Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/3641
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juni 2023 in de zaak tussen
de rechtspersoon naar buitenlands recht [eiseres],
gevestigd te [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: J.J. Croon),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder
(gemachtigden: mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij en J.I.W. Langenberg).
Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2022 (het boetebesluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 22.400,- voor overtreding van de Verordening. [1]
Eiseres heeft met instemming van verweerder rechtstreeks beroep ingesteld tegen dat besluit. [2]
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 18 april 2023 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld van [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1.1
De ILT [3] heeft na het faillissement van [reisorganisatie] [4] verschillende meldingen ontvangen van passagiers die losse tickets hadden geboekt via [reisorganisatie] en geen terugbetaling van vliegtickets hebben ontvangen nadat de vlucht(en) door de luchtvaartmaatschappij zijn geannuleerd. De ILT heeft naar aanleiding hiervan een onderzoek ingesteld en haar bevindingen ten aanzien van eiseres neergelegd in een boeterapport. [5] In het boeterapport staat dat in de periode van 6 april 2021 tot en met 12 oktober 2021 vijf meldingen zijn ontvangen van passagiers die niet binnen zeven dagen na annulering van hun vlucht de ticketprijs terugbetaald hebben gekregen en dat eiseres daarmee artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang gelezen met artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening heeft overtreden. In het boeterapport staat verder dat uit het onderzoek volgt dat eiseres een vaste handelswijze hanteert ten aanzien van passagiers met een los vliegticket die door het faillissement van [reisorganisatie] zijn getroffen en daardoor stelselmatig handelt in strijd met de Verordening.
1.2
Verweerder heeft op 30 november 2021 een voornemen tot boeteoplegging aan eiseres verzonden. Op de overtredingen met betrekking tot de door eiseres geannuleerde vluchten van 1 april 2020, 1 juni 2020 en 4 juni 2020 is volgens verweerder de oude beleidsregel [6] van toepassing, op grond waarvan een boetbedrag per passagier geldt, waarbij het boetebedrag afhankelijk is van de ticketprijs. Op de overtredingen met betrekking tot de door eiseres geannuleerde vluchten van 13 juli 2020 en 13 september 2020 is volgens verweerder de nieuwe beleidsregel [7] van toepassing. Met deze beleidsregel is onder meer de boetecatalogus gewijzigd. De ILT stelt zich nu op stelselmatige overtredingen te richten en daarom gelden de boetebedragen voor overtredingen niet langer per passagier maar per vlucht. Op grond van deze beleidsregel geldt een boetebedrag van € 10.000,- per vlucht. Het totale boetebedrag komt hiermee uit op € 22.400,-.
1.3
Eiseres heeft bij email van 27 december 2021 een zienswijze ingediend, waarna verweerder het boetebesluit heeft genomen.
Wat vindt eiseres in beroep?
2. Eiseres voert – kort samengevat – aan dat verweerder de in de Verordening neergelegde norm verkeerd uitlegt. Volgens eiseres is geen sprake van een overtreding en kan zij ook niet als overtreder worden aangemerkt. Verder stelt zij dat verweerder van handhaving had moeten afzien en dat zij ook niet verwijtbaar heeft gehandeld. Ten slotte voert eiseres aan dat de hoogte van de opgelegde boete onevenredig is.
3. Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Norm, overtreding en overtrederschap
4.1
Verweerder stelt zich in het boetebesluit op het standpunt dat de in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening neergelegde norm nader is uitgewerkt in artikel 8, eerste lid, van de Verordening. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat de in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening genoemde bijstand in geval van annulering van een vlucht niet alleen het bieden van een keuze betekent, zoals eiser heeft betoogd, maar ook inhoudt dat als de passagier – al dan niet via een tussenpersoon – heeft gekozen voor volledige terugbetaling van het ticket binnen zeven dagen, de luchtvaartmaatschappij ervoor verantwoordelijk blijft dat de passagier het terug te betalen bedrag ook daadwerkelijk ontvangt. Steun voor deze uitleg biedt de considerans van de Verordening, waarin onder (1) wordt gewezen op de waarborging van een hoog niveau van bescherming van de passagiers, met volledige inachtneming van de eisen op het gebied van consumentenbescherming in het algemeen en onder (7) staat dat om de effectieve toepassing van deze verordening te waarborgen, de bij de verordening gecreëerde verplichtingen dienen te rusten op de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert. De rechtbank acht verder van belang dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Verordening blijkt dat, om verwarring en onzekerheid bij passagiers te voorkomen, er bewust voor is gekozen alle verplichtingen om reizigers te compenseren en bij te staan te leggen op de schouders van de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert. [8]
4.2
Ook de jurisprudentie van het HvJ EU [9] waar verweerder op wijst biedt naar het oordeel van de rechtbank steun voor het oordeel dat de uitleg die verweerder aan voormelde artikelen van de Verordening geeft juist is. Zo wijst het Hof in het arrest Van der Lans [10] op de waarborging van een hoog niveau van bescherming van passagiers zoals neergelegd in de considerans van de Verordening. In het arrest Corendon Airlines [11] overweegt het Hof dat de bepalingen die rechten verlenen aan luchtreizigers overeenkomstig de doelstelling van de Verordening ruim moeten worden uitgelegd. In het arrest Aegean Airlines [12] gaat het Hof in op de vraag of passagiers die het recht hebben hun reisorganisator aan te spreken tot terugbetaling van hun vliegtickets, de mogelijkheid hebben tevens terugbetaling te vorderen van de luchtvaartmaatschappij. Volgens het Hof moet in herinnering worden gebracht dat de luchtvaartmaatschappij volgens artikel 8, eerste lid, onder a, gelezen in samenhang met artikel 5, eerste lid, onder a, van Verordening in geval van annulering van een vlucht de betrokken passagiers bijstand dient te bieden die daarin bestaat dat hun met name de terugbetaling van hun ticket wordt aangeboden. In het arrest Krijgsman [13] oordeelt het Hof dat uit zowel artikel 3, lid 5, van de Verordening als de overwegingen 7 en 12 ervan volgt dat de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert of voornemens is de vlucht uit te voeren als enige compensatie is verschuldigd aan de passagiers wegens het niet-nakomen van de verplichtingen die uit deze verordening voortvloeien. Volgens het Hof kan alleen bij een dergelijke uitlegging de doelstelling uit de considerans, een hoog niveau van bescherming van de passagiers te verzekeren, worden bereikt. Dat het hier gaat om een totaal andere casuïstiek, zoals eiseres betoogt, volgt de rechtbank niet. Het Hof wijst in overweging 27 weliswaar met name op de in artikel 5, tweede lid, van de Verordening neergelegde mededelingsplicht bij annulering, maar dat neemt niet weg dat deze overweging ziet op een recht in geval van annulering van een vlucht dat, net als het recht op bijstand, is vastgelegd in artikel 5, eerste lid, van de Verordening. [14] Daarbij komt dat het Hof ook in deze uitspraak wijst op de doelstelling neergelegd in de considerans.
4.3
Eiseres stelt dat zij op grond van de Verordening niet is verplicht de ticketprijs tweemaal te restitueren. Dubbele restitutie na insolventie is volgens eiseres in strijd met het doel van de Verordening, het waarborgen van een evenwicht tussen de belangen van de passagiers en die van de luchtvaartmaatschappijen. De rechtbank volgt dit betoog niet. Zoals hiervoor is overwogen ligt de verantwoordelijkheid voor terugbetaling van de ticketprijs aan de passagier na annulering van een vlucht immers bij de luchtvaartmaatschappij. Uit de Verordening volgt dat bij het werken met een tussenpersoon het risico van faillissement van de tussenpersoon niet op de passagier kan worden afgewenteld. De verplichting tot dubbele restitutie na faillissement is het gevolg van de bedrijfsmatige keuze van eiseres om bij annulering van een vlucht aan een tussenpersoon te restitueren. Deze keuze ontslaat eiseres echter niet van haar verplichting op grond van de Verordening en komt dan ook voor haar rekening en risico. Dat deze werkwijze in de internationale IATA-praktijk [15] gebruikelijk zou zijn, zoals eiseres betoogt, doet hier dan ook niet aan af. Ook de Infographic ‘Stroomschema passagiersrechten luchtvaart - boekingen via reisbemiddelaar’ op de website van ILT [16] waar eiseres op heeft gewezen gaat niet uit van een andere uitleg van de Verordening. De Verordening staat er op zich niet aan in de weg dat door de passagier via een tussenpersoon om restitutie wordt verzocht en eiseres kan er voor kiezen ook via deze tussenpersoon te restitueren als de passagier dat heeft verzocht. Door de terugbetaling aan een tussenpersoon heeft eiseres echter niet voldaan aan de terugbetalingsverplichting op grond van de Verordening en heeft derhalve niet bevrijdend betaald. Daarvan is pas sprake als de restitutie daadwerkelijk aan de passagier is betaald. Indien de tussenpersoon, zoals in dit geval [reisorganisatie], de restitutie niet aan de passagier betaalt vanwege een faillissement blijft eiseres ervoor verantwoordelijk dat de ticketprijs na annulering van de vlucht alsnog aan de passagiers wordt terugbetaald. Eiseres heeft dan ook niet bevrijdend betaald door aan [reisorganisatie] te betalen en hiermee dus niet aan haar verplichting op grond van de Verordening voldaan.
4.4
Ook het standpunt van eiseres, dat verweerder onvoldoende onderzoek naar de meldingen heeft gedaan, kan niet worden gevolgd. In de meldingen die zich in het dossier bevinden staat duidelijk dat de passagiers eiseres om terugbetaling hebben verzocht en die niet hebben ontvangen. Eiseres heeft dit ook niet bestreden, zodat niet valt in te zien waarom nader onderzoek had moeten plaatsvinden. De rechtbank komt op grond van wat hiervoor is overwogen tot de conclusie dat verweerder het weigeren een passagier terug te betalen op de grond dat al aan de tussenpersoon is betaald, terecht als een overtreding heeft aangemerkt. Uit het voorgaande volgt ook dat verweerder terecht eiseres en niet [reisorganisatie] als overtreder heeft aangemerkt.
Had verweerder van handhaving moeten afzien?
5.1
De rechtbank is met eiseres eens dat de bevoegdheid van verweerder tot handhaving over te gaan op grond van de jurisprudentie beperkt is. Verweerder is volgens de hoogste bestuursrechter op grond van de Nederlandse wet niet bevoegd om in individuele gevallen te handhaven. Verweerder is wel bevoegd tot handhaving over te gaan als een luchtvaartmaatschappij richting passagiers stelselmatig weigert aan haar verplichtingen te voldoen. [17] De rechtbank is van oordeel dat in dit geval wel degelijk sprake is van stelselmatigheid. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat met de vijf meldingen van passagiers die in het boeterapport staan vermeld, in combinatie met wat eiseres zowel richting deze passagiers als richting verweerder hierover heeft gecommuniceerd, [18] voldoende is komen vast te staan dat het weigeren te betalen als een passagier om restitutie verzoekt terwijl al aan de tussenpersoon is betaald, een vaste handelwijze van eiseres is en dat eiseres dus stelselmatig weigert aan haar verplichting op grond van de Verordening te voldoen. Sterker nog, eiseres heeft deze vaste handelwijze ter zitting bevestigd en betoogd dat haar uitleg van de Verordening dit ook toestaat. Dat geen sprake is van stelselmatigheid omdat het alleen om [reisorganisatie] gaat, die nu failliet is, volgt de rechtbank daarom niet. Verweerder mocht deze stelselmatige overtreding handhaven door het opleggen van een boete.
5.2
De rechtbank overweegt verder dat het, gelet op wat in artikel 11.16, eerste lid, onderdeel e, onder 1̊, van de Wet luchtvaart is bepaald, in de eerste plaats aan verweerder is om de afweging te maken of het opleggen van een boete is aangewezen. Deze afweging wordt door de bestuursrechter terughoudend getoetst. [19] Eiseres voert aan dat ILT niet handhavend mag optreden omdat zij van maart 2020 tot 1 oktober 2020 niet de verplichting tot terugbetaling binnen zeven dagen heeft gehandhaafd. De vijf in het boeterapport opgenomen vluchten dateren van voor 1 oktober 2020. Handhaving leidt volgens eiseres dus tot schending van het vertrouwensbeginsel. Dat in de coronaperiode tijdelijk niet werd gehandhaafd op de zeven dagen termijn en dat het gebruik van vouchers tijdelijk werd toegestaan, zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat eiseres daaraan het gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen dat niet zou worden gehandhaafd als helemaal niet aan de terugbetalingsverplichting wordt voldaan. Verweerder heeft terecht gesteld dat nooit is gecommuniceerd dat in de coronaperiode geen terugbetalingsverplichting zou bestaan. Bij email van 8 maart 2021 [20] heeft verweerder luchtvaartmaatschappijen juist laten weten dat het terugverwijzen van passagiers naar de tussenpersoon niet is toegestaan. De stelling van eiseres dat zij dit ook niet hebben gedaan, omdat zij juist bij alle eerste verzoeken van passagiers om terugbetaling meteen hebben betaald doet hier niet aan af, nu vaststaat dat eiseres meermaals passagiers heeft terugverwezen naar de tussenpersoon, namelijk wanneer al aan de tussenpersoon was terugbetaald. [21] Zoals hiervoor is overwogen heeft eiseres hiermee de Verordening overtreden. Kortom: er is geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid handhavend kon optreden.
5.3
Dat verweerder pas na het faillissement van [reisorganisatie] de keuze heeft gemaakt om handhavend op te treden en dat retrospectief handhaven niet is toegestaan, zoals eiseres heeft betoogd, volgt de rechtbank niet. Vast staat immers dat het een vaste handelwijze van eiseres is om aan de tussenpersoon te betalen als een passagier via de tussenpersoon om restitutie verzoekt, terwijl dit gelet op het bepaalde in de Verordening niet is toegestaan. Het faillissement van [reisorganisatie] bracht deze stelselmatige overtreding van eiseres aan het licht en de meldingen van passagiers vormden aanleiding voor nader onderzoek. Niet valt in te zien waarom verweerder na dit onderzoek, op grond waarvan de ILT heeft geconcludeerd dat eiseres stelselmatig de Verordening overtreedt, niet had mogen handhaven.
Verwijtbaarheid
6. Eiseres voert aan dat als al sprake zou zijn van een overtreding, zij niet verwijtbaar is en er daarom geen boete kan worden opgelegd. Zij heeft de ticketprijs immers gerestitueerd in overeenstemming met de wereldwijde handelwijze via het distributiekanaal waarmee het ticket was aangeschaft. Dat zij helemaal niet zou hebben betaald klopt volgens eiseres niet, nu zij juist aan alle eerste verzoeken tot terugbetaling heeft voldaan. Enkel bij tweede verzoeken, wanneer al aan de tussenpersoon was betaald, heeft zij geweigerd te betalen. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat eiseres in de bedrijfsvoering een bewuste keuze heeft gemaakt om bij een restitutieverzoek dat via de tussenpersoon is ingediend in strijd met het bepaalde in de Verordening niet aan de passagier zelf maar aan de tussenpersoon terug te betalen Zij heeft verder evenzeer welbewust in strijd met het bepaalde in de Verordening stelselmatig geweigerd die vergoeding (alsnog) aan de passagiers te betalen toen bleek dat de tussenpersoon de vergoeding vanwege faillissement niet aan de passagier had betaald. Dat eiseres niet of verminderd verwijtbaar is, volgt de rechtbank daarom niet.
Was verweerder vooringenomen?
7. Eiseres wijst er verder op dat ILT in de media de suggestie heeft gewekt dat zij een sanctie krijgt, terwijl de termijn voor het indienen van een zienswijze nog liep. Zij stelt dat verweerder hiermee vooringenomen, als bedoeld in artikel 2:4 van de Awb, [22] heeft gehandeld. Ter zitting heeft eiseres daaraan toegevoegd door ‘naming and shaming’ schade te hebben geleden en dat dit het besluit onrechtmatig maakt. Verweerder heeft in het boetebesluit en ter zitting gesteld dat dit persbericht niet zorgvuldig was en benadrukt dat een onafhankelijke en zorgvuldige beoordeling van de zienswijze heeft plaatsgevonden. De rechtbank ziet gelet op de stukken die zich in het dossier bevinden en de motivering van het boetebesluit geen grond voor het oordeel dat dit persbericht heeft geleid tot vooringenomenheid en dat het besluit alleen daarom al geen stand kan houden.
Evenredigheid hoogte van de boete
8.1
Verweerder is op grond van artikel 11.16, eerste lid, onderdeel e, onder 1̊, van de Wet luchtvaart bevoegd tot het opleggen van een boete. Verweerder moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet verweerder rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid als zodanig niet onrechtmatig acht, moet verweerder bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze niet onevenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan daarover zonder terughoudendheid. [23]
8.2
Verweerder heeft de bestuurlijke boete gebaseerd op de in 1.2 genoemde beleidsregels. [24] De rechtbank stelt vast dat eiseres in beroep geen specifieke gronden heeft aangevoerd tegen de toepassing deze beleidsregels. In het boetebesluit heeft verweerder een individuele afweging gemaakt, waarbij de door eiseres aangevoerde omstandigheden zijn betrokken, namelijk de premature communicatie in de media die hiervoor is besproken en de wereldwijde coronapandemie die tot een crisis in de luchtvaartsector heeft geleid. Verweerder heeft in deze omstandigheden terecht geen aanleiding gezien om de boete te matigen. Zoals hiervoor is overwogen is het immers de verantwoordelijkheid van eiseres om na annulering van een vlucht ervoor te zorgen dat de passagiers de ticketprijs krijgen terugbetaald als zij daarom verzoeken. Vast staat dat eiseres dit stelselmatig weigert als al aan de tussenpersoon is betaald, wat ernstig afbreuk doet aan het doel dat met de Verordening wordt nagestreefd, namelijk het bieden van een hoog niveau van bescherming van passagiers. De rechtbank acht de opgelegde boete gelet op het voorgaande niet onevenredig.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Verweerder hoeft de kosten die eiseres voor deze procedure heeft gemaakt niet te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W. Griffioen, voorzitter, en mr. R.H. Smits en mr. A.M.H. van der Poort-Schoenmakers, leden, in aanwezigheid van mr. A. Badermann, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.