Uitspraak
22/631 JW
Datum uitspraak: 29 mei 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 januari 2022, 21/463 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Vlissingen (college)
SAMENVATTING
In deze uitspraak beoordeelt de Raad of het college van burgemeester en wethouders de aanvraag voor jeugdhulp heeft kunnen afwijzen. Daarvoor beantwoordt de Raad eerst de vraag of in de gemeentelijke verordening voldoende is uitgewerkt hoe de toegangsbeoordeling bij aanvragen voor jeugdhulp dient plaats te vinden in het wettelijke systeem. De Raad oordeelt dat uit de gemeentelijke verordening onvoldoende duidelijk wordt hoe die beoordeling moet plaatsvinden, waardoor het besluit tot afwijzing van de aangevraagde jeugdhulp geen stand kan houden. In de aangevallen uitspraak was dit weliswaar onderkend, maar worden daar ten onrechte geen gevolgen aan verbonden, zodat deze evenmin in stand blijft.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. K. Wevers hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 6 maart 2024. Voor appellant is zijn moeder, [naam] , verschenen, bijgestaan door mr. Wevers. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. M. Brittijn.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant, geboren op [geboortedatum] 2008, is bekend met ADHD, een lichtere vorm van autisme en een taalontwikkelingsstoornis. Appellant ontving over de periode van 16 april 2018 tot en met 31 december 2018 op grond van de Jeugdwet (Jw) een voorziening voor jeugdhulp, bestaande uit begeleiding voor 7,5 uur en persoonlijke verzorging voor 5 uur in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Over de periode van 1 januari 2019 tot en met 29 februari 2020 ontving appellant een voorziening voor jeugdhulp, bestaande uit begeleiding voor 10,5 uur en persoonlijke verzorging voor 7 uur per week in de vorm van een pgb.
1.2.
Op 16 december 2019 heeft de moeder van appellant namens hem gevraagd om verlenging en verdere ophoging van het pgb voor jeugdhulp. Zij heeft een urenoverzicht aangeleverd van de door haar geleverde hulp en begeleiding en aangegeven dat zij 40,5 uur aan hulp levert en dat zij voor 25 uur per week jeugdhulp aanvraagt, waarvoor zij een pgb wil.
1.3.
Op 15 januari 2020 heeft een huisbezoek plaatsgevonden, waarna een ondersteuningsplan is opgesteld.
1.4.
Bij besluit van 27 februari 2020 heeft het college aan appellant voor de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 augustus 2020 voorzieningen voor jeugdhulp, bestaande uit individuele begeleiding en verzorging, verstrekt in de vorm van een pgb. Voor de periode van 1 maart 2020 tot en met 30 april 2020 is een voorziening verstrekt voor 13,5 uur per week, voor de periode van 1 mei 2020 tot en met 30 juni 2020 is een voorziening verstrekt voor 9 uur per week en voor de periode van 1 juli 2020 tot en met 31 augustus 2020 voor 4,5 uur per week. Er is gekozen voor een afbouwregeling naar nihil omdat het college geen noodzaak ziet voor inzet van een pgb voor de inkoop van jeugdhulp bij een ouder. Weliswaar is meer hulp nodig dan bij leeftijdsgenoten in het algemeen het geval is, maar de ouders zijn in staat zelf deze hulp te bieden.
1.5.
In bezwaar heeft het college nader onderzoek gedaan. Er is een financieel onderzoek gedaan en GZ-psycholoog/orthopedagoog R.E. Arends heeft nader onderzoek ingesteld en op 17 november 2020 een advies uitgebracht.
1.6.
Bij besluit van 17 december 2020 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de hulp door de ouders en/of het sociale netwerk geboden kan worden. Moeder is thuis wanneer appellant thuis is en van overbelasting lijkt geen sprake. De moeder is emotioneel stabiel en maakt een veerkrachtige indruk.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft hiertoe het volgende overwogen. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning aan appellant te kunnen bieden, de zogenoemde ‘eigen kracht’. De rechtbank heeft geconstateerd dat het college het onderzoek naar de ‘eigen kracht’ breder heeft getrokken dan is toegestaan door een uitgebreid onderzoek te verrichten naar de financiële draagkracht van de ouders om te bezien of het gezin zelf de jeugdhulp kan verlenen. Uit de uitspraak van de Raad van 26 mei 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1327, volgt dat de in artikel 2.3, eerste lid, van de Jw bedoelde maatstaf inzake de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) hiervoor geen ruimte biedt. In zoverre kent het bestreden besluit een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek. De rechtbank heeft dit gebrek gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat aannemelijk is dat appellant daardoor niet is benadeeld. Het college heeft op grond van de overige onderzoeksbevindingen mogen concluderen dat er sprake is van ‘eigen kracht’. Dat sprake is van bovengebruikelijke hulp, waardoor de ouders meer zorg moeten verlenen dan bij een kind zonder beperkingen het geval zou zijn, en dat zij anders meer uren zouden kunnen werken, maakt niet dat het college gehouden is een voorziening te verstrekken. Overigens geldt dat de Jw de begrippen gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp niet kent en in de Verordening Wmo & Jeugdhulp gemeente Vlissingen (Verordening) of het beleid dit onderscheid niet wordt gemaakt.
Het standpunt van appellant
3.1.
Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellant heeft tegen die uitspraak, kort samengevat, in essentie het volgende aangevoerd. Er is onvoldoende rekening gehouden met alle persoonlijke omstandigheden en met de toetsingscriteria van de Raad, bijvoorbeeld ten aanzien van het onderscheid tussen gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp. Verder had geen rekening gehouden mogen worden met de financiële situatie van de ouders. De noodzakelijke hulp is zodanig omvangrijk, dat deze niet zonder compensatie door de moeder gegeven kan worden. Niet duidelijk is waarom er sprake is van voldoende ‘eigen kracht’. Uit de Verordening en de beleidsregels blijkt dit niet. Ook uit de uitspraken van de Raad, ECLI:NL:CRVB:2021:1327 en ECLI:NL:CRVB:2019:2362, blijkt niet waarom hier sprake is van ‘eigen kracht’. Verder is er grote rechtsongelijkheid tussen gemeenten.
Het standpunt van het college
3.2.
Het college heeft in essentie, net als in de fasen van bezwaar en beroep, betoogd dat weliswaar sprake is van bovengebruikelijke hulp, maar dat dit niet inhoudt dat geen sprake zou zijn van ‘eigen kracht’ die in de weg staat aan (verdere) verlening van jeugdhulp.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten. De Raad doet dat aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt, nadat partijen ter zitting hun standpunten hebben toegelicht, tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hij zal hierna uitleggen waarom.
4.1.
In hoger beroep is als meest verstrekkende grond aangevoerd dat niet duidelijk is wat dient te worden verstaan onder ‘eigen mogelijkheden en probleemoplossend vermogen’ (ook wel genoemd ‘eigen kracht’), omdat het in de Verordening aan objectieve maatstaven ontbreekt voor de beoordeling wanneer hier al dan niet sprake van is. Deze grond slaagt.
4.2.
Artikel 2.3, eerste lid, van de Jw draagt het college op voorzieningen te treffen op het gebied van jeugdhulp en luidt als volgt:
“Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:
a. gezond en veilig op te groeien;
b. te groeien naar zelfstandigheid, en
c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.”
4.3.
Artikel 2.9 van de Jw draagt de gemeenteraad op om bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Jw regels te stellen, in ieder geval:
“a. over de door het college te verlenen individuele voorzieningen en overige voorzieningen, met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening;
(…)”
4.4.
In de parlementaire stukken is artikel 2.9 van de Jw als volgt toegelicht:
“Dit artikel geeft de gemeente de opdracht om een aantal zaken te regelen bij verordening. Allereerst dient de gemeente regels te stellen over de door het college te verlenen individuele voorzieningen en overige voorzieningen. Het gaat dan om regels omtrent het aanbod, de voorwaarden voor toekenning van een individuele voorziening, de wijze van beoordeling van en de afwegingsfactoren bij de verlening van een individuele voorziening. Op deze manier wordt het voor de burger niet alleen inzichtelijk welke vormen van jeugdhulp door de gemeente worden geboden aan eenieder en welke vormen alleen na een besluit van de gemeente toegankelijk zijn, maar ook hoe hij deze vormen van ondersteuning, hulp en zorg kan verkrijgen. (…) De burger kan hier rechtszekerheid aan ontlenen en willekeur wordt hierdoor vermeden.” [1]
Verder wijst de Raad op de volgende passage in het algemene deel van de Memorie van Toelichting (MvT) [2] :
“3.3. Eigen kracht, sociaal netwerk en vrijwillige inzet
De verantwoordelijkheid van de ouders voor het gezond en veilig opgroeien van hun kinderen is geregeld in de artikelen 82 en 247 van het Boek 1 van het BW. Het moet voor ouders en professionals vanzelfsprekend zijn dat ouders zelf de regie nemen en houden over de opvoeding van hun kinderen (tenzij dit een onverantwoord risico voor het kind oplevert). Dat vraagt een vraaggerichte houding van hulpverleners, waarbij uitgegaan wordt van de eigen kracht van jongeren en ouders en het besef dat zij verantwoordelijk zijn voor zichzelf en, in het geval van ouders, ook voor hun kinderen. Hierop zijn zij ook aanspreekbaar.” [3]
Verderop is in de MvT in de artikelsgewijze toelichting op artikel 2.1 Jw, het artikel dat de algemene beleidsdoelstelling formuleert, opgenomen:
“In zijn algemeenheid ligt de verantwoordelijkheid voor het gezond en veilig opgroeien van jeugdigen allereerst bij de ouders en de jeugdige zelf. Deze verplichting voor ouders is terug te zien in de artikelen 82 en 247 van Boek 1 van het BW. Het moet voor ouders en professionals dan ook vanzelfsprekend zijn dat ouders zelf de regie nemen en houden over de opvoeding van hun kinderen. De overheid dient ervoor te waken de zorgtaken van mensen en hun verbanden over te nemen. Ze komt pas in beeld als de ouders problemen ondervinden, als de opvoeding- en leefsituatie de ontwikkeling van kinderen bedreigt en de overheid de ouders dient te helpen om deze voorwaarden te vervullen of als de jeugdige verdacht wordt of veroordeeld is voor een strafbaar feit.” [4]
4.5.
Uit de artikelen 2.3 en 2.9 van de Jw volgt, mede gelet op de wetsgeschiedenis, dat de algemene begrippen van artikel 2.3 nader dienen te worden uitgewerkt en geduid in een verordening op grond van artikel 2.9. Ten behoeve van de rechtszekerheid en ter voorkoming van willekeur dienen in de Verordening regels te worden gesteld over het aanbod, de toekenningsvoorwaarden van een individuele voorziening en de wijze van beoordeling en afwegingsfactoren daarbij. De wetgever is nadrukkelijk van mening dat artikel 2.3 Jw zelf de jeugdige en zijn ouders onvoldoende rechtszekerheid, althans onvoldoende concrete op de individuele situatie betrekking hebbende duidelijkheid, biedt over de door het college te verlenen voorzieningen, over de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling daarvan, en over de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening. Niet kan dan ook worden volstaan met een herhaling in de Verordening van de begrippen uit de Jw. In de gemeentelijke verordening dient onder andere een duidelijke hoofdrichting te worden neergelegd voor de betekenis die de gemeentelijke regelgever wenst toe te kennen aan de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen, nu dit binnen het wettelijk systeem wordt beschouwd als één van de afwegingsfactoren als bedoeld in artikel 2.9 Jw. Specifiek wijst de Raad hierbij op de duiding die de gemeentelijke regelgever in dit kader wenst te geven aan de betekenis van de ouderlijke verzorgings- en opvoedingsplicht die voortvloeit uit het Burgerlijk Wetboek, al dan niet in relatie tot begrippen als eigen kracht, gebruikelijke hulp en/of bovengebruikelijke hulp.
4.6.
In artikel 2.3, eerste lid van de Jw is de bevoegdheid tot het beslissen op een verzoek om jeugdhulp op grond van de Jw toebedeeld aan het college. Het college dient dus een besluit te nemen over toe- of afwijzing van het verzoek op grond van de criteria die door de gemeenteraad in de Verordening zijn neergelegd.
4.7.
De gemeenteraad heeft met de Verordening [5] de opdracht van artikel 2.9 van de Jw onvoldoende ten uitvoer gelegd. De Verordening biedt – zoals de rechtbank terecht heeft overwogen – geen kader als in dat artikel bedoeld. Niet is geregeld wat de voorwaarden zijn voor toekenning en de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening. Aan de jeugdige en de ouders wordt onvoldoende rechtszekerheid, althans onvoldoende concrete op de individuele situatie betrekking hebbende duidelijkheid, geboden ten aanzien van de vraag waarop recht bestaat en wat de afwegingsfactoren zijn. De Verordening bevat voor zover hier van belang in artikel 1, eerste lid, slechts een definitie van gebruikelijke hulp en ondersteuning: “gebruikelijke hulp en ondersteuning is de zorg, hulp en begeleiding die huisgenoten normaal gesproken aan elkaar geven.” Deze term komt in de Verordening niet meer terug bij de artikelen die zien op de Jw. In de Verordening is dus niet geregeld wat de gevolgen zijn van de constatering dat sprake is van gebruikelijke hulp bij de uitvoering van de Jw. In de Verordening is ook niet vastgelegd wat bovengebruikelijke hulp is en evenmin is vastgelegd dat – indien daarvan sprake is – de aanvraag kan worden afgewezen. Op deze wijze is een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en inzetten van de aangewezen voorziening, zoals in artikel 2.3 van de Jw vereist, ook onvoldoende gewaarborgd.
4.8.
Het bepaalde in de Verordening kan gezien het voorgaande niet ten grondslag worden gelegd aan het besluit tot afwijzing van de gevraagde voorziening. De Jw geeft, gelet op artikel 2.9 van die wet, dat kader evenmin. Niet duidelijk is dan ook binnen welk juridisch sluitend afwegingskader dit besluit wel tot stand is gekomen. Dit betekent dat het bestreden besluit een deugdelijke wettelijke grondslag ontbeert en in strijd is met de wet.
4.9.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de meest vergaande beroepsgrond slaagt, zodat de overige beroepsgronden geen bespreking meer behoeven. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd en het college zal worden opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van het voorgaande. De Raad kan het geschil niet zelf finaal beslechten, omdat de regels waarbinnen de beoordeling dient plaats te vinden ontbreken.
Wat dient te geschieden na de uitspraak?
5.1.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuw te nemen beslissing op bezwaar uitsluitend bij de Raad beroep kan worden ingesteld. Het college dient bij dit besluit te betrekken dat appellant niet de dupe kan zijn van de afwezigheid van deugdelijke regels en appellant inmiddels beschikt over een indicatie op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz). Uit deze indicatie volgt dat appellant blijvend is aangewezen op permanent toezicht of 24 uur zorg per dag als bedoeld in artikel 3.2.1 van de Wlz, wat duidt op de aanwezigheid van een aanzienlijke noodzaak tot toezicht en/of zorg. Voor de einddatum van het nieuw te nemen besluit op bezwaar kan gezien het bepaalde in artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Jw aansluiting worden gezocht bij de ingangsdatum van de Wlzindicatie.
5.2.
Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.750,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 875,- per punt). Het college moet voorts het in hoger beroep betaalde griffierecht vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 17 december 2020;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit uitsluitend bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.750,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 136,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en E.E.V. Lenos en C.W.C.A. Bruggeman als leden, in tegenwoordigheid van E.P.J.M. Claerhoudt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2024.
(getekend) J. Brand
(getekend) E.P.J.M. Claerhoudt