Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 20/8268
zaaknummer: SGR 20/8268
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 februari 2022 in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, en
Vereniging Leefmilieu, uit Nijmegen,
eiseressen
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder
(gemachtigde: mr. B. Krot).
Als derde-partij neemt aan het geding deel: [derde-partij] , te [woonplaats]
(gemachtigde: C. de Ruijter).
Procesverloop
In het besluit van 17 april 2020 (primair besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseressen om intrekking van de natuurvergunning van [derde-partij] (vergunninghouder) van 4 november 2016 voor de uitbreiding van een melkveebedrijf op de locatie [adres] [huisnummer] in [vestigingsplaats] afgewezen.
In het besluit van 20 november 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseressen hebben een nadere reactie ingediend.
Vergunninghouder heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De rechtbank heeft het beroep op 18 januari 2022 op zitting behandeld. Eiseressen en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Tevens is namens verweerder verschenen [A] . Vergunninghouder is verschenen, bijgestaan door [B] en vergezeld door [C] .
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Vergunninghouder heeft een melkveehouderij in [vestigingsplaats] . De veehouderij ligt dichtbij diverse Natura 2000-gebieden, waaronder Duinen Goeree & Kwade Hoek (het Natura 2000-gebied). Na een vergunningverlening in 1997 is aan vergunninghouder bij besluit van 19 november 2014 een vergunning verleend op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 voor de exploitatie van een veehouderij met 280 melkkoeien in een traditioneel stalsysteem in bestaande stallen. Bij besluit van 4 november 2016 is aan vergunninghouder een vergunning verleend op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het uitbreiden van de veehouderij naar maximaal 175 stuks vrouwelijk jongvee en 350 melkkoeien en het bouwen van een nieuwe stal (stalgebouw 2). Deze vergunning is verleend met toepassing van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Met de uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geoordeeld dat het PAS niet als basis voor toestemming van activiteiten mag worden gebruikt.
1.1.
Eiseressen hebben op 22 november 2019 verzocht om intrekking van de natuurvergunning die op 4 november 2016 is verleend voor stalgebouw 2. Eiseressen hebben aan het verzoek ten grondslag gelegd – samengevat weergegeven en voor zover hier van belang – dat de op het PAS gebaseerde natuurvergunning is verleend in strijd met een wettelijk voorschrift en dat de activiteiten die met de natuurvergunning worden toegestaan leiden tot een ontoelaatbare depositie van stikstof op stikstofgevoelige habitattypen in het Natura 2000-gebied. Volgens eiseressen noopt artikel 5.4, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) tot intrekking van de natuurvergunning.
Het bestreden besluit
2. Verweerder heeft het verzoek van eiseressen afgewezen en die afwijzing in het bestreden besluit gehandhaafd. Verweerder heeft ter motivering van het bestreden besluit verwezen naar het advies van de bezwarencommissie van 14 oktober 2020. Over artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb staat in het advies dat het intrekken van de natuurvergunning moet worden beschouwd als een te ingrijpend en te vergaand middel om de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied te borgen. Volgens de commissie is voldoende onderbouwd dat, gelet op de genomen en nog te nemen herstelmaatregelen, verslechtering of verstoring van het Natura 2000-gebied kan worden voorkomen ondanks de uitvoering van het project.
Goede procesorde
3. Eiseressen betogen dat het verweerschrift kort voor de zitting is ingediend en dat deze handelwijze op gespannen voet staat met de goede procesorde. De rechtbank stelt vast dat het verweerschrift is ingediend op 28 december 2021 en dat zodoende is voldaan aan de in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalde termijn. Het verweerschrift heeft bovendien een beperkte omvang en eiseressen hebben schriftelijk en ter zitting gereageerd op het verweerschrift. Van strijd met de goede procesorde is daarom geen sprake. Het betoog slaagt niet.
Inhoudelijke beroepsgronden
4. Eiseressen kunnen zich niet verenigen met de afwijzing van hun verzoek om intrekking van de natuurvergunning. Zij betogen in beroep dat de natuurvergunning had moeten worden ingetrokken of gewijzigd op basis van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. In deze zaak staat daarmee de vraag centraal of verweerder het verzoek van eiseressen om intrekking van de natuurvergunning van de veehouderij heeft mogen afwijzen.
4.1.
De rechtbank stelt vast dat de natuurvergunning van vergunninghouder is verleend op grond van artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998. Deze wet is met de inwerkingtreding van de Wnb ingetrokken. Uit artikel 9.4, eerste lid, van de Wnb volgt dat vergunningen als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 gelden als vergunningen als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Dat betekent dat ook artikel 5.4 van de Wnb, dat ziet op de mogelijkheid tot intrekking van vergunningen, van toepassing is op de natuurvergunning van vergunninghouder.
5. In de uitspraak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71, de Logtsebaan-uitspraak) heeft de Afdeling uiteengezet onder welke omstandigheden een natuurvergunning kan of moet worden ingetrokken of gewijzigd en welke eisen aan de motivering van een beslissing op een verzoek om intrekking of wijziging van een natuurvergunning worden gesteld. Het toetsingskader dat is weergegeven in de Logtsebaan-uitspraak vormt de leidraad bij de beoordeling van de beroepsgronden.
Intrekkingsgrond artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb
6. Uit de Logtsebaan-uitspraak volgt dat in artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb ligt besloten dat een grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning aanwezig is als een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in een Natura 2000-gebied dreigt en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden. Als aan deze twee voorwaarden is voldaan, staat vast dat ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn passende maatregelen moeten worden getroffen om verslechtering of significante verstoring van de natuurwaarden in een Natura 2000-gebied te voorkomen. Verweerder heeft beoordelingsruimte bij de keuze van de maatregelen die passend zijn. Dit betekent dat het intrekken of wijzigen van een natuurvergunning als passende maatregel kan worden ingezet, maar dat ook andere passende maatregelen kunnen worden getroffen. Als intrekking of wijziging van de natuurvergunning echter de enige passende maatregel is, moet de vergunning worden ingetrokken of gewijzigd. Als verweerder niet voor intrekking of wijziging van de natuurvergunning kiest, moet hij inzichtelijk maken op welke wijze hij invulling heeft gegeven aan zijn beoordelingsruimte. Verweerder kan dat doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat die effectief zijn.
Is sprake van een dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen van de natuurwaarden in het Natura 2000-gebied, waarop de vergunde activiteit effecten heeft?
7. Eiseressen voeren aan dat de kritische depositiewaarde (KDW) in het Natura 2000-gebied voor de habitattypen grijze duinen kalkrijk (H2130A), grijze duinen kalkarm (H2130B) en grijze duinen heischraal (H2130C) ernstig wordt overschreden. Uit de gebiedsanalyse Duinen Goeree & Kwade Hoek (de gebiedsanalyse) volgt volgens eiseressen dat het hier gaat om prioritaire natuurtypen die verkeren in een ongunstige staat van instandhouding. Eiseressen betogen dat de vergunde activiteit bijdraagt aan de overschrijding van de KDW.
7.1.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit, onder verwijzing naar het advies van de bezwarencommissie, op het standpunt gesteld dat sprake is van een dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen voor de natuurwaarden in het Natura 2000-gebied, waarop de vergunde activiteit effecten heeft. In dat advies staat dat sprake is van een project waarvan niet op voorhand kan worden geoordeeld dat uitvoering daarvan in het geheel niet leidt tot een verdere verslechtering of verstoring met significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen. Dit omdat vaststaat dat de uitvoering van het project leidt tot een toename, hoe gering ook, van het aantal mol/ha/jaar op meerdere Natura 2000-gebieden. Daarmee wordt de KDW volgens de bezwarencommissie (in ieder geval) in het Natura 2000-gebied overschreden.
7.2.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen van de natuurwaarden in het Natura 2000-gebied. Volgens verweerder is de achtergronddepositie in het Natura 2000-gebied ten opzichte van de situatie ten tijde van vergunningverlening gedaald in de afgelopen jaren. Daarnaast blijkt volgens verweerder dat voor de meest nabijgelegen hexagonen voor verschillende habitattypen de KDW niet wordt overschreden. Voor habitattypen waar een overschrijding van de KDW plaatsvindt, is volgens verweerder met name sprake van een lokaal effect. Ook uit de ecologische beschrijving van habitattypen die nabij de projectlocatie liggen, blijkt dat er geen sprake is van een verstoring of verslechtering die leidt tot een significant effect op de instandhoudingsdoelstellingen, aldus verweerder.
7.3
De rechtbank overweegt dat verweerder in het verweerschrift en op zitting is terug gekomen op de motivering van het bestreden besluit. In het bestreden besluit wordt er van uitgegaan dat sprake is van een proces van verslechtering of verstoring met significante gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen, waarbij niet is uitgesloten dat het project daaraan bijdraagt, terwijl verweerder zich in het verweerschrift en op zitting op het standpunt stelt dat van een dergelijk proces geen sprake is in het Natura 2000-gebied. De rechtbank overweegt dat dit betekent dat verweerder de motivering in het bestreden besluit voor onjuist houdt. De rechtbank overweegt dat reeds hierom het bestreden besluit dient te worden vernietigd vanwege strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. In het navolgende zal de rechtbank beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven of dat zij zelf in de zaak kan voorzien.
7.4.
In de gebiedsanalyse staat dat binnen het Natura 2000-gebied zeer stikstofgevoelige habitattypen voorkomen. De stikstofgevoelige habitattypen zijn onder meer grijze duinen (kalkrijk), grijze duinen (kalkarm) en grijze duinen (heischraal). De landelijke staat van instandhouding van deze habitattypen is blijkens de gebiedsanalyse zeer ongunstig. In het Natura 2000-gebied wordt de KDW bij deze habitattypen (fors) overschreden. Uit de gebiedsanalyse blijkt dat voor het habitattype grijzen duinen (kalkrijk) thans geldt dat sprake is van een overschrijding van de KDW op meer dan vijftig procent van de oppervlakte. Bij de habitattypen grijze duinen (kalkarm) en grijze duinen (heischraal) gaat het om een overschrijding van de KDW op het volledige oppervlak. In 2030 is dat percentage onveranderd, behalve voor het habitattype grijze duinen-kalkrijk. Daarvoor geldt in 2030 dat sprake is van een overschrijding van de KDW op minder dan 50% van de oppervlakte. In de gebiedsanalyse wordt toegelicht dat de betrokken habitattypen zeer gevoelig zijn voor een te hoge stikstofdepositie. Een te hoge stikstofdepositie leidt blijkens de gebiedsanalyse in een aantal gebieden tot verstruiking en vergrassing ten koste van de oppervlakte open duin. Intensief beheer is essentieel voor behoud en verbetering van de huidige kwaliteit en het huidige oppervlak. Onder andere adequaat begrazings- en/of maaibeheer kan de effecten van een hoge stikstofdepositie sterk verminderen, zo volgt uit de gebiedsanalyse.
7.5.
Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) overweegt de rechtbank dat het enkele feit dat de KDW wordt overschreden niet hoeft te betekenen dat sprake is van een dreigende verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden. De mate en duur van de overschrijding zijn wel belangrijke indicatoren bij de beoordeling of maatregelen nodig zijn voor het behoud en het voorkomen van verslechtering van stikstofgevoelige natuurwaarden. Als in een gebied sprake is van een ongunstige staat van instandhouding en een forse, nog jarenlang voortdurende overschrijding van de KDW, zal eerder sprake zijn van maatregelen die nodig zijn voor het behoud of voorkomen van verslechtering dan in een gebied waar zeker is dat de stikstofbelasting zodanig zal afnemen dat overschrijding binnen een afzienbare termijn de KDW nadert. Uit de gebiedsanalyse kan naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat in het Natura 2000-gebied sprake is van een dreigende verslechtering of verstoring met significante gevolgen van de natuurwaarden. In dit geval is sprake van forse en langdurige overschrijdingen van de KDW op een aanzienlijk deel van of zelfs het volledige areaal van drie zeer stikstofgevoelig habitattypen. Hoewel de afgelopen jaren een daling van de stikstofdepositie is waargenomen, volgt naar het oordeel van de rechtbank uit de gebiedsanalyse niet dat – ondanks de reeds getroffen maatregelen – binnen afzienbare tijd sprake zal zijn van een situatie waarin de overschrijding de KDW nadert. De rechtbank weegt in dit verband mee dat uit de gebiedsanalyse volgt dat in ieder geval ten aanzien van de habitattypen grijze duinen (kalkarm) en grijze duinen (heischraal) over het gehele areaal sprake is van een matige overschrijding van de KDW en dat die situatie ook na 2030 ongewijzigd zal voortduren.
7.6.
Hoewel partijen het niet eens zijn over de exacte omvang van de stikstofdepositie als gevolg van de vergunde activiteit, is niet in geschil dat de vergunde activiteit leidt tot een toename van stikstofdepositie op het habitattype grijze duinen in het Natura 2000-gebied. Dit betekent dat passende maatregelen moeten worden getroffen om verslechtering of significante verstoring van deze habitattypen te voorkomen. Verweerder diende daarom te beoordelen of intrekking of wijziging van de natuurvergunning nodig was ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Dat de vergunde activiteit slechts leidt tot een relatief geringe bijdrage aan de stikstofdepositie, doet hieraan niet af. Zoals ook door de Afdeling is overwogen in de Logtsebaan-uitspraak, wordt de te hoge stikstofbelasting in Natura 2000-gebieden veroorzaakt door de cumulatieve effecten van (veel) verschillende activiteiten afkomstig van verschillende bronnen. Daar waar de hoge stikstofbelasting leidt tot verslechtering van natuurwaarden zijn passende maatregelen nodig die onder meer gericht zijn op de daling van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied. De intrekking of wijziging van natuurvergunningen voor activiteiten die bijdragen aan die verslechtering is een passende maatregel, maar zal in de regel niet de enige passende maatregel zijn ter beperking van de stikstofdepositie. Dat een vergunde activiteit – zoals in dit geval – slechts een relatief beperkte bijdrage levert aan de stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied, kan naar het oordeel van de rechtbank wel een rol spelen bij beantwoording van de vraag of intrekking of wijziging van de natuurvergunning de meest aangewezen passende maatregel is of dat er andere passende maatregelen zijn die effectiever zijn.
Passende maatregelen
8. Eiseressen voeren aan dat verweerder niet heeft gemotiveerd welke van de reeds getroffen maatregelen dienen te worden aangemerkt als instandhoudingsmaatregelen en welke maatregelen dienen te worden aangemerkt als passende maatregelen. Verweerder geeft volgens eiseressen geen inzicht in welke maatregelen worden getroffen om de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn te realiseren. De door verweerder gehanteerde term herstelmaatregelen komt volgens eiseressen voort uit het onverbindend verklaarde PAS en die maatregelen kunnen niet worden betrokken bij de beoordeling van een intrekkingsverzoek op grond van artikel 5.4 van de Wnb.
8.1.
In het bestreden besluit heeft verweerder verwezen naar de herstelmaatregelen die worden getroffen om de instandhoudingsdoelstellingen van de betreffende habitattypen te garanderen die genoemd zijn in de gebiedsanalyse en het beheerplan Duinen Goeree & Kwade Hoek. Verweerder kwalificeert deze maatregelen als passende maatregelen in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Uit de rapportage voortgang uitvoering herstelmaatregelen 2019 blijkt volgens verweerder dat de voortgang van het uitvoeren van deze herstelmaatregelen op schema ligt. Verweerder meent dat hij van de effectiviteit van de herstelmaatregelen uit mag gaan. De herstelmaatregelen zijn voldoende wetenschappelijk onderbouwde maatregelen die genomen kunnen worden om de instandhoudingsdoelstellingen van de betreffende habitattypen in het gebied te garanderen, aldus verweerder.
8.2.
Zoals hierboven onder 6 reeds is overwogen, volgt uit de Logtsebaan-uitspraak dat verweerder, als niet bij wijze van passende maatregel tot intrekking of wijziging van de natuurvergunning wordt besloten, niet kan volstaan met de enkele constatering dat andere passende maatregelen kunnen, zullen of worden getroffen. Verweerder dient aannemelijk en inzichtelijk te maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied binnen een afzienbare termijn.
8.3.
Verweerder heeft met zijn motivering naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan aan het criterium zoals hiervoor weergegeven. Verweerder heeft niet kunnen verduidelijken welke van de getroffen en te treffen maatregelen instandhoudingsmaatregelen en welke maatregelen passende maatregelen zijn. Bovendien blijkt uit de gebiedsanalyse dat ondanks de maatregelen bij de habitattypen grijze duinen (kalkarm) en grijze duinen (heischraal) ook in 2030 sprake zal zijn van een matige overbelasting met stikstof bij 100% van het areaal. Verweerder heeft zodoende niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze en in welke mate de maatregelen bijdragen aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied. Aldus heeft verweerder niet voldaan aan de op hem rustende verplichting om uit te leggen welke passende maatregelen worden getroffen in plaats van het intrekken of wijzigen van de natuurvergunning, binnen welk tijdpad deze maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn. De enkele verwijzing naar de maatregelen die zijn genoemd in de gebiedsanalyse en de ter zitting door verweerder in algemene termen aangekondigde nog nader te bepalen toekomstige maatregelen acht de rechtbank daarom onvoldoende.
9. Het voorgaande betekent dat verweerder onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke andere passende maatregelen dan de intrekking of wijziging van de natuurvergunning zullen worden ingezet. De in bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek van eiseressen om de natuurvergunning in te trekken is daarmee gebrekkig gemotiveerd.
Conclusie
10. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ziet de rechtbank geen grond om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank ziet gelet op de geconstateerde motiveringsgebreken ook geen aanleiding om een tussenuitspraak te doen. De rechtbank zal verweerder daarom opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
12. Omdat het beroep gegrond is, wordt verweerder veroordeeld in de door eiseressen gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eiseressen te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, voorzitter, en mr. A.C. de Winter en
mr. A. Drahmann, leden, in aanwezigheid van mr. K.A. Linthout, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.