kernteam de ouders dat een ouderbijdrage is verschuldigd en hoe deze bijdrage wordt geïnd.
3. Het Sociaal Kernteam informeert de jeugdige of zijn ouders over de gang van zaken bij het gesprek, hun rechten en plichten en de vervolgprocedure en vraagt hen toestemming om hun persoonsgegevens te verwerken. Het Sociaal kernteam informeert de jeugdige en zijn ouders in ieder geval over de mogelijkheid om zich kosteloos te laten bijstaan door een cliënt- ondersteuner of een vertrouwenspersoon Jeugd.
4. Het Sociaal Kernteam kan in overleg met de jeugdige of zijn ouders afzien van een gesprek.
4.7.
Criteria voor een individuele voorziening
Het Sociaal Kernteam neemt het verslag, en in voorkomende gevallen het familiegroepsplan ofhet ondersteunings/gezinsplan als uitgangspunt voor de beoordeling van een aanvraag voor een individuele jeugdhulpvoorziening.
Een cliënt komt in aanmerking voor een individuele voorziening indien:
a. de jeugdige op eigen kracht, of met zijn ouders of andere personen uit zijn naaste omgeving, geen oplossing voor zijn hulpvraag kan vinden, en;
b. er geen oplossing gevonden kan worden voor zijn hulpvraag door, al dan niet gedeeltelijk, gebruik te maken van een overige voorziening of;
c. geen oplossing gevonden kan worden voor zijn hulpvraag door, al dan niet gedeeltelijk, gebruik te maken van andere voorzieningen.
3. Het Sociaal Kernteam kent eveneens een individuelejeugdhulpvoorziening toe voor zover metbetrekking tot de jeugdige een verwijzing is afgegeven via de rechter of gecertificeerde instelling.