Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/7148
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 juli 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] (Letland), eiseres
(gemachtigde: mr. J.L. Baar),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigden: mr. L.F.J. Peerdeman en mr. J.I.J. Langenberg).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door verweerder opgelegde bestuurlijke boete van € 1.500,-.
1.1.
Met het bestreden besluit van 18 september 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. In het verweerschrift heeft verweerder kenbaar gemaakt dat de boete moet worden gematigd naar een bedrag van € 1.170,-.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 28 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. F. Hal, als waarnemer van de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Op 29 november 2021 is een chauffeur van eiseres (de werknemer) gecontroleerd door een toezichthouder van de Inspectie Leefomgeving en Transport op naleving van de Arbeidstijdenwet (Atw) en de daarop berustende wet- en regelgeving. Uit het boeterapport van 14 december 2021 blijkt dat tijdens de controle één overtreding is geconstateerd. De werknemer zou namelijk zijn normale wekelijkse rusttijd in de cabine hebben doorgebracht. Dit is volgens verweerder een overtreding op grond van artikel 2.5:1, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (Atbv) in samenhang met artikel 8, achtste lid, van Verordening (EG) nr. 561/2006 (Vo. 561/2006). Hiervoor heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd.
Wat vindt eiseres in beroep?
3. Eiseres voert aan dat artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in combinatie met artikel 6 EVRM is geschonden, omdat aan de werknemer niet de cautie is gegeven. Door het geven van inlichtingen liep de werknemer het risico om te worden bestraft. De ondervraging en het vorderen van de tachograaf valt daarom onder de bescherming van artikel 6 EVRM. De onrechtmatige verkrijging dient door te werken in de zaak van eiseres. De verklaring en de tachograaf dienen van het bewijs te worden uitgesloten.
3.1.
Daarnaast kan eiseres niet als overtreder worden aangemerkt, omdat zij is beboet in strijd met artikel 8, achtste lid, van Vo. 561/2006. Er kan alleen worden gestraft als de werknemer tijdens zijn wekelijkse rustperiode wordt gecontroleerd. De werknemer is na zijn wekelijkse rustperiode gecontroleerd. Onduidelijk is waarom in het bestreden besluit wordt uitgegaan van 9.40 uur en niet 10.40 uur, terwijl die tijd meermaals uit het boeterapport volgt. Evenmin kan eiseres als overtreder worden aangemerkt, aangezien zij aan de criteria van artikel 8:1, tweede en derde lid van het Atvb heeft voldaan.
3.2.
Verder is het bestreden besluit niet evenredig, aangezien verweerder de belangen van eiseres niet voldoende heeft meegewogen. Verzocht wordt de boetehoogte te matigen op grond van het evenredigheidsbeginsel.
3.3.
Daarnaast is sprake van overtreding van de redelijke termijn. Eiseres heeft op 24 januari 2022 bezwaar ingediend. Verweerder heeft pas op 18 september 2023 het bestreden besluit genomen. In het geval van eiseres moet de boete met 20% worden gematigd.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
4. Verweerder heeft in het bestreden besluit de boete vastgesteld op € 1.500,-. In het verweerschrift heeft verweerder de boete gematigd naar € 1.170,-. Dat betekent dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boete zal worden vernietigd. De rechtbank zal hierna beoordelen in hoeverre het bestreden besluit voor het overige in stand kan blijven.
Cautie
5. Zoals blijkt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [1] , volgt uit artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) dat de cautieplicht bestaat wanneer een redelijk waarnemer naar objectieve maatstaven kan vaststellen dat de betrokkene wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie. Blijft in een zodanig geval de cautie ten onrechte achterwege, dan kan de verklaring van de betrokkene in de regel niet worden gebruikt als bewijs voor de feiten die aan de sanctie ten grondslag zijn gelegd. Bij boeteoplegging aan een rechtspersoon komt het zwijgrecht, waarop door een cautie moet worden gewezen, evenwel slechts toe aan de bestuurders van de rechtspersoon. Daargelaten nog dat niet is gebleken dat de werknemer zijn verklaring onder dwang heeft afgelegd, is het hier van belang dat hij niet (mede) bestuurder van eiseres is. Voorafgaand aan zijn verklaring hoefde daarom in dit geval geen cautie te worden gegeven. De verklaring van de werknemer mocht daarom aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag worden gelegd en hoeft niet van het bewijs te worden uitgesloten. Het beroep van eiseres op het nemo tenetur-beginsel slaagt gelet hierop niet. Dat het nemo tenetur-beginsel van toepassing zou zijn als de betrokkene niet kan uitsluiten dat een boete of vervolging zal volgen is naar het oordeel van de Afdeling een te ruime uitleg van artikel 6 van het EVRM. Die uitleg zou er toe leiden dat het onderzoek door een toezichthouder ernstig wordt bemoeilijkt, óók als dit slechts tot toezicht strekt en wellicht helemaal niet in een bestuurlijke boete zal uitmonden. [2]
5.1.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat uit het boeterapport blijkt dat de gegevens uit de tachograaf op grond van artikel 5:17, eerste lid, van de Awb zijn gevorderd. De gegevens uit de tachograaf zijn zakelijke gegevens en geen inlichtingen. Het gaat om materiaal dat onafhankelijk van de wil van de werknemer of de werkgever bestaat. Er bestaat daarom geen aanleiding om de informatie uit de tachograaf uit te sluiten. Het zwijgrecht is namelijk niet van toepassing op wilsonafhankelijk materiaal. [3]
Overtreding in de zin van artikel 8, achtste lid, van de Vo. 561/2006
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat er sprake is van een overtreding. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het voertuig is aangetroffen op de parkeerplaats “Hazeldonk-Oost”, uit de informatie vanuit de tachograaf blijkt dat de werknemer zijn wekelijkse rust genoot op het tijdstip van controle en dat de werknemer heeft aangegeven dat hij de wekelijkse rust genoot in de cabine van het voertuig.
5.3.
Ten overvloede merkt de rechtbank op dat de uitleg van verweerder over de wereldstandaardtijd en de lokale tijd het uur tijdverschil, dat is genoemd in het bestreden besluit en in het boeterapport, verklaart. Ook stelt verweerder zich op goede gronden op het standpunt dat de toezichthouder tot 28 dagen terug mag controleren of sprake is van een overtreding [4] en de werknemer dus niet alleen tijdens zijn wekelijkse rustperiode mag worden gecontroleerd.
5.4.
Als de werkgever aantoont dat door hem de nodige bevelen zijn gegeven, de nodige maatregelen zijn genomen, de nodige middelen zijn verschaft en het redelijkerwijs te vorderen toezicht is gehouden om de naleving van de bepaling te verzekeren, wordt de overtreding van een werknemer niet aan de werkgever toegerekend. [5] De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aan deze bewijslast heeft voldaan. Daarbij neemt de rechtbank in de eerste plaats in aanmerking dat eiseres aan de werknemer niet de nodige bevelen heeft gegeven. Dat de werknemer middels het Drivers’ training program is geïnstrueerd, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende, omdat dit een algemeen trainingsprogramma betreft. Er is geen specifieke instructie gegeven, waarbij de werknemer is gewezen om geen wekelijkse rusttijd in het voertuig te houden. Dat eiseres op 26 november 2021 een gesprek heeft gevoerd met de werknemer en hem daarin heeft geïnstrueerd om in één van de aangegeven hotels de weekrust door te brengen, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat eiseres voldoende maatregelen heeft getroffen. Eiseres heeft deze enkele stelling namelijk onvoldoende (met documenten) onderbouwd. Dat eiseres wel de nodige middelen heeft verschaft aan de werknemer, kan de rechtbank evenmin volgen. Hoewel eiseres een bedrag van € 1.019,- heeft overgemaakt aan de werknemer, blijkt hieruit niet dat dit bedrag ook ziet op het bekostigen van passend verblijf voor de wekelijke rust die aanving op 27 november 2021. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de omschrijving van de betaling daarvoor te vaag is, omdat onduidelijk is op welke periode en op welke (huishoudelijke) kosten dit bedrag ziet. De rechtbank acht het hierbij ook van belang dat verweerder eiseres meermaals om loonspecificaties heeft verzocht om haar stelling te onderbouwen. Deze heeft zij niet verstrekt. Dat eiseres toezicht heeft gehouden door telefonisch contact op te nemen met de werknemer om hem te wijzen op de verplichting om de wekelijkse rust niet in de cabine, maar in een hotel door te brengen en dat zij gebruik maakt van een Mapon-systeem, is naar het oordeel van de rechtbank evenmin voldoende. Uit de enkele omstandigheid dat eiseres wist waar het voertuig zich bevond blijkt niet dat zij heeft gecontroleerd dat de werknemer zijn wekelijkse rust daadwerkelijk in een passend verblijf heeft doorgebracht. Ook uit het overzicht van de telefoongesprekken blijkt dit niet. Tot slot neemt de rechtbank in aanmerking dat de werknemer heeft aangegeven dat eiseres niks voor hem heeft geregeld wat betreft een slaapplaats en douche-of toiletgelegenheid. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook op het standpunt mogen stellen dat eiseres aangemerkt kan worden als overtreder van artikel 8, eerste lid, van Vo. 561/2006.
Evenredigheid boete
5.5.
De bepalingen van de Atw en het Atbv beogen de veiligheid en gezondheid van de werknemer te beschermen en de verkeersveiligheid en eerlijke concurrentie te bevorderen. Verweerder moet bij het toepassen van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete wegens een overtreding de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet verweerder rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. [6] Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden dient verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
5.6.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres geen concrete en onderbouwde aanknopingspunten aangevoerd waarin verweerder aanleiding had moeten zien om over te gaan tot matiging van de boete. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd hoe de ernst van de overtreding en de verwijtbaarheid van eiseres zijn meegewogen in de berekening van de hoogte van de bestuurlijke boete.
De overschrijding van de redelijke termijn
5.7.
De redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Uit vaste rechtspraak volgt dat voor een zaak die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaren redelijk is. [7] Als vast uitgangspunt voor de redelijke termijn wordt genomen dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. [8] De redelijke termijn vangt in boetezaken aan op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. Een bestuursorgaan heeft in de regel pas met de boetekennisgeving een handeling verricht waaraan de beboete de verwachting mocht ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen. [9] Dit betekent dat de termijn is aangevangen op het moment dat verweerder de kennisgeving heeft verzonden.
5.8.
De rechtbank stelt vast dat verweerder de kennisgeving op 30 december 2021 heeft verzonden. Vanaf die datum is de redelijke termijn aangevangen en deze is geëindigd op 30 december 2023. Dit betekent dat op het moment van deze uitspraak de redelijke termijn met zeven maanden is overschreden.
5.9.
Omdat de rechtbank van oordeel is dat er een overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden, moet de boete worden gematigd. De Afdeling zoekt bij de matiging van de bestuurlijke boete aansluiting bij eerdere rechtspraak van de Hoge Raad. [10] Anders dan eiseres stelt wordt bij overschrijding van de redelijke termijn de boete in beginsel met 5% per half jaar gematigd, met een maximum van € 2.500,-. In dit geval heeft overschrijding van de redelijke termijn met meer dan zes maanden, maar niet meer dan twaalf maanden plaatsgevonden, waardoor de boete met 10% moet worden gematigd. Dit betekent dat de rechtbank de boete zal matigen tot een bedrag van € 1.170,-.
Conclusie en gevolgen
6. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit als gevolg van het gewijzigde standpunt van verweerder in beroep en de daaruit voortvloeiende matiging van de boete, in rechte geen stand kan houden. Dit betekent dat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren en het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boete zal vernietigen. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb de boete vaststellen op een bedrag van € 1.170,-.
7. Omdat het beroep gegrond is en het bestreden besluit deels wordt vernietigd, moet verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres vergoeden.
8. Daarnaast veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiseres in beroep gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. De kosten van rechtsbijstand stelt de rechtbank vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1). Voor een vergoeding van de proceskosten in bezwaar ziet de rechtbank geen aanleiding, omdat eiseres gedurende de bezwaarprocedure niet om een vergoeding van deze kosten heeft verzocht.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de opgelegde boete;
- herroept het primaire besluit voor wat betreft de hoogte van de opgelegde boete;
- bepaalt dat het bedrag van de opgelegde boete wordt vastgesteld op € 1.170,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.D. Gunster, rechter, in aanwezigheid van mr. E.H. Maas, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.