Uitspraak
22/2689 JW
Datum uitspraak: 29 mei 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 juli 2022, 22/616 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Groningen (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
SAMENVATTING
In deze uitspraak beoordeelt de Raad of de rechtbank terecht het bestreden besluit tot toekenning van jeugdhulp heeft vernietigd. De Raad concludeert dat dit het geval is, nu in het gemeentelijke regelstellende kader niet op de juiste wijze is neergelegd hoe invulling wordt gegeven aan de gebruikelijke hulp door de ouders.
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 6 maart 2024. Voor het college zijn mr. G.K.L. Vos en [naam 1] verschenen. Betrokkene heeft zich laten vertegenwoordigen door C.C. Dol en [naam 2] .
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Bij betrokkene is er sprake van problemen met zien en problemen in de grove motoriek door een krachtprobleem in de heupen en spasticiteit van de benen, waardoor betrokkene niet zelf kan gaan staan of lopen.
1.2.
Bij besluit van 22 december 2020 heeft het college aan betrokkene een voorziening voor jeugdhulp verstrekt, bestaande uit ‘individuele begeleiding basis’ over de periode 30 november 2020 tot en met 30 mei 2021 voor 12 uur per week, in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Betrokkene heeft het college in mei 2021 gevraagd om verlenging van de voorziening, waarbij hij uitgaat van een behoefte van 22 uur en 45 minuten per week. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft het college Stichting WIJ Groningen gevraagd om advies. Stichting WIJ heeft op 24 juni 2021 het advies uitgebracht dat, voor zover hier van belang, inhoudt dat voor 12 uur per week een pgb toegekend moet worden voor bovengebruikelijke zorg die de ouders thuis verlenen.
1.3.
Het college heeft in het besluit van 29 juli 2021, gehandhaafd in de beslissing op bezwaar van 23 december 2021 (bestreden besluit), aan appellant over de periode 31 mei 2021 tot en met 31 mei 2022 een voorziening voor jeugdhulp verstrekt voor ‘individuele begeleiding basis’ voor 12 uur per week in de vorm van een pgb.
1.4.
Hiertegen is door betrokkene beroep bij de rechtbank ingesteld, omdat volgens betrokkene de aard en omvang van de jeugdhulp onvoldoende zorgvuldig is bepaald.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. Hiertoe heeft de rechtbank het volgende overwogen. Het bestreden besluit is niet zorgvuldig voorbereid. Het onderzoek door het college is niet volledig wat betreft het in kaart brengen van de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouders. Het college heeft niet gespecificeerd waarom van de in totaal benodigde jeugdhulp van 22 uur en 45 minuten per week 10 uur en 45 minuten per week tot het eigen probleemoplossend vermogen van de ouders behoort. Het college heeft ook niet gespecificeerd welke onderdelen van de jeugdhulp voor betrokkene onder het probleemoplossend vermogen van de ouders worden geschaard. Verder heeft het college niet onderzocht hoe het zit met de wens van de moeder om te werken als kapster. De enkele stelling van het college dat uit het verleden is gebleken dat 12 uur per week hulp vanuit een pgb voldoende is zodat geen financiële problemen ontstaan in het gezin, is onvoldoende. Het college heeft er bovendien niet voor gezorgd dat de specifieke deskundigheid van de ingeschakelde jeugdhulpconsulent concreet kenbaar is voor betrokkene. De naam van de jeugdhulpverlener is vermeld, maar niet dat hij SKJ-geregistreerd is en ook niet welke specifieke deskundigheid hij heeft. Het enkele feit dat de jeugdhulpconsulent SKJgeregistreerd is, betekent niet dat hij beschikt over de specifieke deskundigheid om te kunnen bepalen wat de beperkingen van betrokkene betekenen voor de hulp die hij nodig heeft. Het college dient een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft daarvoor geen termijn gesteld.
Het standpunt van het college
3. Het college is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Het standpunt van het college komt hierop neer dat weliswaar onderscheid wordt gemaakt tussen gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp, maar dit onderscheid is – mede in het licht van de onderhoudsplicht van de ouders – eigenlijk niet zo relevant. De moeder van betrokkene biedt al langere tijd hulp aan betrokkene en de ouders geven aan dat dit goed gaat en dat er geen sprake is van overbelasting. Omdat in de periode voor 30 november 2020 een pgb van 12 uur per week is verstrekt, is voor de periode hier in geding ook een pgb van 12 uur per week toegekend, omdat daarmee de financiële situatie niet verslechtert. Om de eigen kracht te bepalen is de Richtlijn gebruikelijke hulp aan jeugdigen van de gemeente Groningen 2021 gebruikt. Om te bezien of de eigen kracht toereikend is, zijn de volgende vragen onderzocht:
a. Is de ouder in staat de noodzakelijke hulp te bieden?
b. Is de ouder beschikbaar om de noodzakelijke hulp te bieden?
c. Levert het bieden van de hulp door de ouder geen overbelasting op?
d. Ontstaan er geen financiële problemen in het gezin als de hulp door de ouder wordt geboden?
Uit dit onderzoek is gebleken dat de moeder in staat is om de noodzakelijke hulp te bieden en zij daarvoor ten tijde van het onderzoek ook beschikbaar is. Het leveren van de hulp zorgt niet voor overbelasting en evenmin ontstaan er financiële problemen. Daarom is weer een pgb van 12 uur per week toegekend, net als in de voorgaande periode (zie ook ECLI:NL:CRVB:2019:2362). De jeugdconsulent voldoet voorts aan de SKJ-kwalificaties. De informatie van de behandelaren van Beatrixoord en Visio was al aanwezig. De jeugdconsulent heeft beoordeeld welke jeugdhulp nodig is.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit heeft vernietigd en een opdracht heeft gegeven om een nieuw besluit te nemen. De Raad doet dat aan de hand van wat het college in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt, nadat partijen ter zitting hun standpunten hebben toegelicht, tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hij zal hierna uitleggen waarom. Voor het toepasselijke wettelijke kader verwijst de Raad naar de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
De essentie van het geschil, zoals dit in hoger beroep nog voorligt, is volgens partijen of het college voldoende zorgvuldig heeft onderzocht, en op basis van dat onderzoek heeft kunnen concluderen, wat dient te worden verstaan onder ‘eigen mogelijkheden en probleemoplossend vermogen’ (hierna ook wel genoemd ‘eigen kracht’). In die beoordeling speelt in dit geval concreet de vraag of sprake is van gebruikelijke hulp, dan wel van bovengebruikelijke hulp, een belangrijke rol. Daarover zijn in de gemeente Groningen regels gesteld, onder meer in de Richtlijn gebruikelijke hulp aan jeugdigen gemeente Groningen 2021 (Richtlijn) die als bijlage deel uitmaakt van de Nadere regels jeugdhulp gemeente Groningen 2021. Ter zitting van de Raad heeft het college verduidelijkt dat de Richtlijn een nadere regeling van het college is, gebaseerd op artikel 8 van de Verordening jeugdhulp gemeente Groningen 2021.
4.2.
Artikel 2.3, eerste lid, van de Jeugdwet (Jw) draagt het college op voorzieningen te treffen op het gebied van jeugdhulp en luidt als volgt:
“Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:
a. gezond en veilig op te groeien;
b. te groeien naar zelfstandigheid, en
c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.”
4.3.
Artikel 2.9 van de Jw draagt de gemeenteraad op om bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Jw regels te stellen, in ieder geval:
“a. over de door het college te verlenen individuele voorzieningen en overige voorzieningen, met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening;
(…)”
4.4.
In de parlementaire stukken is artikel 2.9 van de Jw als volgt toegelicht:
“Dit artikel geeft de gemeente de opdracht om een aantal zaken te regelen bij verordening. Allereerst dient de gemeente regels te stellen over de door het college te verlenen individuele voorzieningen en overige voorzieningen. Het gaat dan om regels omtrent het aanbod, de voorwaarden voor toekenning van een individuele voorziening, de wijze van beoordeling van en de afwegingsfactoren bij de verlening van een individuele voorziening. Op deze manier wordt het voor de burger niet alleen inzichtelijk welke vormen van jeugdhulp door de gemeente worden geboden aan eenieder en welke vormen alleen na een besluit van de gemeente toegankelijk zijn, maar ook hoe hij deze vormen van ondersteuning, hulp en zorg kan verkrijgen. (…) De burger kan hier rechtszekerheid aan ontlenen en willekeur wordt hierdoor vermeden.” [1]
Verder wijst de Raad op de volgende passage in het algemene deel van de Memorie van Toelichting (MvT):
“3.3. Eigen kracht, sociaal netwerk en vrijwillige inzet
De verantwoordelijkheid van de ouders voor het gezond en veilig opgroeien van hun kinderen is geregeld in de artikelen 82 en 247 van het Boek 1 van het BW. Het moet voor ouders en professionals vanzelfsprekend zijn dat ouders zelf de regie nemen en houden over de opvoeding van hun kinderen (tenzij dit een onverantwoord risico voor het kind oplevert). Dat vraagt een vraaggerichte houding van hulpverleners, waarbij uitgegaan wordt van de eigen kracht van jongeren en ouders en het besef dat zij verantwoordelijk zijn voor zichzelf en, in het geval van ouders, ook voor hun kinderen. Hierop zijn zij ook aanspreekbaar.” [2]
Verderop is in de MvT in de artikelsgewijze toelichting op artikel 2.1 Jw, het artikel dat de algemene beleidsdoelstelling formuleert, opgenomen:
“In zijn algemeenheid ligt de verantwoordelijkheid voor het gezond en veilig opgroeien van jeugdigen allereerst bij de ouders en de jeugdige zelf. Deze verplichting voor ouders is terug te zien in de artikelen 82 en 247 van Boek 1 van het BW. Het moet voor ouders en professionals dan ook vanzelfsprekend zijn dat ouders zelf de regie nemen en houden over de opvoeding van hun kinderen. De overheid dient ervoor te waken de zorgtaken van mensen en hun verbanden over te nemen. Ze komt pas in beeld als de ouders problemen ondervinden, als de opvoeding- en leefsituatie de ontwikkeling van kinderen bedreigt en de overheid de ouders dient te helpen om deze voorwaarden te vervullen of als de jeugdige verdacht wordt of veroordeeld is voor een strafbaar feit.” [3]
4.5.
Uit de artikelen 2.3 en 2.9 van de Jw volgt, mede gelet op de wetsgeschiedenis, dat de algemene begrippen van artikel 2.3 nader dienen te worden uitgewerkt en geduid in een verordening op grond van artikel 2.9. Ten behoeve van de rechtszekerheid en ter voorkoming van willekeur dienen in de verordening regels te worden gesteld over het aanbod, de toekenningsvoorwaarden van een individuele voorziening en de wijze van beoordeling en afwegingsfactoren daarbij. De wetgever is nadrukkelijk van mening dat artikel 2.3 Jw zelf de jeugdige en zijn ouders onvoldoende rechtszekerheid, althans onvoldoende concrete op de individuele situatie betrekking hebbende duidelijkheid, biedt over de door het college te verlenen voorzieningen, over de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling daarvan, en over de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening. Niet kan dan ook worden volstaan met een herhaling in de verordening van de begrippen uit de Jw. In de gemeentelijke verordening dient onder andere een duidelijke hoofdrichting te worden neergelegd voor de betekenis die de gemeentelijke regelgever wenst toe te kennen aan de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen, nu dit binnen het wettelijk systeem wordt beschouwd als één van de afwegingsfactoren als bedoeld in artikel 2.9 Jw. Specifiek wijst de Raad hierbij op de duiding die de gemeentelijke regelgever in dit kader wenst te geven aan de betekenis van de ouderlijke verzorgings- en opvoedingsplicht die voortvloeit uit het Burgerlijk Wetboek, al dan niet in relatie tot begrippen als eigen kracht, gebruikelijke hulp en/of bovengebruikelijke hulp. Een opdracht in de verordening van de gemeenteraad aan het college tot nadere regelstelling op dit vlak volstaat niet.
4.6.
In artikel 2.3, eerste lid van de Jw is de bevoegdheid tot het beslissen op een verzoek om jeugdhulp op grond van de Jw toebedeeld aan het college. Het college dient dus een besluit te nemen over toe- of afwijzing van het verzoek op grond van de criteria die door de gemeenteraad in de verordening zijn neergelegd.
4.7.
In dit geval is de aanvraag om jeugdhulp deels toegekend en deels afgewezen. Het standpunt van het college komt erop neer dat weliswaar onderscheid wordt gemaakt tussen gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp maar dat dit onderscheid – mede in het licht van de onderhoudsplicht van de ouders – eigenlijk niet zo relevant is.
4.8.
In artikel 8 van de, naar de Raad begrijpt, toegepaste Verordening Jeugdwet gemeente Groningen 2021 (hierna: Verordening) is opgenomen dat de jeugdige of zijn ouders slechts in aanmerking komen voor een individuele voorziening, voor zover zij geen oplossing kunnen vinden voor de hulpvraag binnen hun eigen mogelijkheden en probleemoplossend vermogen, waaronder in ieder geval wordt verstaan de gebruikelijke hulp van de ouders en hulp van anderen uit het sociale netwerk. In de Richtlijn, opgenomen in de bijlage, is uitgewerkt wat verstaan moet worden onder gebruikelijke hulp. In de Verordening zelf is dus niet geregeld hoe het begrip gebruikelijke hulp precies dient te worden geduid, noch wat de gevolgen van deze duiding zijn bij de uitvoering van de Jw. Dit strookt gezien r.o. 4.5 niet met de opdracht van artikel 2.9 van de Jw.
4.9.
Uit het voorgaande blijkt dat de gemeenteraad met de Verordening de opdracht van artikel 2.9 van de Jw onvoldoende ten uitvoer heeft gelegd, waardoor de Verordening onvoldoende rechtszekerheid, althans onvoldoende concrete op de individuele situatie betrekking hebbende duidelijkheid, biedt aan de jeugdige en diens ouders. Ter zitting is duidelijk geworden dat de omvang van de toegekende jeugdhulp (vooral) is gebaseerd op het feit dat voorheen eveneens 12 uur per week was toegekend en dat dit volgens het college zowel feitelijk mogelijk was, nu de moeder deze hulp kon leveren, als financieel haalbaar was gebleken. Een verdere of andere onderbouwing van de deels afwijzende besluitvorming ontbreekt. Nu het bepaalde in de Verordening gezien het voorgaande niet ten grondslag kon worden gelegd aan een besluit tot gedeeltelijke afwijzing van de gevraagde voorziening, ontbeert het bestreden besluit een deugdelijke wettelijke grondslag als bedoeld in artikel 2.9 van de Jw en is het daardoor in strijd met de wet. Alleen hierom al kan het hoger beroep niet slagen. Overigens is ook de noodzakelijke deskundigheid van een adviseur niet in de verordening geregeld. Daardoor is de ter zitting door het college gegeven uitleg over de betekenis van de SKJ-registratie niet tevoren vastgelegd op de door de wet vereiste wijze, althans niet wat betreft de fase van beoordeling en toekenning van een voorziening. Aldus is een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en inzetten van de aangewezen voorziening, zoals in artikel 2.3 van de Jw vereist, onvoldoende in wettelijke maatstaven gewaarborgd.
4.10.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de rechtbank het bestreden besluit terecht heeft vernietigd, zij het dat de Raad op andere gronden tot dit oordeel komt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd, onder verbetering van de gronden die tot dat oordeel hebben geleid.
Wat dient te geschieden na de uitspraak?
5.1.
Het is aan het college een nieuw besluit op bezwaar te nemen waarin wordt beslist op het verzoek om jeugdhulp. Het college dient een deugdelijk onderzoek te verrichten naar de noodzaak tot het verlenen van jeugdhulp in dit geval. Het college dient bij het te nemen besluit te betrekken dat appellant niet de dupe kan zijn van de afwezigheid van deugdelijke regels en dat de door appellant gestelde noodzaak aanzienlijk hoger is dan door het college in het bestreden besluit is bepaald. Een specifiek op dit bijzondere geval toegespitste beslissing is noodzakelijk. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te bepalen dat tegen de nieuw te nemen beslissing op bezwaar uitsluitend bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5.2.
Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.750,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep (1 punt voor het indienen van een verweerschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 875,- per punt). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en E.E.V. Lenos en C.W.C.A. Bruggeman als leden, in tegenwoordigheid van E.P.J.M. Claerhoudt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2024.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Artikel 2.3 Jeugdwet
1. Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:
a. gezond en veilig op te groeien;
b. te groeien naar zelfstandigheid, en
c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.
(…)
Artikel 2.9 Jeugdwet
De gemeenteraad stelt bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet in ieder geval regels:
a. over de door het college te verlenen individuele voorzieningen en overige voorzieningen, met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening;
(…)
Artikel 8 Verordening Jeugdwet gemeente Groningen 2021: Criteria individuele voorzieningen
1. Jeugdige of zijn ouders kunnen slechts in aanmerking komen voor een individuele voorziening na een aanvraag en voor zover zij geen oplossing kunnen vinden voor de hulpvraag:
a. binnen hun eigen mogelijkheden en probleemoplossend vermogen, waaronder in ieder geval wordt verstaan:
i.gebruikelijke hulp van ouders en hulp van andere personen uit het sociale netwerk;
ii. het aanspreken van een aanvullende verzekering die is afgesloten.
b. door gebruik te maken van een andere voorziening, of
c. door gebruik te maken van een algemene voorziening.
2. Het college verleent geen individuele voorziening als het hulpverleningstraject waarvoor de jeugdige en/of de ouders die voorziening vragen op het moment van aanvraag al is afgerond.
3. Indien de aanvraag betrekking heeft op kosten voor jeugdhulp die de jeugdige of zijn ouder voorafgaand aan de aanvraag al heeft gemaakt, kan het college hier slechts een voorziening voor verstrekken:
a. als op het moment van de aanvraag nog steeds sprake is van een in artikel 7, vierde lid, aanhef en onder b, van deze verordening genoemd probleem, stoornis en/of beperking waarvoor de hulp is ingezet, en;
b. voor zover het college achteraf nog het volgende kan beoordelen: de noodzaak, of de voorziening passend is en de gemaakte kosten.
4. De voorziening als bedoeld in het derde lid kan slechts betrekking hebben op gemaakte kosten over een periode van maximaal drie maanden vóór de aanvraag.
5. Het derde en vierde lid zijn niet van toepassing als de ingezette individuele voorziening tot stand is gekomen door een verwijzing van de huisarts, medisch specialist en/of jeugdarts.
6. Het college kan nadere regels stellen ter verdere uitwerking van de criteria, zoals genoemd in het eerste lid.