Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/2065
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 maart 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. F.K. de Jong-van Wijk),
en
de minister voor Rechtsbescherming, verweerder
(gemachtigde: mr. C.M.A.V. van Kleef).
Procesverloop
Bij besluit van 23 maart 2021 heeft verweerder de aanvraag van eiser om erkenning van zijn EU-beroepskwalificaties afgewezen. Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 29 juli 2021 (primair besluit) heeft verweerder het besluit van 23 maart 2021 gewijzigd.
Bij besluit van 16 februari 2022, gerectificeerd bij brief van 17 februari 2022, (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiser heeft nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 21 februari 2023 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder was ook aanwezig [A] .
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1. Eiser wil op basis van door hem in andere lidstaten van de Europese Unie behaalde beroepskwalificaties werken als ongeüniformeerd persoonsbeveiliger in Nederland. Hiervoor dient hij op 18 november 2020 een aanvraag in om erkenning van zijn beroepskwalificaties als bedoeld in artikel 5 van Pro de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties (hierna: de Algemene wet). Eiser onderbouwt deze aanvraag met documenten van diverse opleidingen voor beveiliging die hij heeft gevolgd in het Verenigd Koninkrijk (destijds een EU-lidstaat) en Polen. In Nederland heeft eiser een certificaat buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA) behaald. Ten tijde van de aanvraag volgde eiser een hbo-opleiding rechten. Op zitting heeft eiser verklaard dat hij de hbo-opleiding al heeft afgerond.
Waarom weigert verweerder erkenning te verlenen?
2. Verweerder wijst de aanvraag af, omdat de opleidingen die eiser in het Verenigd Koninkrijk en Polen heeft gevolgd, niet van een gelijkwaardig beroepskwalificatieniveau zijn als het in Nederland geldende niveau voor ongeüniformeerd persoonsbeveiliger. Verweerder baseert zich op een advies van 4 februari 2021 van de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (SBB). De Nederlandse hbo-opleiding rechten en het certificaat BOA zijn hierbij niet relevant voor de aanvraag.
3. In het bestreden besluit stelt verweerder dat na overleg met de Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties (SVPB) en de dienst Justis is gebleken dat het verschil tussen de EU-kwalificaties van eiser en de in Nederland verplicht gestelde opleiding significant is. Eiser zou een hele opleiding met eventueel wat aanpassingen moeten doorlopen om dit verschil te overbruggen. Een compensatiemaatregel, als bedoeld in artikel 11 van Pro de Algemene wet, biedt dan ook geen soelaas in de situatie van eiser.
Wat vindt eiser in beroep?
4. Verweerder heeft in strijd gehandeld met het verbod op reformatio in peius in bezwaar. Verweerder heeft ten onrechte een te groot gewicht toegekend aan de adviezen van de SBB. Weliswaar heeft hij niet het diploma en het certificaat, die hij op grond van de regelgeving moet hebben voor het werk van ongeüniformeerd persoonsbeveiliger, maar verweerder had eiser in aanmerking moeten laten komen voor een compenserende maatregel (een proeve van bekwaamheid) als bedoeld in artikel 11 van Pro de Algemene wet, of voor gedeeltelijke toegang op grond van artikel 12 van Pro de Algemene Wet. Door dit niet te doen is eiser onevenredig in zijn belangen getroffen. Verweerder dient te worden veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding voor gederfde inkomsten voor het jaar 2021. Ook dient aan eiser schadevergoeding te worden toegekend als de redelijke termijn wordt overschreden.
Wat zijn de regels
5. In Nederland is het beroep beveiliger gereglementeerd. De nationale vakbekwaamheidseisen voor dit beroep zijn op grond van artikel 8 van Pro de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Wet pbr) neergelegd in de Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (Regeling pbr).
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Reformatio in peius
6. Het verbod op reformatio in peius houdt in dat het maken van bezwaar er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder de bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn geweest.
6.1.
De rechtbank volgt verweerder in zijn uitleg dat het besluit van 23 maart 2021 bij het besluit van 29 juli 2021 is gecorrigeerd vanwege een fout met betrekking tot het aanbieden van een compensatiemaatregel aan eiser. Verweerder mag zo’ fout in zijn besluit corrigeren ook zonder een bezwaarschriftprocedure. Bij het besluit van 29 juli 2021 is de aanvraag afgewezen evenals bij het besluit van 23 maart 2021. In het besluit op bezwaar is de afwijzing gehandhaafd. Er is dus geen sprake van een verslechtering van de positie van eiser naar aanleiding van het bezwaar. [1] De beroepsgrond slaagt niet.
Advies SBB
7.1.
De SBB heeft in een advies van 18 augustus 2021 met betrekking tot de door eiser afgeronde opleiding in het Verenigd Koninkrijk aan de European Security Academy, aangegeven dat de opleiding voldoet aan de eisen om in het Verenigd Koninkrijk te werken in de particuliere beveiliging. Het betreft daar een gereglementeerd beroep. Vanwege de korte duur van de opleiding (140 studie uren) is het niet mogelijk om deze opleiding te vergelijken met een opleiding binnen het Nederlandse secundair beroepsonderwijs (mbo). De European Security Academy biedt wapen- en gevechtstrainingen aan voor diverse specialismen die ofwel in Nederland strikt verboden zijn voor particuliere beveiligers of voorbehouden zijn aan de overheid (defensie en politie).
7.2.
De SBB heeft in een advies van 26 januari 2022 met betrekking tot de door eiser aan diverse opleidingsinstellingen gevolgde opleidingen in Polen, aangegeven dat deze opleidingen niet erkend zijn door een daartoe bevoegde instantie. De opleidingen (respectievelijk van “30 uur, onbekend, 40 uur”) zijn te kort om deze te kunnen vergelijken met een opleiding binnen het reguliere onderwijs in Nederland. Daarom kan de SBB geen uitspraak doen over het opleidingsniveau waarmee deze opleidingen in Nederland vergelijkbaar zijn.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in zijn besluitvorming van de voornoemde adviezen mocht uitgaan. Uit de bijlagen bij de adviezen blijkt dat de SBB alle door eiser overgelegde documenten meegenomen heeft bij de totstandkoming van de adviezen. Omdat de betreffende opleidingen in het Verenigd Koninkrijk en Polen van een te korte duur zijn, kunnen deze opleidingen niet vergeleken worden met een opleiding binnen het Nederlands onderwijssysteem. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de conclusies van de SBB en de daaraan ten grondslag liggende constateringen onjuist zijn. Er zijn geen aanknopingspunten die de juistheid van de SBB-adviezen in twijfel kunnen trekken.
Compenserende maatregel
8.1.
Uit de stelsel van de Algemene wet volgt dat geen erkenning wordt verleend als de verschillen tussen de kwalificatie van de migrerende beroepsbeoefenaar en de vereiste kwalificatie in de ontvangende lidstaat na onderlinge vergelijking te groot blijken om overbrugd te kunnen worden. [2] Verweerder heeft zich gezien de adviezen van de SBB op het standpunt mogen stellen dat een te groot verschil bestaat in de opleidingsduur tussen de Nederlandse opleiding voor beveiliger enerzijds en de door eiser in het Verenigd Koninkrijk en Polen gevolgde opleidingen anderzijds. Vanwege dit verschil mocht verweerder weigeren om eiser voor het diploma Beveiliger een compenserende maatregel als bedoeld in artikel 11 van Pro de Algemene wet toe te passen. Een proeve van bekwaamheid is niet bedoeld voor een situatie waarin nagenoeg een volledige opleiding ontbreekt. Eiser beschikte ook niet van relevante werkervaring waarmee het voornoemde verschil kon worden ondervangen.
8.2.
De omstandigheid dat voor wat betreft het certificaat Persoonsbeveiliging eiser wel een compenserende maatregel kan worden aangeboden in de vorm van een proeve van bekwaamheid, leidt niet tot een ander oordeel. Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Regeling pbr dient eiser naast zo’n certificaat ook in het bezit te zijn van een diploma Beveiliger, of een daaraan gelijkgesteld diploma, om in Nederland beveiligingswerkzaamheden te mogen verrichten.
8.3.
Het beroep van eiser op een uitspraak van 7 april 2021 van rechtbank Zeeland-West-Brabant [3] slaagt niet, nu verweerder ten aanzien van eiser wel degelijk heeft gemotiveerd waarom op basis van artikel 11 van Pro de Algemene wet niet mogelijk is om de aangevraagde erkenning te verlenen.
Gedeeltelijke toegang
9. Uit artikel 12 van Pro de Algemene wet volgt dat een van de voorwaarden voor verlening van vrijstelling van compenserende maatregelen op grond van dit artikel, het hebben verricht van beroepswerkzaamheden in de betrokken staat van oorsprong of herkomst is. Nu ten aanzien van eiser van zulke verrichtte beroepswerkzaamheden (in Nederland) geen sprake was ten tijde van het primaire en het bestreden besluit, stelt verweerder terecht dat een toetsing aan dit artikel, in het geval van eiser niet aan de orde is.
Evenredigheidsbeginsel
10.1.
In de Algemene wet zijn de gronden voor erkenning van een EU-beroepskwalificatie uitputtend opgesomd. Als artikel 11 van Pro de Algemene wet wordt toegepast (compensatie door beroepservaring), dient het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te worden toegepast en dient daarbij alle relevante werkervaring te worden betrokken. Omdat ten aanzien van eiser artikel 11 van Pro de Algemene wet niet van toepassing is, hoefde verweerder niet aan artikel 3:4 van Pro de Awb te toetsen.
10.2.
In het geval van eiser doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever bij de totstandkoming van artikel 11 en Pro artikel 12 van Pro de Algemene wet. De rechtbank komt daarom niet toe aan de vraag of toepassing van deze wetsbepalingen zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege zou moeten blijven. [4]
10.3.
In hetgeen eiser naar voren heeft gebracht ziet de rechtbank ook geen grond voor het oordeel dat een bepaling uit de Regeling pbr in dit concrete geval buiten toepassing moet worden gelaten omdat de gevolgen van de toepassing ervan onevenredig uitwerken. [5]
Schadevergoeding [6]
11. Het verzoek van eiser om verweerder te veroordelen tot vergoeding van schade voor gederfde inkomsten, komt niet voor inwilliging in aanmerking omdat uit het hiervoor overwogene volgt dat er geen sprake is van een onrechtmatig besluit.
Redelijke termijn [7]
12. De redelijke termijn van twee jaar, waarbinnen na de ontvangst van het bezwaarschrift van 2 mei 2021 moet zijn beslist op het bezwaar en het beroep, is ten tijde van deze uitspraak niet overschreden. Voor toekenning van schadevergoeding vanwege de duur van de procedure bestaat geen rechtsgrond.
Conclusie
13. Het beroep is ongegrond. Voor toekenning van schadevergoeding bestaat geen aanleiding.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ook geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.J.P. Bosman, rechter, in aanwezigheid van
mr. I.N. Powell, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 maart 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.