Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL21.18008
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , eiseres
V-nummer: [#]
(gemachtigde: mr. V. Sarkisian),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. R.R. Scholtens).
Procesverloop
In het besluit van 22 maart 2021 (primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres tot het verlenen van een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) met het doel “verblijf als familie- of gezinslid bij [referent] ” afgewezen.
In het besluit van 21 oktober 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft op 14 juli 2022 een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep, tezamen met het verzoek om een voorlopige voorziening [1] , op 21 juli 2022 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. [referent] was ook aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Voorgeschiedenis
1. Eiseres heeft de Georgische nationaliteit en is geboren op [geboortedatum] 1964. Zij heeft op 4 mei 2017 een asielaanvraag ingediend. Verweerder heeft in een besluit van 15 mei 2017 die aanvraag afgewezen en aan eiseres een inreisverbod opgelegd voor de duur van twee jaar. Dit besluit is op 18 juli 2017 [2] onherroepelijk geworden.
2. Eiseres woont samen met haar partner [referent] (referent) in Nederland. Referent is op [geboortedatum] 1936 geboren in de voormalige Sovjet-Unie en is van onbekende nationaliteit. Hij heeft op 12 november 2020 voor eiseres een mvv-aanvraag ingediend met het doel “verblijf als familie- of gezinslid”. Tegelijkertijd is in de begeleidende brief bij de aanvraag verzocht om eiseres het mvv-vereiste niet tegen te werpen. Eiseres is van 27 juli 2020 tot 19 augustus 2020 naar Kiev gegaan om daar het inburgeringsexamen af te leggen, maar ten tijde van de aanvraag verbleef zij weer in Nederland.
Hoe moet de aanvraag worden opgevat?
3. In de besluitvorming heeft verweerder de aanvraag van eiseres opgevat als een aanvraag om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met vrijstelling van het mvv-vereiste. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder betoogd dat daar achteraf geen reden toe was, nu eiseres een mvv-aanvraag heeft ingediend en de aanvraag als zodanig moet worden opgevat.
4. De gemachtigde van eiseres heeft ter zitting toegelicht dat eiseres aanvankelijk een mvv wilde aanvragen, maar dat het in november 2020 door de reisbeperkingen vanwege de coronapandemie lastig was om de mvv op te halen in Georgië. Daarom bedoelde eiseres primair te verzoeken om vrijstelling van het mvv-vereiste, heeft zij subsidiair verzocht de mvv in Luxemburg te kunnen ophalen en meer subsidiair om de mvv in Kiev/Tbilisi op te halen. Eiseres heeft daarnaast op 11 mei 2021 een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met het verblijfsdoel ‘familie en gezin’ (zonder mvv). Die procedure bevindt zich in de bezwaarfase. [3]
5. Gelet op deze gang van zaken vat de rechtbank de aanvraag van eiseres op als een mvv-aanvraag, én als een aanvraag om een verblijfsvergunning met vrijstelling van het mvv-vereiste. Hieraan legt de rechtbank ten grondslag dat eiseres weliswaar bij de aanvraag het mvv-formulier heeft gebruikt, maar dat verweerder in het bestreden besluit heeft getoetst of eiseres in aanmerking komt voor vrijstelling van het mvv-vereiste. Nu het beroep tegen het bestreden besluit voorligt zal de rechtbank daarom ook toekomen aan de vraag of verweerder op goede gronden heeft geconcludeerd dat eiseres niet voor die vrijstelling in aanmerking komt.
De mvv-aanvraag
Heeft eiseres procesbelang?
6. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder betoogd dat eiseres geen belang heeft bij de beoordeling van haar beroep. Een mvv is namelijk een visum voor de toegang tot Nederland en eiseres verbleef al in Nederland op het moment dat zij de aanvraag deed.
7. De rechtbank volgt dit betoog niet en wijst in dit verband op recente rechtspraak van de Afdeling. [4] Het rechtsgevolg van een mvv is meer dan alleen toestemming om toegang te krijgen tot Nederland, nu verweerder de houder van een geldige mvv binnen twee weken na aanmelding ambtshalve een verblijfsvergunning verleent onder dezelfde beperking als die waaronder de mvv is verleend. [5] Eiseres heeft daarom belang bij de beoordeling van haar beroep. Nu eiseres procesbelang heeft, zal de rechtbank het beroep hierna inhoudelijk beoordelen.
Berust het bestreden besluit op een zorgvuldige voorbereiding?
8. Eiseres voert aan dat verweerder haar ten onrechte geen mvv heeft verleend. Verweerder heeft de aanvraag niet zorgvuldig beoordeeld, door in het primaire besluit niet alle bijlagen mee te nemen in de beoordeling. Ook heeft verweerder miskend dat eiseres aan alle materiële voorwaarden voor verlening van de verblijfsvergunning, en dus ook voor de mvv, voldoet.
9. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit en ter zitting op het standpunt gesteld dat eiseres niet aan de voorwaarden voldoet, omdat de ongehuwdverklaring die eiseres heeft meegestuurd bij de aanvraag ouder is dan 6 maanden: deze is gedateerd op 14 april 2020 en de aanvraag is ingediend op 12 november 2020.
10. De rechtbank is van oordeel dat de handelwijze van verweerder blijk geeft van een onzorgvuldige voorbereiding van het bestreden besluit. Verweerder heeft immers – kennelijk – over het hoofd gezien dat eiseres bij de aanvraag een groot aantal bijlagen heeft meegestuurd, althans mee heeft willen sturen. In dit verband stelt de rechtbank vast dat de gemachtigde van eiseres verweerder op 8 januari 2021 drie faxbevestigingen heeft gestuurd waaruit blijkt dat de aanvraag met bijlagen uit 107 pagina’s bestond en dat die meermaals succesvol is verzonden. In het primaire besluit merkt verweerder echter op dat hij bij de aanvraag geen stukken heeft ontvangen en dat eiseres geen ongehuwdverklaring heeft overgelegd. Eerst in het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat de ongehuwdverklaring ouder is dan zes maanden. Het had op de weg van verweerder gelegen om in de voorbereiding van het primaire besluit navraag te doen bij de gemachtigde van eiseres over eventuele ontbrekende stukken. Door dit niet te doen heeft verweerder aan eiseres de kans ontnomen om in bezwaar, waar een volledige heroverweging van het besluit plaatsvindt, een geactualiseerde ongehuwdverklaring over te leggen. Dit klemt te meer, nu verweerder niet heeft betwist dat eiseres aan alle overige materiële voorwaarden voor vergunningverlening voldoet.
11. Gelet op het voorgaande geeft het bestreden besluit blijk van een zorgvuldigheidsgebrek. De rechtbank zal dit gebrek niet passeren, nu eiseres hierdoor in haar belangen is geschaad doordat haar de mogelijkheid is ontnomen om in bezwaar alsnog aan te tonen dat zij aan de materiële voorwaarden voor vergunningverlening voldoet.
Had verweerder eiseres moeten horen in de bezwaarfase?
12. Eiseres voert ook aan dat verweerder de hoorplicht heeft geschonden.
Ook deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank overweegt hiertoe het volgende. De hierboven onder 10 genoemde faxbevestigingen wijzen erop dat eiseres zich heeft ingespannen om de informatie, die verweerder nodig had om de aanvraag te beoordelen, tijdig aan te leveren. Verweerder heeft in de aanloop naar het primaire besluit geen contact gezocht met eiseres om aan te geven welke stukken nog ontbraken. Hij heeft in bezwaar voor het eerst gekeken naar de documenten die eiseres al bij de aanvraag had overgelegd en voor het eerst geconstateerd dat de ongehuwdverklaring te oud is. Vervolgens heeft verweerder in het bestreden besluit aangenomen dat eiseres een duurzame en exclusieve relatie heeft met referent maar haar (alleen) het materiële vereiste van een recente ongehuwdverklaring tegengeworpen. Onder deze omstandigheden had verweerder eiseres moeten horen. Een hoorzitting kan immers ook als doel hebben om te zoeken naar een oplossing voor een dergelijk probleem. [6]
De aanvraag van een verblijfsvergunning met vrijstelling van het mvv-vereiste
13. Voor zover eiseres met haar aanvraag (mede) heeft bedoeld een verblijfsvergunning aan te vragen met vrijstelling van het mvv-vereiste, en verweerder de aanvraag als zodanig heeft beoordeeld, overweegt de rechtbank als volgt.
14. Eiseres heeft een beroep gedaan op een coulancemaatregel in het kader van de coronapandemie. Zij verwijst naar de “Regeling versoepeling mvv-eis door corona” die op 16 april 2021 op de website van verweerder gepubliceerd stond.
15. Deze beroepsgrond slaagt niet. Eiseres heeft niet aangetoond dat zij in de betreffende periode niet naar Georgië kon reizen vanwege coronamaatregelen, terwijl dit één van de voorwaarden van de coulancemaatregel is. Een andere voorwaarde is dat de vreemdeling in Nederland is met een visum kort verblijf of in de vrije termijn. Eiseres is echter op 19 augustus 2020 in weerwil van een inreisverbod Nederland ingereisd, waardoor zij geen rechtmatig verblijf in Nederland had en de vrije termijn voor haar niet gold. [7] Verweerder heeft het beroep op de coulancemaatregel dan ook niet hoeven inwilligen.
16. Eiseres heeft daarnaast een beroep gedaan op het arrest Yön [8] en op een uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2019 [9] . Zij betoogt dat zij aan alle materiële vereisten voldoet voor gezinshereniging en dat het voor haar onevenredig bezwarend zou zijn om terug te keren voor het ophalen van de mvv. In het verlengde daarvan betoogt eiseres dat verweerder met gebruikmaking van artikel 4:84 van Pro de Awb [10] van de beleidsregels af had moeten wijken.
17. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op goede gronden geen gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van de beleidsregels. Met verweerder stelt de rechtbank vast dat eiseres niet heeft aangetoond dat terugkeer naar Georgië onevenredig bezwarend zou zijn. Niet is gebleken dat referent dusdanig afhankelijk is van eiseres dat hij zonder haar niet kan functioneren. De enkele verwijzing naar de leeftijd van referent en de coronapandemie heeft verweerder in dat kader in redelijkheid onvoldoende onderbouwing gevonden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
18. Eiseres beroept zich verder op het arrest Chakroun [11] en op artikel 4, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn [12] (hierna: de Richtlijn). Hieruit vloeit voort dat toestemming voor gezinshereniging de algemene regel is en dat afwijking daarvan strikt moet worden uitgelegd, waarbij de lidstaten geen afbreuk mogen doen aan het nuttig effect van het recht op gezinshereniging.
19. Het arrest Chakroun ziet op het middelenvereiste en laat zich naar het oordeel van de rechtbank reeds daarom niet met deze zaak vergelijken. Daarnaast kan het beroep op de Richtlijn niet tot een ander oordeel leiden. De Richtlijn geeft een algemene plicht tot een individuele belangenafweging. Met de implementatie van de Richtlijn is het mvv-vereiste niet komen te vervallen. [13] Verweerder mag het mvv-vereiste daarom aan eiseres tegenwerpen. In dat kader heeft verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, een volledige individuele belangenafweging gemaakt waarbij alle persoonlijke belangen, waaronder de leeftijd van betrokkenen en de medische situatie, zijn betrokken. De rechtbank heeft al uitgelegd waarom het beroep van eiseres op deze omstandigheden niet hoeft te leiden tot vrijstelling van het mvv-vereiste. De beroepsgrond slaagt niet.
20. Eiseres betoogt verder dat verweerder in strijd met artikel 8 van Pro het EVRM [14] geen op de zaak toegespitste belangenafweging heeft gemaakt, niet in haar voordeel heeft meegewogen dat zij in haar levensonderhoud kan voorzien en geen rekening heeft gehouden met het feit dat ‘a certain degree of hardship’ terugkeer bemoeilijkt, nu van referent niet kan worden verwacht dat hij zich in Georgië vestigt.
21. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich niet ten onrechte en voldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat artikel 8 van Pro het EVRM niet wordt geschonden door eiseres niet vrij te stellen van het mvv-vereiste. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens [15] en die van de Afdeling [16] volgt dat verweerder bij de belangenafweging in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM een “fair balance” moet vinden tussen het belang van de vreemdeling enerzijds en het Nederlands algemeen belang anderzijds. Daarbij moeten alle voor die belangenafweging van betekenis zijnde feiten en omstandigheden kenbaar worden betrokken.
22. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen heeft verweerder in het bestreden besluit een volledige individuele belangenafweging gemaakt. De gronden die eiseres daartegen aanvoert in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM kunnen niet slagen. Anders dan eiseres betoogt heeft verweerder namelijk in haar voordeel betrokken dat referent is vrijgesteld van het middelenvereiste. Verweerder heeft echter niet ten onrechte doorslaggevend geacht dat eiseres het gezinsleven met referent is aangegaan tijdens een periode van onrechtmatig verblijf. De stelling dat verweerder had moeten betrekken dat in Georgië sprake is van ‘a certain degree of hardship’ volgt de rechtbank evenmin. Zoals blijkt uit de Werkinstructie [17] van verweerder gaat het bij ‘hardship’ om omstandigheden gelegen in het land van herkomst die het opbouwen van een nieuw bestaan bemoeilijken. Eiseres heeft enkel omstandigheden aangedragen die zien op de leeftijd van referent en de integratie van eiseres en referent in Nederland. Deze beroepsgrond slaagt niet.
23. Met betrekking tot het beroep van eiseres, ter zitting, op de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 [18] en het evenredigheidsbeginsel, overweegt de rechtbank als volgt. Eiseres heeft aan die uitspraak geen conclusies verbonden en heeft niet geconcretiseerd waarom het bestreden besluit in het licht van deze uitspraak geen stand kan houden. Reeds daarom kan deze beroepsgrond niet slagen.
Conclusie
24. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal opnieuw moeten beoordelen of eiseres voor een mvv in aanmerking komt, waarbij hij rekening moet houden met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van tien weken.
25. De rechtbank bepaalt dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht moet vergoeden.
26. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2.0 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,- bij een wegingsfactor 1). Toegekend wordt € 1.518,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen tien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H. de Jonge van Ellemeet, rechter, in aanwezigheid van mr. R.M. Vaalburg, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.